CC BY
147
Политология
Александр МОИСЕЕВ
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКЕ
Конституция Российской Федерации 1993 г. определила курс на развитие нашей страны как демократического, федеративного, правового, социального и светского государства с республиканской формой правления. Демократия предполагает не только изменение обшей конфигурации политических институтов, принципов их взаимозависимости, но требует иных принципов организации государственной службы, превращения ее в гражданскую службу, то есть службу, ориентированную не на обслуживание правителя и исполнение его воли, а в службу, способную стабильно функционировать в условиях действия демократических процедур формирования органов власти, политической конкуренции и реальной возможности граждан влиять на политические процессы в обществе.
МОИСЕЕВ Александр Владимирович — старший специалист 1-го класса аппарата Комитета Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике
Важнейшим принципом, определяющим специфику положения государственной службы в демократическом обществе, является ее политическая нейтральность. В настоящее время в законодательстве демократических стран существуют нормы с одной стороны — ограничивающие право государственных служащих на участие в политической деятельности, а с другой — защищающие их при выполнении профессиональных обязанностей от давления со стороны политически ангажированных руководителей или сослуживцев. Так, и в России в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе» госслужащий не имеет права: использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума, использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности, создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. Он обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий. Руководители в государственных органах обязаны не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий.
Наложение указанных ограничений не означает выведения государственной службы из политического пространства. Во-первых, государственная служба выполняет функцию регулятора отношений между государством и гражданами, а эти отношения неизбежно обретают политический характер. Государственные служащие от имени государства вступают в непосредственный контакт с населением, выдают лицензии, регистрационные документы, решают задачи по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, осуществляют регулирование в экономической сфере. Именно через государственную службу государство реализует свои управ-
ленческие функции, которые не могут не носить политического характера, потому что в них отражается курс политического руководства. Кроме того, осуществление этих функций обеспечивается статусным ресурсом власти. Этим ресурсом в той или иной мере пользуется каждый чиновник, работающий с гражданами, и даже детальная регламентация этих отношений в духе рациональной бюрократии не ведет к исчезновению у гражданина, пришедшего на прием к чиновнику, ощущения зависимости. Кстати, это одна из причин неприязни населения к чиновникам, фиксируемой в ходе социологических опросов.
Во-вторых, нормативное разграничение в демократических странах политической и управленческой составляющей в системе государственного управления не в состоянии разрушить то основание, на котором в этих странах воспроизводится противоречие между профессиональными обязанностями государственного служащего как участника управленческого процесса и его политическими предпочтениями. Как отмечает Г. В. Пушкарева, «политические ценности и установки являются неотъемлемой частью личности, и чиновник, особенно политически ангажированный, не может оставить дома свои политические взгляды»1.
В-третьих, государство действует в публичном пространстве и его деятельность не может не носить политического характера. По справедливому мнению Л. В. Сморгунова, «государственное управление — властное управление», имеющее отношение к особому виду «публичной власти — государственной власти со всеми ее атрибутами: монополизмом на насильственные методы, суверенностью, распространением властного влияния на все общество, политической организованностью и др.»2. Государственная служба как важнейшая составляющая аппарата государственного управления функционирует в публичном политичес-
1 Пушкарева Г. В. Конфликты интересов в государственной службе: политические основания и политические последствия. Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. Ч. 1. М., РОССПЭН, 2007, стр. 786-787
2 Государственная политика и управление, в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. Под ред. Л. В. Сморгунова. М., РОССПЭН, 2006, стр. 53
ком пространстве. И мы согласны с точкой зрения Е. В. Охотского, что институт государственной службы представляет собой «не ординарный вид профессиональной деятельности», как это определено в юридических документах, а является подсистемой власти. Это - институт «реализации властных полномочий госу-дарства»3.
В-четвертых, институционализация государственной службы сопровождается появлением особой социальной группы
- государственной бюрократии, которая способна играть самостоятельную роль в политическом процессе. Она может использовать предоставленные ей институциональные возможности для проведения самостоятельной политики, для оказания влияния на выборные органы государственной власти, на политическое руководство. Именно это обстоятельство в первую очередь стало основанием для критического отношения к идее разграничения политики и управления4.
