Конституционная ответственность как объект теоретико-правового исследования Текст научной статьи по специальности «Право»

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

УДК 340.1.03

О. В. Жогин

Конституционная ответственность как объект теоретико-правового исследования

Развитие конституционного законодательства в отсутствие четкого правового механизма, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами правовых отношений их конституционных обязанностей по соблюдению Конституции и законов, позволяет отнести проблему конституционной ответственности к числу наиболее актуальных и востребованных юридической наукой и практикой. В условиях проводимых в Российской Федерации судебно-правовой, административной, муниципальной и иных реформ организации публичной власти недооценка значения института конституционной ответственности равносильна недооценке действия конституционных норм, их эффективности.

Development of the constitutional legislation for lack of an accurate legal mechanism which would provide effective execution by all subjects of legal relations of their constitutional obligations for observance of the Constitution and laws, allows to carry a problem of the constitutional responsibility to number of the most actual and demanded by jurisprudence and practice. In the conditions of the carried-out in the Russian Federation judicial and legal, administrative, municipal and other reforms of the organization of the public power underestimation of value of institute of the constitutional responsibility is equivalent to underestimation of action of the constitutional norms, their efficiency.

Ключевые слова: юридическая ответственность, законность, Конституция, конституционный правопорядок.

Key words: legal responsibility, legality, Constitution, constitutional law and order.

Государственный переворот на Украине и последовавшие за этим трагические события (массовая гибель мирных людей и военнослужащих, гражданская война, геноцид русскоязычных граждан, отказавшихся признать неконституционную власть, почти миллион беженцев, голод, разруха) заставляют вновь и вновь возвращаться к исследованию института конституционной ответственности, в том числе базовых, принципиальных

© Жогин О. В., 2014

168

теоретико-правовых положений концепции конституционной ответственности. С ее помощью обеспечивается действенность конституционноправовых норм, повышается их эффективность, усиливается влияние конституционного законодательства на общественно-политическую практику, развивая у субъектов правовых отношений уважение к Конституции и закону. Конституционная ответственность выступает мощным и надежным инструментом поддержания в стране необходимого единства конституционно-правового пространства, утверждения режима законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, неотъемлемым условием укрепления и развития демократии.

Однако, несмотря на насущную потребность в создании эффективно действующего механизма обеспечения исполнения конституционных норм, основанного на научно обоснованных рекомендациях, до настоящего времени юридическая наука оказалась неготовой представить единую общепринятую концепцию конституционной ответственности в Российской Федерации. Как следствие, сегодня в России, к сожалению, трудно говорить о реальности функционирования института конституционной ответственности. Даже зачатки юридического механизма ответственности власти зачастую используются как средство политической борьбы, а не как элемент конституционной законности. В условиях проводимых в Российской Федерации судебно-правовой, административной, муниципальной и иных реформ организации публичной власти недооценка значения института конституционной ответственности равносильна недооценке действия конституционных норм, их эффективности.

Развитие конституционного законодательства в отсутствие четкого правового механизма, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами правовых отношений их конституционных обязанностей по соблюдению Конституции и законов, позволяет отнести проблему конституционной ответственности к числу наиболее актуальных и востребованных юридической наукой и практикой. Происходящие в стране позитивные перемены, направленные на дальнейшее укрепление дисциплины в системе государственной власти, не только не колеблют сути концепции конституционной ответственности, а напротив, придают ей новые важные грани, черты, добавляют аргументы. Сегодня, когда ценности и приоритеты конституционализма стали факторами политико-правовой жизни, появилась реальная возможность на практике осуществить принцип: перед законом все равны и ответственны - от рядового гражданина до президента страны.

169

Фактическое доказательство существования в стране конституционной ответственности - это наличие механизма ее реализации. Очевидно, что в России сейчас его нет. Соответственно трудно говорить о реальности функционирования института конституционной ответственности. Даже зачатки юридического механизма ответственности власти зачастую используются как средство политической борьбы, а не как элемент конституционной законности. Между тем в правовом государстве, к которому причисляет себя и современная Россия, должны функционировать государственные и общественные институты, должны быть приняты процедуры привлечения к ответственности всех субъектов высшего эшелона власти за провалы в делах и неблаговидное поведение. Известный российский правовед А.С. Алексеев еще более ста лет назад написал: «Конституция без ответственного министерства не закончена: это краеугольный камень конституционного государства. Ответственность министров так тесно связана с конституционализмом, что образует его существенную основу»1.

