CC BY
36
УДК 342.52 ББК 67.400.532.2
КОНСЕНСУС КАК ФАКТОР УКРЕПЛЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА
НАДЕЖДА ИГОРЕВНА КАРГАПОЛЬЦЕВА,
адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства, история правовых учений E-mail: [email protected], Научный руководитель: профессор, доктор юридических наук А.С. Шабуров Рецензент: кандидат юридических наук Т.Ю. Фалькина
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрена роль консенсуальных процедур в обеспечении эффективного взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Автором проанализирован процесс участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.
Ключевые слова: федерализм, консенсуальные процедуры, законодательный процесс, механизм взаимодействия.
Annotation. The article discusess the role of consensual procedure in ensuring the effective interaction of public authorities of the Federation and its subjects. The author analyzed the process of partipication oa the government of subjects of the Russian Federation in the federal legislative process.
Keywords: federalism, consensual procedure, legislative process, mechanism of interaction.
На современном этапе Российская Федерация встала на путь построения правового и демократического государства. Успешность этого процесса во многом зависит от становления и развития федерализма в нашем государстве.
В научной литературе существуют различные точки зрения относительно сущности федерализма. По мнению Д. Дж. Элейзера, федерализм имеет 2 значения: «В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» [1].
У. Райкер определял природу федерализма как социально-государственную систему с двумя уровнями управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, в которой каждому из уровней управления предоставлена гарантия автономии по крайней мере в одной сфере деятельности [2]. У Райкер считает, что федерализм есть результат институциональной сделки, а функционирование федерации связано с вопросом выгоды каждого из участников такой сделки.
Отечественный исследователь Г. В. Королева-Конопляная пишет: «Общегосударственная власть суве-
ренна, поскольку образуется на основе консенсуально-го решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге» [3]. С этой позиции автор отмечает договорной характер разделения компетенций в федеративном государстве. Если власть строится по вертикали сверху вниз, игнорируя позицию регионов, то, несмотря на круг предоставленных полномочий, федерализм будет подменяться унитаризмом. Также и в обратном порядке, если власть будет разделена таким образом, что центр и составные части федерации будут осуществлять свои функции в параллели друг с другом, не участвуя в решении общих задач, то такое государство по своей природе не может быть федеративным.
Федерализм представляет собой особые взаимо-
отношения различных уровней власти, основанные на взаимодействии и согласовании интересов федерации и ее субъектов в решении вопросов как местного, так и федерального значения. В соответствии с этим подходом консенсус выступает незаменимым правовым условием становления и успешного развития федеративных отношений. Признание консенсуального принципа в качестве приоритетного позволяет эффективно преодолевать возникающие противоречия между центром и регионами. Вследствие чего такой подход приобретает актуальность в понимании сущности федерализма, согласно которому его следует рассматривать как особую форму организации политической власти, самоуправляемой на основе юридического консенсуса.
Становление федерализма весьма долгий процесс, требующий формирования основанного на консенсусе механизма учета федеральных и региональных интересов. Такая потребность обусловлена наличием в Российской Федерации двух центров принятия управленческих решений, которые неизбежно вступают в противоречия друг с другом.