Таким образом, институт государственной гражданской службы, несмотря на то, что он определяет принципы, правила и процедуры профессиональной деятельности по исполнению государством управленческих функций, является неотъемлемой составляющей единого политического институционального поля. В этой связи государственную службу можно рассматривать как особый политический институт, встроенный в политическую систему общества и выполняющий свои специфические функции.
Функции института государственной службы в российской политической системе определены в основных законодательных актах страны. Прежде всего речь идет о функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти и государственного управления. Однако содержание этой функции нуждается в уточнении. По мере становления и укрепления в общественно-государственной жизни провозглашаемых
3 Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., РОССПЭН, Московский государственный институт международных отношений (университет), 2002, стр. 93
4 Государственная политика и управление, в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. Под ред. Л. В. Сморгунова. М., РОССПЭН, 2006, стр. 57
российской конституцией приоритетов развития госслужба должна будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только государства как института организованной власти, но и всех граждан, каждого человека. В статье 2 Конституции РФ записано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Поэтому далее в статье 18 устанавливается, что именно «они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Таким образом, содержание государственно - служебной деятельности должно быть ориентировано на обеспечение в первую очередь прав и свобод российских граждан. Не случайно данная ориентация зафиксирована как первый принцип гражданской службы в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Будучи институтом, встроенным в систему государственного управления, государственная служба должна выполнять функции социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. По мере внедрения в российскую практику менеджериаль-ной модели государственной службы все более значимой становится функция производства государственных социальных услуг.
Р. Мертон1 называл функции институтов, выполнение которых ожидается от них обществом, населением, позитивными или явными. Именно эти функции, как правило, закрепляются в соответствующих нормативных актах, что помогает людям оценивать эффективность институтов, а также рационально выстраивать свою линию поведения, ориентируясь на обозначенные функциональные императивы. Вместе с тем Р. Мертон обратил внимание на то, что реальная роль институтов, иных структурных образований почти никогда не ограничивается формально признанными функциями и практически всегда выходит за рамки официально декларируемых целей. Латентные функции, по мнению Р. Мертона, прояв-
1 Мертон Р. К. Явные и латентные функции. Американская социологическая мысль. М., изд-во МГУ, 1994
ляются в том воздействии института на общество, которое не предусматривалось при его формировании, которое выходит за рамки его официально признанных функций.
Содержание явных функций института государственной службы определяется, прежде всего исходя из доминирующих в обществе представлений о назначении данного института, а в условиях политических трансформаций, когда институт подвергается реформированию, исходя из той концептуальной модели государственной службы, которую в качестве ориентира выбрало политическое руководство. Так, появление в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» принципов законности и открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю стало возможным только в условиях общей демократизации общества, изменения ценностных ориентаций и формирования новых представлений об эффективной модели государственной службы в новых условиях.
Объяснить природу явных функций относительно легко. Фактически речь идет о формулировании требований к тому или иному институту, об определении той ниши, которую, например, институт государственной службы должен занимать в институциональном политическом пространстве, о том, как он должен соотноситься с другими институтами. В таком формулировании требований неизбежно сочетаются рациональные и ценностные мотивы. Иными словами, создавая официальные нормы, определяющие порядок взаимосвязи различных институтов, законодатели стремятся найти оптимальные варианты их взаимного функционирования, но при этом они неизбежно руководствуются определенными политическими ценностями и представлениями о социальной справедливости. Вот почему изменение типа политического режима неизбежно отражается не только на конфигурации политических институтов, но и на официальном формулировании их функций. Латентные функции возникают скорее спонтанно, чем являются итогом рациональной деятельности. Они указывают на наличие в обществе, в политической системе таких зависимостей, которые не отражены в юридических нормах, а в
некоторых случаях и не отрефлексирова-ны массовым сознанием.
