CC BY
33
ваний. Полагаем, что желательно на конституционном уровне (в Конституции РФ) определить исчерпывающий перечень прав человека, нуждающихся в повышенной защите.
Баранова М.В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Конституционная реформа и «реновация» местного самоуправления
Муниципальный уровень публичного управления является самым сложным и с точки зрения нормативного регулирования, и с точки зрения организационных основ, и с точки зрения фактического осуществления. Поэтому совсем не случайно, что в современном периоде развития России организация осуществления местного самоуправления претерпевает уже пятый этап своего реформирования, как, впрочем, не случайно и то, что конституционная реформа, предложенная Президентом РФ к обсуждению в Послании Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 года1, также не могла обойтись без отдельных настроек конституционных норм, регламентирующих основы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
«Скелет» конституционной реформы предложен Президентом РФ во внесенном им в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Проекте закона РФ о поправках к Конституции РФ № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»2. Считаем, что предложенные Президентом России дополнение статьи 132 новой частью 3 и изменения в статью 133 Конституции РФ обоснованными, но для «реновации» отечественного местного самоуправления их недостаточно.
Практика муниципального строительства свидетельствует — без конституционного закрепления основ организации местного самоуправления гарантия самостоятельности и организационной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленная в статье 12 Конституции РФ, может быть «обойдена», например, путем перманентного внесения изменений в базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. Это позволяет существенно трансформировать объем полномочий муниципальной власти, ее территориальные и экономические основы в рамках конституционно-правовой модели местного самоуправления. В целях обеспечения гарантий местного самоуправления, с одной стороны, и повышения эффективности системы публичной власти, с другой стороны, полагаем важным дополнить Проект № 885214-7 следующими положениями.
Первое. Не все предусмотренные Конституцией РФ нормы (резервы) реализованы до начала конституционной реформы и не нашли отражения в ее содержании. Так, часть 1 статьи 132 Конституции РФ прямо предусматривает: «Органы местного самоуправления самостоятельно... осуществляют охрану общественного порядка». Данное положение развито в пункте 8 части 1 статьи 15 и пункте 9 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией», но в соответствии с абзацем 2 части 3 статьи 83 эти вопросы местного значения «заморожены» до «вступления в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». Сейчас предпринимаются попытки создать квазигосударственные фор-мирования4 по охране общественного порядка на муниципальном уровне («парамилиция»5), но эта
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.
2 URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения: 28.01.2020).
3 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
4 Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 14, ст. 1536.
5 См. об этом подробнее: Ходжаева Э. Локальные инициативы по охране общественного порядка в России: от народных дружин до муниципальной милиции: Аналитический отчет. СПб.: Центр стратегических разработок, Европейский университет в Санкт-Петербурге, Институт проблем правоприменения, 2016.
несистемная работа вряд ли может быть признана эффективной. Между тем речь идет о длительном (в силу разных обстоятельств теоретического и объективно-практического характера) невыполнении конституционной нормы, прямо установившей этот вопрос местного значения. Предлагаем исключить из части 1 статьи 132 Конституции РФ слова «осуществляют охрану общественного порядка».
Второе. Также длительно не исполняется конституционное положение о праве органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные сборы (см. таблицу 5)1. Предлагаем исключить из части 1 статьи 132 Конституции РФ слова «и сборы».
Таблица 5
Система налогов и сборов в Российской Федерации
Платеж
Система
Вид
Легальное Понятие
Федеральные
Региональные
Местные
Налог
Обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований
Налог на добавленную стоимость
Акцизы
Налог на доходы физических лиц_
Налог на имущество организаций
Земельный налог
Налог на прибыль организаций_
Водный налог
Налог на игорный бизнес
Налог на имущество физических лиц
Налог на добычу полезных ископаемых
Государственная пошлина
Транспортный налог
Налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья_
Сбор
Обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности
Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов
Торговый сбор в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе
Стра-хо в ы е взносы
Обязательные платежи, взимаемые с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения реализации прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по соответствующему виду обязательного социального страхования_
Обязательное пенсионное страхование_
Обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством_
Обязательное медицинское страхование
1 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3824. (Ст. 7, ст. 13—15.)
182
Юридическая наука и практика
Третье. Взаимосвязанное толкование части 1 статьи 130 и части 1 статьи 132 Конституции РФ предполагает, что нужно согласовать их между собой должным образом, связав право муниципальной собственности с решением конкретных вопросов местного значения: либо наполнив содержание части 1 статьи 132 Конституции РФ конкретным перечнем вопросов местного значения, либо заменив часть 1 статьи 132 Конституции РФ на редакцию, предлагаемую пунктом 21 Проекта № 885214-7.
Четвертое. Перманентное реформирование территориальной организации местного самоуправления (дополнение видов муниципальных образований городскими и муниципальными округами), фактический (благодаря отсутствию возможности выбора организации структуры органов местного самоуправления) государственный региональный контроль муниципальных властей районов и округов привели к объективной фиктивности данного уровня публичного управления, отрыву власти от местного населения. В связи с указанным предлагаем отказаться от местного самоуправления на районном уровне, передав соответствующий «пул ответственности» на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи предлагаем положение части 1 статьи 131 Конституции РФ «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» изложить в следующей редакции: «Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций».
Пятое. В целях гармонизации главы 8 Конституции РФ предлагаем слова «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» перенести из части 1 статьи 131 Конституции РФ в самостоятельную 3 часть статьи 130 Конституции РФ и изложить данную часть в следующей редакции:
«3. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. Глава муниципального образования избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».
Трусов Н.А., кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России
Социальные гарантии прав граждан в конституционной реформе
Проект закона РФ о поправках к Конституции РФ № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»1 логично явился развитием Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 года2. Однако, если Послание в целом носит сильную социально ориентированную окраску, где Президентом РФ предложен комплекс мер, направленных на принципиальное разрешение системных проблем в сложнейшей, и с точки зрения государственного управления и с точки зрения обеспечения прав человека социальной сфере, то Проект № 885214-7 оказался менее социально ориентированным.
Фактически, в целях защиты социальных прав граждан, обеспечения их равных возможностей на всей территории страны статью 75 Конституции РФ пунктом 2 статьи 1 Проекта № 885214-7 предложено дополнить положениями, устанавливающими минимальный размер оплаты труда не ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации и гарантии обязательной индексации пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат, а также основные принципы всеобщего пенсионного обеспечения.
В целях усиления социальной составляющей Проекта предлагаем:
1. Привести формулировку предлагаемой Проектом № 885214-7 части 5 статьи 75 Конституции РФ в соответствие со статьей 7 Конституции РФ, заменив слова «социальных выплат» на «гарантий социальной защиты». Это, кроме того, обеспечит большие гарантии социальной защищенности граждан за счет индексации более широкого набора иных гарантий социальной защиты.
1 URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения: 28.01.2020).
2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.