Ответственность государства является формой защиты права и свобод граждан и в этом смысле важной составляющей справедливой государственной политики. Обязательство компенсировать ущерб, нанесенный публичными актами в законотворческой и правоприменительной сфере, легитимирует государственный строй, поскольку убеждает граждан в том, что они живут в государстве, способном признавать и исправлять свои ошибки. Институт ответственности государства позволяет создавать дополнительные сдержки и противовесы власти, смягчать ее автократические проявления, служит формой ее ограничения в условиях правового государственного порядка, в котором властвование становится общественным служением, а не привилегией1 2. В государстве, которое провозглашает себя правовым, юридическая ответственность должна применяться не только к частным лицам, но и в первую очередь к публичным субъектам права. По утверждению И.Ф. Демидова, «смысл публичной власти - в служении человеку, в обеспечении его прав и свобод»3.

Можем ли мы привести примеры публичного привлечения высших должностных лиц государства к ответственности? Да, таких случаев сегодня не так уж мало. Это и снятие с должности министров, и отставка председателей правительства, генерального прокурора, и иные факты. Следует признать, что сама по себе ответственность отдельных лиц не может сви-

1 Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 5.

2 См.: Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия. Генезис, сущность, тенденция развития: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 2.

3 Демидов И. Ф. Проблема прав человека в российском уголовном процессе (концептуальные положения). М., 1995. С. 39.

170

детельствовать о режиме законности в России, так как отсутствует главное. Только тогда оправданно говорить о реальности конституционной законности в стране, когда ответственность высших структур власти из средства «закулисной» политической борьбы превратится в способ законности. Другими словами, публичные разоблачения тех или иных лиц будут начинаться не в связи с предвыборной кампанией или иными событиями политической жизни, а независимо от них. Целями реализации мер конституци-конституционной ответственности являются обеспечение верховенства и прямого действия Основного закона, охрана конституционных предписаний, обеспечение нормального функционирования публичной власти, соблюдение конституционности и законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, предупреждение посягательств на конституционный правопорядок и законность, их восстановление, справедливое возмездие (наказание) для правонарушителей, совершивших конституционный деликт.

Конституционная ответственность должна присутствовать на каждом из этапов конституционной законности в качестве эффективного правового рычага ее обеспечения. Конституционная законность составляет ядро, главную часть законности вообще, ибо задает тон всей практике правотворчества и правореализации. Конституционная законность направляет и организует, а также идеологически обеспечивает правовой режим в масштабах всего государства4. Конституция РФ 1993 г. закрепила качественно новый подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы были распространены не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). С этих позиций конституционная законность выступает в качестве средства ограничения власти, а не как способ реализации власти, как это существовало ранее. Это, во-первых.

Во-вторых, целесообразно определять конституционную законность в качестве превентивного фактора. Это означает критику «узкого» подхода к законности, когда последняя анализируется лишь со стадии восстановления нарушенных конституционных норм. Следует согласиться со сторонниками превентивного подхода к законности прежде всего в том, что, по их мнению, она «начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей»5.

4 См.: Вопленко Н.Н. Законность и правовой порядок. Волгоград, 2006. С. 11.

5 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 212-213.

171

Более того, конституционная законность должна начинаться еще раньше. Речь идет о том, что конституционную законность следует обеспечивать уже на стадии принятия Основного закона, так как именно здесь закладываются предпосылки для ее соблюдения. Общество нуждается в том, чтобы в Конституции РФ были закреплены основные закономерности развития общества и его структур.