Можно назвать две основные причины, порождающие латентные функции. Первая причина связана со спецификой функционирования самих институтов. Институт государственной службы воспроизводит, регламентирует отношения по поводу обеспечения работы органов государственного управления. Это - его исключительное поле в рамках политических властеотношений. Однако нормы, регламентирующие порядок функционирования института, не являются неизменными. Для повышения эффективности внутреннего регулирования в его рамках постоянно создаются новые правила, а поскольку они действуют только в рамках данного института, они усиливают его специфику, обособляют людей, постоянно включенных в данные институциональные отношения. Складывается ситуация, когда институт, стремясь к самовоспроиз-водству, начинает работать, ориентируясь не столько на функциональные требования, предъявляемые со стороны общества, сколько на представления людей, уже включенных в данное институциональное взаимодействие, то есть работать как бы на себя, что становится основой для обособления социальной группы госслужащих, появляется дух чиновничьей солидарности и корпоративности.
Автономность любого института неизбежна, ибо речь идет о регуляции особого, не контролируемого другим институтом взаимодействия, но ее последствия для системы политической власти далеко не однозначны. С одной стороны - таким образом достигается более высокий уровень исполнения специализированных задач, а с другой - возникают определенные непредвиденные следствия в виде латентных функций, связанные с возможным формированием представлений об исключительности того или иного института, о необходимости расширения его ниши в политическом пространстве.
Серьезной тенденцией, обозначившейся в последние годы во многих странах, стало возрастание роли государственной бюрократии в ущерб политической роли других институтов государственной власти1. В России роль государственной
1 Уилсон Дж. Американское правительство. М., Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1995, стр. 371
бюрократии всегда была чрезвычайно высока, и в настоящих условиях многие ученые и политики высказывают мнение, что становление демократии в стране может застопориться, если не удастся сломить ее силу. Л. Шевцова даже считает, что при В. В. Путине система власти в стране приняла форму бюрократически-авторитарного режима и «бюрократический капитализм» пришел на смену «олигархическому капитализму». Бюрократы, пишет она, «смогли не только сделать президента своим заложником, но и выдавать свои интересы за интересы государства»2.
Причины латентности заключены также в том, что институциональное поле государственной службы содержит не только формальные нормы, но и неформальные. И если первые оказываются слабее вторых, то именно неформальные отношения начинают определять логику отношений как внутри государственной службы, так и во взаимоотношении этого института с другими политическими структурами. В этом случае личные и групповые интересы преобладают над общественными, усиливается тенденция, описанная У. Нисканеном, когда государственные чиновники стремятся к максимизации бюджета организации, учреждения, в котором работают.
Латентность не опасна, если она не блокирует выполнение институтом своих основных функций. Однако при определенных обстоятельствах возможно появление откровенно негативных видов воздействия института на общество, то есть дисфункций. В отличие от функций политических институтов, которые необходимы, желательны (или если речь идет о латентных функциях, то по крайней мере нейтральны) для общества, дисфункции - это те виды воздействия на общество, которые, зарождаясь в рамках институциональных взаимодействий, ведут, если их не сдерживать, к разрушению ранее сложившихся отношений. Если взяточничество становится обычным явлением среди государственных чиновников, то ни о какой эффективности работы правительства, всей системы государственной службы не может быть и речи. Коррумпированная власть вызывает брезгливые чувства у рядовых граждан,
2 Шевцова Л. Бессилие Путина. http://www. детосгасу.ги/агИс1е^р?1д=1131
что уже само по себе лишает ее массовой поддержки и делает беспомощной в решении сложных вопросов социального развития.
Коррупция как дисфункция государственного аппарата присутствует во многих современных обществах. Однако в России эта проблема является особенно злободневной, ее размах и безнаказанность могут парализовать эффективную работу всей системы государственного управления. По данным заместителя генерального прокурора РФ А. Буксмана, «объем рынка коррупции в России сопоставим по доходам с федеральным бюджетом, его оценочная стоимость составляет более 240 миллиардов долларов». Весьма прискорбным для нашей страны является то, что в коррупционном рейтинге стран (Индекс восприятия коррупции), составляемом Transparency Internationa1, Россия занимает одну из самых низких позиций — 143-е место в 2007 г. (в 2006 г. она была на 121-м месте, в 2005 г. — на 126-м).
