CC BY
115
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
T.V. Milusheva
Conflict of Interest as a Factor of Public Power Limitation: Theoretical-Legal Aspect
The role of the limiting mechanisms (prohibitions, limitations, duties and responsibilities) as significant elements of a power subject legal status is shown. The author notes that in the sphere of public power unsettled conflict of interest may shape as abuse of power or offence.
Key words and word-combinations: private and public interest, conflict of interest, abuse of power, limitation of power.
Показана роль ограничивающих механизмов (запретов, ограничений, обязанностей, ответственности), являющихся элементами правового статуса субъекта власти. Отмечается, что неурегулированный конфликт интересов, особенно в сфере реализации власти, может приобретать формы злоупотребления властью или правонарушения.
Ключевые слова и словосочетания: личный и общественный интерес, конфликт интересов, злоупотребление властью, ограничение власти.
УДК 34.028.5 ББК 67.0
Т.В. Милушева
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ КАК ФАКТОР ОГРАНИЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
I авновесие индивидуального и коллективного начал необходимо для эффективного развития любого общества и государства. Особенное значение данная проблема приобретает в современной России, где в результате глубоких социальных противоречий наблюдается конфликт личных и общественных интересов, негативно отражающийся в системе организации власти, законодательстве, морали.
Конфликт интересов - сложная, комплексная проблема, которая активно исследуется в различных отраслях научного знания. Тем не менее в настоящий момент не сложилось общепринятого определения этого феномена. Анализ различных точек зрения по данному вопросу позволяет выделить по крайней мере два аспекта: во-первых, конфликт интересов можно понимать в широком (со-
циальный конфликт, военный конфликт) и в «узком» смысле (специальноюридическом, например конфликт интересов в системе государственной гражданской службы); во-вторых, независимо от того, где бы ни возникал конфликт интересов, какого бы свойства ни была коллизия (морального, правового или иного), речь идет о противоречии между интересами (межличностными, государственными и личными, общественными и государственными). Наиболее часто выражение «конфликт интересов» употребляется в широком смысле, как социальный конфликт: политический, социально-экономический, национально-этнический [1, с. 48].
Для современного российского общества характерен конфликт фундаментальных ценностей справедливости, отличающийся отсутствием консенсуса в понимании общей справедливости. Наличие в общественном сознании взаимоисключающих смыслов, образов справедливости в качестве фундаментальных критериев политического бытия обусловливает трагизм и неопределенность общественной ситуации [2, с. 31]. Российский опыт последних лет убедительно продемонстрировал на практике, что под формальным равенством зачастую скрывается чей-то конкретный интерес, благополучно выдаваемый за общественное благо. В этом отношении наибольшего внимания заслуживают практики взаимодействия бизнес-сообщества и политической элиты страны.
В процессе выявления критериев справедливого общественного устройства государство призвано выступать своего рода арбитром, регулирующим интересы личности, социальных групп, общества в целом. Ко всему прочему, оно является до определенной степени заинтересованным арбитром, ориентирующимся на интересы доминирующего в обществе слоя [3, с. 10]. В России такую доминирующую роль выполняют правящая политическая элита, а также бизнес-элита, которые преследуют свои, во многом совпадающие интересы. Ситуация усугубляется тем, что население, социальные группы практически не участвуют в процессе согласования интересов и выработке социальной политики, в то время как элиты в большей или меньшей степени идентифицируют себя с государством и выступают от его имени. В этом, по нашему мнению, и коренится причина фундаментального социального конфликта в российском обществе.
Производными глобальных общественных противоречий являются конфликты интересов в сфере реализации властных полномочий, например на государственной службе. Наличие конфликта интересов - показатель не только многочисленных издержек в системе и структуре государственной власти, но и нерешенности проблем профессиональной этики, служебного поведения, специфики личностных качеств чиновников. Он зарождается в ситуации, когда личная заинтересованность властных субъектов влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей [4]. В литературе высказывается точка зрения, согласно которой в ситуации конфликта интересов возникают противоречия не между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, а между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указан-
ными законными интересами [5, с. 80]. С представленной позицией в целом можно согласиться, однако полагаем, что ненадлежащее исполнение служебных обязанностей - лишь средство реализации личной заинтересованности государственного служащего, следствие, причиной которого является противоречие, возникающее между интересами сторон.
Конфликт, связанный с осознанием властным субъектом своего служебного долга (назовем его условно «моральный»), представляется, на наш взгляд, наиболее серьезным, так как он обусловливает появление иных конфликтов (например, политических). С этой точки зрения моральные, экономические, политические и подобные конфликты являются разнопорядковыми. Моральный конфликт - базовый; экономический, политический - производные.