Одна из основных причин нарушения конституционной законности -преодоление тяжелого наследия самодержавного и тоталитарного прошлого и связанного с этим трудным движением к конституционному правовому будущему. Россия оказалась в условиях развала тоталитарного режима, когда сохраняются стереотипы, рассмотрение законности как средства защиты государственной власти. Всегда в истории нашей страны основными методами верховной власти были принуждение, активное вмешательство в любую сферу жизнедеятельности человека. Не только советской, но и российской дореволюционной традиции свойственны идеи о подчинении личности и ее прав интересам коллектива, о примате государства над правом. Самодержавие, руководящая роль Коммунистической партии в бытность СССР исключали возможность самой постановки проблемы конституционной ответственности в стране.

Тернистый путь российского общества к правовой государственности и конституционной законности усугублен и осложнен многовековым бесправием населения в сочетании с нигилистическим отношением к правам и свободам человека. Идеи либерализма не нашли широкого распространения не только в общественном сознании, но даже среди интеллигенции6. Так, славянофилы считали, что русскому народу право не нужно, так как оно является внешней правдой, «заменяющей человеческую совесть полицейским надзором». «Гарантия не нужна! Гарантия есть зло», - так говорил К.С. Аксаков о правовых гарантиях свободы личности. Ф.М. Достоевский приравнивал права личности к правам эгоистических индивидов, отделенных друг от друга юридическими барьерами и не знающих никакой нравственной связи. К.Н. Леонтьев, не будучи поклонником западноевропейских ценностей, писал, что «юридическое сословное разделение было полезно для сохранения национального типа»7. Возможно, это и есть особенность России, что соответствует политической и правовой ментальности народа.

6 См.: Фирсова Н.К. Специфика русской либеральной традиции и права человека // Актуальные проблемы права России и стран СНГ: материалы IX Междунар. науч.-практ. конф. Челябинск, 2007. С. 251-254.

7 Цит. по: Дружинина А.В. Права человека в России: история и современность // Науч. тр. РАЮН. Вып. 4: в 3 т. М., 2004. Т. 1. С. 43.

172

Несмотря на пренебрежительное, а порой и отрицательное отношение к праву, правам и свободам человека в России, сегодня идеи конституционализма активно восприняты общественно-политической мыслью. Значительным достижением на этом пути стала новая, постсоветская Конституция России 1993 г., закрепившая права и свободы человека и гражданина, положения о разделении властей, правовом государстве и т. д. Последующая правоприменительная практика показала определяющую роль права в переходном периоде российской государственности, выступающего не как статичная формальная система, а как активный социальный институт, фактор преобразования целесообразного изменения и стабилизации общественных отношений. Необходимо шаг за шагом постепенно превращать конституционную законность в средство ограничения власти.

Посягательство на конституционный строй может осуществляться в разных формах. Остановимся на некоторых из них. По степени общественной опасности следует выделить три уровня обеспечения конституционных норм8. Чем серьезнее последствия, тем суровее должны быть санкции за конституционное правонарушение.

О первом уровне обеспечения конституционной законности следует говорить в том случае, когда последствия ее нарушения максимально опасны для общества. Речь идет о совершении государственного переворота, когда незаконным путем вместо старой Конституции учреждается качественно новая Конституция, причем все это может происходить как без использования силовых методов, так и с их применением (яркие примеры только за последнее время - антиконституционный захват власти на Украине, в Египте, Ливии, организация вооруженной оппозиции с целью свержения законной власти в Сирии, массовые беспорядки на Болотной площади в Москве).

Самое стабильное общество не может развиваться без борьбы идей, которая при определенных условиях приводит к качественно новой конституционной доктрине. Борьба за власть закономерна, но она может происходить как в рамках конституционного поля, так и вне его. В последнем случае правомерно ставить вопрос о захвате власти, государственном перевороте, в результате чего на свет может появиться незаконная Конституция. Структуры, осуществляющие революционную смену одной Конституции другой, порой обосновывают свои действия нелегитимностью старого Основного закона. Это создает видимость правомерности происходящего. В этих и им подобных ситуациях конституционная и иная юридическая ответственность здесь должна быть максимальна.

8 См. подробнее: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 146-156.