Дисфункции отражают появление направлений деятельности, противоречащих формальным институциональным требованиям и сложившимся в обществе официально декларируемым представлениям о назначении и роли того или иного института. Они являются результатом непредвиденных последствий реальных взаимодействий, в которые вступают люди. Коррупция как дисфункция госаппарата складывается из многочисленных фактов взяточничества отдельных чиновников, каждый из которых стремился к решению частной проблемы улучшения своего материального благополучия, а в итоге деформируются, искажаются роль и назначение институтов исполнительной власти, призванных осуществлять оперативное управление страной в интересах всего общества.
Противопоставить нарастанию дисфункциональных явлений в функционировании института государственной службы может только требование обязательного соблюдения участниками взаимодействий институциональных норм и соответствующих предписаний. Выполнение этого требования в реальной жизни часто бывает затруднено, особенно в тех обществах, где отсутствует должное уважение к закону. На примере борьбы с коррупцией в нашей стране
видно, насколько трудно и неоднозначно идет процесс преодоления данного дисфункционального явления.
В «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», утвержденной правительством, есть специальный раздел, посвященный оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействию коррупции. В частности, было отмечено, что в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно: наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств, высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы, высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. В этой связи была поставлена задача создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции. В частности, предлагалось осуществить максимально возможную деперсонализацию взаимодействий государственных служащих с гражданами и организациями, в том числе путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией, провести детальную регламентацию процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг), произвести деление административноуправленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля1.
Особое внимание в современном российском законодательстве о государственной службе уделяется проблеме конфликта интересов, понимаемого как возникновение ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Одобрена распоряжением правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р
- с одной стороны и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации - с другой стороны, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.
Для усиления контроля за соблюдением правового порядка среди чиновников в 2006 году были созданы новые прокурорские подразделения - отделы по надзору за исполнением закона о государственной службе. Их главная цель - выявлять конфликты интересов и пресекать действия тех, кто пытается извлекать выгоду из своего служебного положения. Однако несмотря на масштабные проверки, проведенные прокуратурой в последнее время, говорить о серьезном качественном сдвиге в этой сфере пока не приходится.
Специфика становления и развития современной российской государственной службы заключается в том, что ее институциональное оформление осуществляется в условиях переструктурирования политической системы, которое само по себе носит противоречивый характер. В зыбком нормативном поле политической системы укоренение каждого института проблематично, возникают неизбежные трудности в процессе согласования функций, определения полномочий и предметного поля регламентации, усиливаются факторы, провоцирующие развитие институциональных патологий.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о незавершенности процесса институционализации государственной службы в России на основе официально провозглашенных принципов социальной ответственности, открытости, эффективности и высокого профессионализма. Недостаточная оптималь-
ность института государственной службы проявляется в дисфункциональности ряда механизмов социального контроля за нормативностью поведения и профессиональной деятельностью государственных служащих (в частности, остаются возможности для коррупции), в слабой операциональности и обоснованности нормативов оказания социальных управленческих услуг, что затрудняет оценку деятельности государственных служащих, в недостаточном ресурсном обеспечении мертиократических механизмов.
На оценку государственной бюрократии большое влияние оказывает стереотипное мышление. Сформировавшийся в массовом сознании стереотип бездушного, корыстного чиновника служит своеобразной смысловой рамкой для оценивания всей этой социальной группы. Причины недостаточной эффективности работы бюрократической машины государственные служащие видят в несовершенстве законодательства, большой загруженностью работой и низкой заработной плате государственных служащих, в безнаказанности чиновников, в давлении со стороны крупного капитала и вышестоящих органов, в низкой профессиональной подготовке, в низком моральном уровне и недобросовестности.
Реформирование нормативного порядка, конституирующего институт государственной службы, может привести к серьезным позитивным сдвигам в работе данного института. Институт государственной службы в силу особого положения в системе государственного управления нуждается в наличии единого координирующего центра, способного направлять усилия как на формирование единого нормативного поля, так и на создание эффективных механизмов, обеспечивающих адаптацию государственных служащих к институциональным изменениям.