Публичная деятельность служащего ориентирована на реализацию нематериального интереса - оказание конкретной услуги, достижение блага. Напротив, интерес гражданина, социальной группы - материальный (получение пенсии; финансирование для лечебного учреждения и т.п.). В случае, когда чиновник пытается публичный нематериальный интерес превратить в частный (личный) материальный, и возникает конфликт интересов, причиной которого оказывается извращенное понимание им целей публичной деятельности.
Виной тому, по справедливому утверждению А. Оболонского, является образовавшийся на месте утративших силу прежних норм административной морали, составлявших своего рода неформальный «этический кодекс» чиновника, нравственный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом и коррупцией, особенно опасными в условиях беспрецедентного по масштабам передела бывшей госсобственности [6, с. 17]. С точки зрения здравого смысла такая ситуация естественна. Она объясняется сложившимися экономическими условиями и моральной обстановкой в обществе. Однако опасность такого положения вполне очевидна. Во-первых, негативные явления в среде государственных служащих и должностных лиц (своекорыстие, разбазаривание государственных средств и другие должностные аморальные нарушения) оказывают деструктивное влияние на правовую среду и моральные устои общества в целом. Во-вторых, появляется угроза деградации профессионального потенциала. Атрофия честности у государственного служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества, так как профессиональное предназначение государственного служащего состоит в служении обществу, а не себе.
При разрушении ключевых моральных качеств чиновников в определенной мере теряет смысл их профессиональное обучение этике и праву. В этом случае должностные нарушения совершаются означенными субъектами не столько по незнанию, сколько в силу расхождения между провозглашаемыми и утвердившимися принципами.
Проведенное Институтом социологии РАН в 2005 г. масштабное исследование «Бюрократия и власть в новой России» [7] показало, что властные субъекты заинтересованы в первую очередь в сохранении власти и постоянном увеличении своего влияния, а также защите собственных интересов. В связи с этим можно говорить о феномене сформировавшегося классового сознания, в кото-
ром осмысленные государственной бюрократией собственные интересы противопоставляются интересам общества.
В общественном мнении государственная служба преимущественно характеризуется в понятиях: «оторванность чиновников от народа»; «закрытость государственных органов»; «расхождение между словом и делом»; «бюрократизм»; «содействие нечестным предпринимателям»; «отсутствие патриотизма». Несмотря на негативную оценку деятельности чиновников со стороны населения, сами они оценивают собственную работу положительно, воспринимая бюрократическую систему через призму собственного положения, своей профессиональной и жизненной успешности, которая на фоне всего общества выглядит весьма впечатляюще. По основным показателям удовлетворенности жизнью (материальная обеспеченность, возможность хорошо питаться, одеваться, жилищные условия, социальный статус в обществе и др.) отечественные чиновники стоят на порядок выше подавляющего большинства населения.
На наличие конфликта интересов в процессе своей деятельности указывают и сами чиновники. Приход на государственную службу богатых граждан, людей, обслуживающих теневые интересы и интересы бизнеса, проникающих во власть с помощью интриг или покупающих должности, преследующих свои, сугубо личные интересы, свидетельствует о том, что качественный состав властной элиты меняется не в лучшую сторону. Кроме того, по выводам социологов, «правящий класс все меньше связывает себя с народом, ни во что не ставит общественный контроль за своей деятельностью» [8, с. 123]. Следовательно, можно с уверенностью констатировать наличие глубокого социального конфликта, который проявляется в нарастающем отчуждении государства (в лице бюрократии) от общества, причем важно подчеркнуть, что за последние годы ситуация практически не изменилась.
Следует согласиться, что конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов и личных интересов лица, замещающего соответствующую должность. На практике очень часто возникает весьма соблазнительная для государственного служащего ситуация, в которой его личные и публичные интересы пересекаются. Более того, реализация публичного интереса «в свою пользу», по своему усмотрению вырисовывает для чиновника немалую материальную, политическую или иную выгоду.
Подобная ситуация не может не влиять на личные качества государственных служащих, у которых гипертрофируется вкус к власти. Должность в таком случае может способствовать тому, что государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом и используется в собственных интересах. В итоге чиновник служит не обществу, а себе, его личная порочная воля, ставшая государственной, задает тон последней, направляет ее по неправомерному или даже преступному пути. А это - повод задуматься над тем, что такая политическая элита не имеет ничего общего с большинством населения и уж тем более не представляет интересы этого самого большинства. Тем самым конфликт интересов приобретает массовый харак-
тер, он воспроизводится повсеместно, на всех уровнях и этажах власти. Кроме того, выявить конфликт интересов в таких условиях весьма сложно, а это означает, что действия государства по устранению конфликтной ситуации вряд ли будут эффективными.
