CC BY
39
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2012. № 6
ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
и.А. игнатьева, доктор юридических наук, доцент кафедры экологического
и земельного права юридического факультета МГУ*
конференция оон по устойчивому развитию и поиск новыхориентиров для развития экологического законодательства россии1
Конференция ООН по устойчивому развитию, состоявшаяся в июне 2012 г. в Рио-де-Жанейро, завершилась принятием резолюции под названием «Будущее, которого мы хотим». Страны—участницы Конференции выразили свою приверженность ранее достигнутым на международном уровне договоренностям. В то же время итоговый документ содержит новые договоренности и обязательства, которые следует учесть при совершенствовании экологического законодательства России.
Ключевые слова: конференция ООН, устойчивое развитие, Рио+20, «зеленая» экономика, экологическое законодательство.
The UN Conference on Sustainable Development, held in June 2012 in Rio de Janeiro, culminated in the adoption the resolution entitled «The future we want.» The participating countries of the Conference expressed, mainly, its commitment to earlier agreements at the international level in it. On the other hand, this final document contains some new agreements and commitments that should be considered in improving the environmental legislation of Russia.
Keywords: the United Nations Conference, sustainable development, Rio+20, green economy, environmental legislation.
Международное право — один из источников развития внутригосударственного права и законодательства2. Ввиду особой заинтересованности мирового сообщества в решении сложных и зачастую общих
1 В этом аспекте мы продолжаем начатую работу, поскольку соответствующие исследования по перспективам развития экологического законодательства России проводились еще на основе документов Подготовительного комитета Конференции «Рио+20» (см.: Игнатьева И.А. На пути к «Рио+20»: проблемы развития экологического законодательства в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2011. № 6; Она же. Проблемы правового обеспечения создания «зеленой» экономики в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2012. № 2).
2 В то же время данный факт никоим образом не отрицает и не умаляет значение существующего обратного влияния — национального права на международное. Вообще, «только в полной мере согласованное и скоординированное правовое регулирование отношений охраны окружающей среды на национальном и международном уровнях открывает наибольшие возможности для достижения успеха в решении возникающих
проблем охраны окружающей среды нередки случаи, когда международное регулирование создает основу для формирования соответствующего массива правовых норм в национальном законодательстве3.
Российскому законодательству об охране окружающей среды знакомо получение подобных импульсов от значимых международных конференций по вопросам охраны окружающей среды. Так, особый массив нормативных правовых актов разного уровня, направленных на решение проблем устойчивого развития, изменения климата, сохранения биоразнообразия и др., появился вскоре после Конференции ООН 1992 г. по окружающей среде и развитию. Такие акты нередко прямо указывают на международные договоры, в соответствии с которыми они приняты, и оперируют новыми правовыми понятиями. Поэтому интерес к новой Конференции ООН, для организации работы которой предварительно была поставлена задача оценить достигнутый к этому времени прогресс и обозначить сохраняющиеся пробелы, одновременно обеспечив подтверждение политической приверженности устойчивому развитию4, появился у российского научного сообщества и экологических организаций задолго до ее проведения5.
Конференция ООН по устойчивому развитию состоялась в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия) 20—22 июня 2012 г. Цели данной Конференции были обозначены Подготовительным комитетом заранее. Позднее в резолюции «Будущее, которого мы хотим» («The future we want»), принятой Генеральной Ассамблеей6, — итоговом документе Конференции (1047) они также получили свое отражение: это, во-первых,
перед народами и государствами задач сохранения, восстановления и улучшения природных условий» (Колбасов О. С. Экология: политика — право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С. 143).
3 Определяющее значение международного права окружающей среды для экологического законодательства России проявляется, например, в формировании законодательства об охране озонового слоя атмосферы, законодательства о сохранении биологического разнообразия и т.д. Подробнее примеры такого влияния на развитие законодательства об охране окружающей среды и о природных ресурсах (см.: Игнатье-ваИ.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 241—247).
4 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 64/236 (подробнее см.: Игнатьева И.А. На пути к «Рио+20»: проблемы развития экологического законодательства в России).