Функционирование федеративного государства обеспечивается двумя уровнями управления — федеральным и региональным. В связи с чем остро встает вопрос определения оптимального сочетания в разделении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Н. М. Коркунов справедливо отмечает, что «разграничение предметов ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения споры» [4]. Решение этих споров связано с четким определением вопросов совместного ведения, обеспечением согласованности в реализации полномочий и решении возникших противоречий центра и регионов. На важность рассматриваемой проблемы указал и Владимир Владимирович Путин. В своем выступлении на заседании президиума Государственного совета он отметил: «Об этом я все время говорю и хочу сегодня еще раз это подчеркнуть — нужно, безусловно, при определении приоритетов, о которых я сказал, максимально прозрачно принимать решения, быть в постоянном контакте с вашими законодательными собраниями, политическими партиями, общественными организациями и просто с гражданами» [5]. В сложившейся ситуации большое значение приобретает выработка эффективного механизма взаимодействия различных уровней государственной власти. Таким механизмом, на наш взгляд, может стать консенсус. Использование консенсуального метода в
сфере федеративных отношений позволит укрепить отношения межрегионального сотрудничества с учетом мнения каждого региона, повысить степень реализации государственно-властных решений в целом. Основной целью такого взаимодействия выступают достижение наиболее эффективной системы управления государством, своевременное реагирование на изменившуюся общественно-политическую ситуацию в стране, конструктивное разрешение возникающих противоречий по линии «центр — регионы» и, как результат, построение единой системы государственной власти в России. Успешного результата в использовании консенсуальной процедуры, на наш взгляд, можно добиться лишь при соблюдении ряда условий:
• участники процедуры должны быть объединены общей целью — удовлетворение прав и законных интересов как Федерации, так и ее субъектов;
• четкое соблюдение этапов такой процедуры, что позволит оптимизировать деятельность государственных органов различного уровня по разрешению возникших противоречий. Консенсуальная процедура включает в себя следующие этапы: 1) выявление возникшего противоречия; 2) определение позиций участников по каждому возникшему вопросу; 3) обсуждение проблемы и поиск взаимовыгодного решения; 4) оформление достигнутого согласия в консенсуальном акте, который определяет взаимные гарантии сторон;
• решение, принятое в рамках консенсуальной процедуры, в той или иной степени должно устраивать всех ее участников;
• необходимо закрепить рассматриваемую процедуру на законодательном уровне, в связи с чем предлагаем возобновить работу над проектом Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Федерализм предполагает и формирование двухуровневого законодательства. Одним из фундаментальных принципов федерализма является соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, Конституции Российской Федерации [6]. Так, ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» [7]. Однако реализация этого положения
имеет ряд проблем на практике. Например, в своем докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ Ю. Я. Чайка отметил: «В минувшем году органами прокуратуры оспорено более 2 тысяч 600 противоречащих федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов и около 122 тысяч — муниципальных нормативных документов» [8]. Наличие противоречий федеральному законодательству, более высокие темпы развития регионального законодательства по сравнению с федеральным, несвоевременное реагирование регионального законодательства на быстро меняющееся федеральное законодательство препятствуют формированию единого правового пространства Российской Федерации. Решение данной проблемы отчасти связано с совершенствованием системы участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. В соответствии с информацией о ходе прохождения законодательных инициатив субъектов РФ в период работы Государственной Думы VI созыва рассмотрено 746 законопроектов, принято в результате 65 законов (9%), отклонено — 459 (61%), возвращено — 112, отозвано авторами — 110 [9]. В качестве основных причин возврата и отклонения законопроектов указываются: отсутствие заключения правительства РФ, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и п. «д» ч. 1 ст. 105 регламента Государственной Думы, поступление сходных законодательных инициатив от разных субъектов РФ. Такое положение дел свидетельствует о недостаточной скоординированности деятельности законодательных органов различного уровня между собой. Решить эту проблему возможно с помощью подготовки совместных законодательных инициатив с использованием консенсуальных процедур. В ст. 105 регламента Государственной Думы указывается возможность внесения совместного законопроекта, однако сам механизм на законодательном уровне не урегулирован [10]. На наш взгляд, закрепление указанной процедуры в законе способствовало бы оптимизации законодательного процесса, гарантированности учета интересов регионов на уровне федерального законодательства. Таким образом, консенсус между регионами и федерацией играет важную роль в достижении эффективности законодательной деятельности и формировании единого правового пространства.