Конфликт интересов на государственной службе всегда коррупционно опасен. Коррупция стала обыденным явлением, нормой повседневной жизни среди политической правящей и экономической элит. Деформируя правосознание различных социальных групп, девальвируя правовые ценности, коррупция объединяет в так называемый «железный треугольник» бюрократию, бизнес, организованную преступность, живет и функционирует по своим особым законам.
Попытки минимизировать коррупцию и взяточничество не дают должного эффекта в связи с тем, что в системе публичной службы и в гражданском обществе сложилось терпимое отношение к этим негативным явлениям. Неправомерное приобретение личной выгоды от использования служебного положения получает если не общественное одобрение, то, во всяком случае, понимание [9, с. 41]. В конечном итоге это приводит к созданию у чиновников односторонних преимуществ, нарушению равных условий конкуренции или доступа к государственным ресурсам и услугам; низкой эффективности государственного управления и расходованию государственных ресурсов; причинению имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды).
Конфликт интересов может быть обусловлен и недостатками правового характера, отсутствием реального механизма предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях. В первую очередь речь идет о декларативности многих норм, регулирующих юридическую ответственность государственных служащих. С началом либеральных реформ, отмечает В.О. Лучин, в стране установилась диктатура безответственности чиновничества и исполнительной власти, которая стоит над законом. Механизмы контроля над чиновниками практически отсутствуют. Это порождает массу злоупотреблений и «уход» от ответственности [10, с. 393].
Кроме того, негативным представляется отсутствие в законодательстве некоторых важных принципов государственной службы. Например, в ныне утратившем силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (п. 10 ст. 5) был закреплен принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые ими решения [11]. Ныне действующие законы о системе государственной службы, о государственной гражданской службе, к сожалению, этого принципа не содержат.
Проблема нормативного выражения принципов представляется весьма важной. Отражая объективные закономерности общественного развития, принципы функционирования государства направляют правовую политику, составляют ее своего рода каркас. Принципы служат нравственно-правовыми ориентирами воспитания личности, развития общества и государства. Очень удачна в этом смысле отражающая основные идеи государственной службы формулировка Закона Кыргызской Республики «О государственной службе» [12, ст. 4]. В ней
закреплены такие важные с нравственно-правовой точки зрения принципы, как преданность государственных служащих народу Кыргызстана; гласность, доступность для общественности информации о деятельности государственного служащего; профессионализм, компетентность, инициативность и честность; дисциплина и персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей, обеспечение справедливой и беспристрастной системы дисциплинарной ответственности.
Серьезной проблемой является нарушение конституционного принципа равенства перед законом и судом. Министр МВД РФ Р. Нургалиев признает, что «закон декларирует одинаковую ответственность для всех. Но на деле... следует признать проблему неравенства перед правосудием крупного государственного деятеля и мелкого клерка» [13].
Правовой основой регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе являются положения ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», где формулируется понятие конфликта интересов и устанавливаются определенные требования к его недопущению. В целом нормы данного закона закладывают неплохие правовые предпосылки для предупреждения коррупции в системе государственной гражданской службы, для реализации запрета на конфликт интересов в отношении части российских публичных должностных лиц [14].
Вместе с тем вызывает неоднозначную оценку формулировки некоторых положений указанной статьи. Представленная в законе «формула» конфликта интересов весьма сложна и запутанна. С одной стороны, законодательные положения носят настолько общий характер, что любое действие чиновника в рамках исполнения обязанностей может быть расценено как попытка повлиять на ситуацию с учетом личной заинтересованности [15, с. 55], а с другой -трактовка личной заинтересованности, по нашему мнению, не отражает весь спектр выгодных интересов властного субъекта. На наш взгляд, нельзя признать конструктивной критику «широкого» понимания личной заинтересованности [16, с. 114]. Напротив, нормативная формулировка этого понятия, закрепленная в Законе о государственной гражданской службе, дает весьма узкое толкование личной заинтересованности, связывая ее лишь с получением материальной выгоды.
Очевидно, что кроме получения материальной выгоды личная заинтересованность может выражаться и в политических преференциях, престижных должностях, наградах, карьерном росте, выгодах для членов семьи. В связи с этим необходимо уточнение положений ст. 19 Закона о государственной гражданской службе. Под личной заинтересованностью, на наш взгляд, следует понимать «возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной и иной (выделено нами. - Т.М.) выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами».
Отметим, что российское законодательство в означенной сфере находится в стадии становления. Вопросы конфликта интересов регулируются в отношении государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, однако не распространяются на депутатов, судей, прокурорских работников, должностных лиц государственных и муниципальных учреждений, организаций, предприятий.