5 См., напр.: Материалы круглого стола «Модернизация экономики, устойчивое развитие и гражданское общество. «Рио+20»: новые возможности», состоявшегося в Информационном центре ООН 17 марта 2011 г.; Социального форума по устойчивому развитию, состоявшегося в рамках двух встреч — 1 июня и 21 октября 2011 г., и др.
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/12/PDF/N1147612. рёГ?ОрепЕ1етеШ:
В статье используется официальный вариант перевода названия итогового документа Конференции ООН по устойчивому развитию.
7 Здесь и далее в тексте статьи в скобках без дополнительных уточнений приводятся номера параграфов, на которые поделена резолюция, принятая на Конференции ООН по устойчивому развитию.
подтверждение политической приверженности устойчивому развитию, во-вторых, рассмотрение вопросов «зеленой» экономики в контексте обеспечения устойчивого развития, искоренения нищеты и создания институциональных основ для устойчивого развития.
Данная конференция юбилейная: ровно двадцать лет назад в том же самом месте прошла Конференция ООН 1992 г. по окружающей среде и развитию, результаты которой прочно связываются с появлением трех важных для достижения целей в области устойчивого развития конвенций — Рамочной конвенции ООН об изменении климата (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 4 ноября 1994 г. № 34-Ф38), Конвенции о биологическом разнообразии (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ), Конвенции ООН о борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке (Россия присоединилась к Конвенции в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 303). Кроме того, на Конференции ООН 1992 г. были приняты Декларация Рио по окружающей среде и развитию, Повестка дня на XXI век, Принципы лесоводства (не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов).
Высокая результативность Конференции ООН 1992 г. неизбежно проецировалась в восприятии общественности на нынешнюю Конференцию ООН, которую международное сообщество наименовало Конференцией «Рио+20». Поэтому с последней были связаны определенные ожидания в области охраны окружающей среды. Представительский уровень Конференции «Рио+20» оказался очень высоким. СМИ констатировали, что это было самое большое мероприятие в истории ООН: в нем приняли участие более 45 тыс. человек (делегаты из 188 стран, представители общественных организаций, журналисты)9.
На этом фоне результаты работы Конференции «Рио+20» явились довольно скромными. Участники приняли лишь резолюцию «Будущее, которого мы хотим» (A/CONF.216/L.1). Данный документ состоит из шести крупных блоков заявлений участников в отношении разных аспектов устойчивого развития. Это разделы: 1) Наше общее видение; 2) Подтверждение политической приверженности; 3) «Зеленая» экономика в контексте устойчивого развития и ликвидация нищеты; 4) Институциональные рамки устойчивого развития; 5) Рамочная программа действий и последующие меры; 6) Средства осуществления. Всего в тексте 283 параграфа.
8 Здесь и далее тексты нормативных правовых актов используются при информационной поддержке Компании «КонсультантПлюс».
9 URL: http://ria.ru/nature/20120623/679787921.html
Текст документа в значительной степени образуют заявления, пожелания и констатации определенных фактов. Преобладают заверения в следовании ранее закрепленным международными договорами курсом. Исходя из этого большинство положений документа «Будущее, которого мы хотим» нельзя отнести к юридически обязательным. Используя признаки рекомендательной нормы, которые приводит С.В. Черниченко, следует констатировать, что в анализируемом документе большинство норм относятся именно к таковым: об этом свидетельствует и их содержание, и общий характер доку-мента10. Такие нормы вообще характерны для резолюций международных организаций: они «никого не обязывают в юридическом смысле, хотя и относятся к правовым явлениям», и в то же время «могут стать этапом и ориентиром на пути формирования договорных или обычных международно-правовых норм»11.
С другой стороны, итоговый документ Конференции «Рио+20» своим содержанием подтверждает вывод о возрастании «роли неправовых, прежде всего политических норм в регулировании международных отношений»12, поскольку в этом акте они также значительно преобладают над нормами юридическими. Тем не менее Россия стала одной из участниц Конференции «Рио+20», поэтому все, даже единичные достижения в рамках саммита по устойчивому развитию являются важными для развития законодательства об охране окружающей среды, природоресурсных отраслей законодательства Российской Федерации, науки экологического права, правоприменительной деятельности.