173

Второй уровень обеспечения конституционной законности не менее опасен, так как незаконно меняется не вся Конституция, а отдельные ее нормы, имеющие сущностный характер. Особенностью данного уровня нарушения Основного закона является его прикрытие такими предусмотренными Конституцией формами, как внесение изменений в Основной закон и его официальное толкование. Любые злоупотребления в этих сферах должны являться основанием наступления конституционной ответственности. Отклонения от объективности в процессе официального толкования или внесения отдельных изменений в текст Конституции способны создать реальную угрозу конституционной безопасности и соответственно охране Основного закона страны.

Третий уровень обеспечения конституционной законности выражается в действиях высших органов государственной власти и их должностных лиц, которые сознательно способствуют конституционному кризису, хотя внешне действуют в рамках Конституции. Субъекты нарушения конституционной законности в этих случаях не стремятся создать или изменить конституционные нормы, что характерно для второго уровня. Сами их действия, порой трудно соотносимые с нарушением конкретной конституционной нормы, способствуют расшатыванию конституционной законности. Суть таких нарушений состоит в том, что действия высших должностных лиц препятствуют нормальному функционированию Основного закона, в частности, работе таких его функций, как укрепление юридической безопасности государства9. Другими словами, действия, направленные на подрыв стабильности основ государства, закрепленных в Конституции, создают условия для конституционного кризиса, что является существенным нарушением конституционной законности.

Если высшие органы государственной власти (президент, правительство, Федеральное собрание, Конституционный суд) при формальном соблюдении норм Конституции РФ сознательно идут на усиление или на возникновение конституционного кризиса, то тем самым они нарушают конституционную законность, так как высшие структуры ответственны перед народом за стабильность общества. Эти факторы можно определить как «латентные» нарушения конституционной законности.

Эффективность конституционно-правовой ответственности зависит от целого ряда условий и, прежде всего, от того, насколько четко законодательно определены все ее элементы, а также в какой мере правовое регулирование ответственности соответствует общественным потребностям и интересам. Учитывая российские и международные реалии, представляется очень важным принять специальные правовые акты, касающиеся вопросов

9 См.: Фомин А.А. Юридическая безопасность государства как особого субъекта российского права // Право и политика. 2005. № 3. С. 68-73.

174

конституционно-правовой ответственности. Одним из основополагающих актов вполне может стать федеральный конституционный закон «О конституционной юстиции в РФ», который не только бы аккумулировал уже имеющиеся правоположения, содержащиеся в различных актах, но и комплексно регулировал вопросы, связанные с конституционно-правовой ответственностью (задачи и законодательство о конституционных правонарушениях; принципы и функции конституционно-правовой ответственности; действие законодательства об конституционных правонарушениях во времени, в пространстве и по кругу лиц; конституционное правонарушение (состав); понятие и виды конституционных санкций (основные и дополнительные, корпоративные и субсидиарные); процедура привлечения к конституционной ответственности государственных органов и должностных лиц; и другие).

Однако приходится констатировать, что пока налицо отсутствие или слабость законодательного регулирования конституционной ответственности (в особенности процедурных норм, регламентирующих применение мер ответственности). Как следствие, в нашей стране в большинстве случаев нарушения конституционно-правовых норм, к сожалению, не влекут за собой никаких неблагоприятных последствий для субъектов, их совершивших. Безответственность и безнаказанность плодят новые злоупотребления со стороны власти, подрывают правопорядок, дестабилизируют общество.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. -М., 1997.

2. Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. - М., 1907.

3. Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия. Генезис, сущность, тенденция развития: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1995.

4. Вопленко Н.Н. Законность и правовой порядок. - Волгоград, 2006.

5. Демидов И.Ф. Проблема прав человека в российском уголовном процессе (концептуальные положения). - М., 1995.

6. Дружинина А.В. Права человека в России: история и современность // Науч. тр. РАЮН. - Вып. 4: в 3 т. - М., 2004. - Т. 1. - С. 41-44.

7. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М., 2000.

8. Фирсова Н.К. Специфика русской либеральной традиции и права человека // Актуальные проблемы права России и стран СНГ: материалы IX Междунар. науч.-практ. конф. - Челябинск, 2007. - С. 251-254.

9. Фомин А.А. Юридическая безопасность государства как особого субъекта российского права // Право и политика. - 2005. - № 3. - С. 68-73.

175