Конфликт интересов - коллизия, противоречие между частными и публичными интересами. Деятельность государства, как выразителя публичного интереса, осуществляется через людей, не чуждых личных страстей, интересов, стремлений, поэтому в самих органах власти существует возможность столкновения личных интересов с общими интересами государства, должностное лицо при этом осуществляет предоставленную ему функцию власти не в интересах государства, а в своих личных интересах [16, с. 83]. Опасность такой ситуации состоит в том, что публичные интересы, статусные права перерождаются в нечто иное, например в привилегии отдельных должностных лиц, превращаются в пожизненное достояние бывших чиновников, сановников, депутатов [17, с. 16].
Непринятие мер по предотвращению конфликта интересов приводит ко многим потерям. Ослабляются государственные институты. Уменьшается роль закона и увеличивается объем нарушений законности. Происходит деформация правосознания и отчуждение граждан от власти. Возрастают экономические и иные угрозы безопасности страны. В этом смысле задачей государства и общества должна быть максимальная нейтрализация несанкционированного законом частного интереса в публичной власти, поскольку он искажает цели и задачи государства как общей организации народа [18, с. 52].
В литературе высказывается мысль о необходимости «максимального» правового «ограничения государственной власти в интересах общества. Задача правовой политики государства, - установление баланса и гармонии публичных и частных интересов» [19, с. 109]. В целом с означенной позицией следует согласиться. Однако представляется, что максимальное ограничение государственной власти не вполне согласуется с достижением баланса и гармонии между государственными и частными интересами.
На наш взгляд, ограничение государства, вытеснение его с арены деятельности гражданского общества не является самоцелью. Итогом политики «минимального государства» 1990-х годов явилась «дикая» приватизация, обнищание российского общества, появление сверхбогатых чиновников, распространение коррупции, злоупотребление властью. Следовательно, ограничить интересы государства необходимо настолько, чтобы это не мешало полноценной реализации общественных и частных интересов, отвечало обеспечению национальной безопасности, опиралось на принципы международного и национального права.
Конфликт интересов - объективная реальность современных общественных отношений. Задача государства - наиболее эффективно минимизировать его негативный эффект. Для преодоления конфликта интересов крайне важно установление соглашений по базовым ценностям и целям, таким, как повышение
доходов населения, социальная стабильность, равенство всех граждан перед законом, социальная справедливость, возрождение духовных ценностей, открытость власти, формирование системы гражданского контроля.
Библиографический список
1. Нагайчук А. Ф. Конфликт интересов в сфере социальной политики // Социологические исследования. 2006. № 3.
2. Кашников Б.С. Исторический дискурс российской справедливости // Вопросы философии. 2004. № 2.
3. Чиркин В.Е. Россия, конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государство и право. 2006. № 5.
4. Общие принципы служебного поведения государственных служащих: утв. Указом Президента РФ от 12 авг. 2002 г. № 885 // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
5. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. № 3.
6. Оболонский А. Нам нужна бюрократия, но публичная, а не «государева» // Отечественные записки. 2004. № 2 (16).
7. Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов: аналит. докл. / подгот. в сотруд. с Представительством Фонда им. Фридриха Эберта в Российской Федерации. М., 2005. ЦВ.Ь: www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy.html
8. Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками России: новые тенденции // Конфликтология. 2007. № 1.
9. Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы: социологический аспект исследования проблемы // Государственная служба. 2005. № 6.
10. Лучин О.В. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002.
11. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
12. О государственной службе: Закон Кыргызской Республики от 11 авг. 2004 г. № 114. иКЬ: csa.gov.kg
13. Чистка мундиров // Рос. газ. 2008. 14 окт.
14. О государственной гражданской службе в Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в ред. от 25 дек. 2008 г. // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Рос. газ. 2008. 30 дек.
15. Кулешов И.В. Когда возникает конфликт интересов // Чиновникъ. 2003. № 1 (35).
16. Михеева И.В. Соотношение частного и публичного интересов и ответственность органов государственного управления // Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтологии и перспективы консенсуальности: мат-лы V Междунар. науч.-теор. конф., Санкт-Петербург, 2-3 декабря 2005 г. / под ред. В.П. Сальникова, О.А. Ромашова, Н.С. Нижник: в 2 ч. СПб., 2005. Ч. 1.
17. МальцевГ.В. О субъективных публичных правах // Интерес в публичном и частном праве: мат-лы науч. конф., сост. 21 ноября 2002 г. в ГУ ВШЭ. М., 2002.
18. Полянский В.В. Публичные и частные интересы в конституционном праве: проблемы гармонизации // Там же.
19. Федоринова Е.А. Гармония публичного и частного интереса как цель правовой политики государства // Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтологии и перспективы консенсуальности: мат-лы V Междунар. науч.-теор. конф., Санкт-Петербург, 2-3 декабря 2005 г. / под ред. В.П. Сальникова, О.А. Ромашова, Н.С. Нижник: в 2 ч. СПб., 2005. Ч. 1.