Еще одним связующим звеном между федеральными и региональными законодателями является представление субъектами РФ отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Так, ч. 3 ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет: «Если законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия». Согласительная комиссия призвана выступать основным инструментом достижения консенсуса между центром и регионами в вопросе формирования федерального законодательства. Однако закон указывает лишь на необходимость создания комиссии в случае возникновения противоречий и не определяет механизм ее функционирования. А без регламентации порядка проведения согласительных процедур подход к их использованию зачастую формален. Так, Конституционный Суд РФ в своем постановлении «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы» указал, что «процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворять требования, заявленные субъектами Российской Федерации» [11]. Согласно указанному постановлению законодательно данная процедура предполагает не одобрение проекта федерального закона субъектами Федерации, а лишь выяснение позиции субъектов относительно его принятия в целях возможно более согласованного проекта федерального закона. Вследствие чего представляемые регионами отзывы на проекты федеральных законов носят лишь рекомендательный характер, исключая гарантированность учета интересов субъектов РФ на уровне федерального законодательства. Так, на проект принятого Земельного кодекса РФ региональные органы государственной власти представили 45 отрицательных отзывов. В этой связи интересно мнение И. А. Умновой о том, что «если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта» [12]. Справедливо и мнение С. А. Авакья-на, который предлагает: «Если мнение определенной группы субъектов (например, десяти) не учтено в законопроекте, надо поставить условие принятия такого закона квалифицированным большинством голосов в каждой палате федерального парламента» [13].
Таким образом, консенсус как демократический инструмент устранения противоречий является эффек-
тивным средством гармонизации федеративных отношений. Построение взаимоотношений между центром и регионами на основе применения консенсуальных процедур выступает одним из условий успешного построения устойчивого федерализма. Поэтому необходимо дальнейшее исследование и законодательное закрепление консенсуальных процедур.
Литература
1. Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм / Д. Дж. Элейзер // Полис. — 1995. — № 5.
2. Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, Significance / W. H. Riker. — Boston: Little, Brown. — 1964. — P. 11.
3. Королева-Конопляная Г. В. В поисках средств соединения разделенного / Г. В. Королева-Конопляная // Федерализм. — 1996. — № 3. — С. 114.
4. Коркунов Н. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. — Санкт-Петербург, 1892. — Т. 1. — С. 78.
5. Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета «О мерах по повышению экономической устойчивости и финансовом обеспечении полномочий регионов» от 24 февраля 2015 г. — URL. http://kremlin.ru/transcripts/47733.
6. Калина В. Ф. Правовое обеспечение стабильности и устойчивости федеративных отношений в России: сборник докладов и сообщений III Международно-практической конференции (Российский государственный гуманитарный университет, Институт экономики, управления и права, юридический факуль-
тет) / Калина В. Ф. — Москва, 2003. — С. 13.
7. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. — 1993. — 25 дек. — № 237.
8. Доклад Генерального прокурора РФ Совету Федерации Федерального собрания РФ «О состоянии законности и правопорядка в 2013 году и о проделанной работе по их укреплению» от 29 апреля 2014 г. — URL. http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/.
9. Информация о ходе прохождения законодательных инициатив субъектов РФ в период работы государственной Думы VI созыва. — URL. iam.duma.gov. ru/node/8/4979/20022.
10. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации « О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г. № 2134-ГД // СПС «Гарант».
11. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» от 23 апреля 2004 г. // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2004. — № 4.
12. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб. пособие / И.А. Умнова. — Москва, 2000. — С. 140.
13. Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве / Авакьян С. А. // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 8.
Социальная политика в органах внутренних дел зарубежных стран. Монография. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Быковская Ю.В. Издательство ЮНИТИ-ДАНА, 2014. 143 с.
Проводится анализ социальной политики в органах внутренних дел государств дальнего зарубежья, стран Восточной Европы, Балтии и СНГ. Рассмотрены системы оплаты и стимулирования труда, медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения. Исследованы критерии оценки эффективности деятельности правоохранительных органов зарубежных стран.
Для сотрудников органов внутренних дел, а также для адъюнктов и докторантов высших учебных заведений системы образования МВД России.
Ю.В. Быковская
Социальная политика в органах внутренних дел зарубежных стран