Задача поиска новых ориентиров и импульсов для развития экологического законодательства России определяет методику исследования документа «Будущее, которого мы хотим». В этом аспекте важно выделить все обладающие свойствами действенности, эффективности и при этом новизной положения названного документа, имеющие отношение к области охраны окружающей среды и природопользования. Иными словами, текст итогового документа Конференции, несмотря на существенный объем содержащихся в нем деклараций, констатаций и заявлений, интересен с обозначенной позиции все же лишь в определенной своей части, поскольку он оказался наполнен множеством положений одновременно из сфер экономики, социальной деятельности государств, тендерными вопросами, тревогами феминизма и т.д.
Количество конкретных обязательств государств-участников на общем фоне невелико, но даже при этом большинство из них базируются на ранее заключенных международных соглашениях — документах, принятых на Конференции ООН по окружающей среде и раз-
10 См.: Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М., 1999. С. 46.
11 Там же. С.45—46.
12 Лукашук И.И. Современное право международных договоров: В 2 т. Т. 1: Заключение международных договоров. М., 2004. Гл. 6.
витию 1992 г., Программе действий для наименее развитых стран на десятилетие 2011—2020 годов (Стамбульской программе действий), Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (йоханнесбургском плане), Декларации тысячелетия ООН (принята резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г.) и др. Общая направленность такого рода обязательств определена в параграфе 18 резолюции «Будущее, которого мы хотим»: участники Конференции постановили «принять конкретные меры, направленные на ускорение выполнения обязательств в сфере устойчивого развития». Так, стороны сформулировали обязательства активизировать глобальное партнерство в интересах устойчивого развития, начало которому было положено в Рио-де-Жанейро в 1992 г., вместе с основными группами и другими заинтересованными сторонами прилагать усилия для устранения пробелов в осуществлении устойчивого развития (55). Применительно к сохранению морского биоразнообразия для достижения к 2015 г. согласованного в йохан-несбургском плане выполнения решений целевого показателя по сохранению или восстановлению в срочном порядке рыбных запасов до уровней, позволяющих осуществлять максимальный устойчивый вылов, сторонами—участниками Конференции «Рио+20» зафиксирован ряд обязательств: незамедлительно принять необходимые меры к сохранению и восстановлению всех запасов, по крайней мере до уровней, обеспечивающих максимальный устойчивый вылов, безотлагательно составить и выполнить научно обоснованные планы рационального использования ресурсов, в том числе за счет сокращения или приостановки вылова рыбы и промыслового усилия соразмерно состоянию запасов, активизировать усилия по рационализации прилова и выброса рыбы, а также другого неблагоприятного воздействия рыбного промысла на экосистемы (168) и т.д.
Новые договоренности, а также уточненные и дополнительные к ранее взятым обязательства можно классифицировать в зависимости от механизмов их претворения в жизнь на три группы. Во-первых, из всего ряда анализируемых положений выделяются решения саммита, реализация которых потребует усилий всего международного сообщества. Вторая часть решений зависит от действий как в международном масштабе, так и предпринимаемых на уровне государств. третья группа обязательств — прямые предписания и рекомендации, которые необходимо выполнить государствам на национальном уровне. Очевидно, что две последние группы призваны отразиться в праве окружающей среды каждого государства—участника Конференции «Рио+20». Это те положения, которые должны в своей мере послужить основой и ориентиром для последующего развития экологического законодательства России.
Среди тех положений анализируемой резолюции, которые связаны с действиями в рамках всего международного сообщества, выде-
ляются четыре значимых решения саммита: 1) учреждение нового межправительственного форума и разработка мер по укреплению роли ныне действующей Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП); 2) определение порядка выдвижения целей в области устойчивого развития, закрепление основных подходов и принципов для их формулирования; 3) высказывание неудовлетворенности оценкой прогресса только показателями валового внутреннего продукта с одновременным планированием организации работ по расширению мер оценки в этой области; 4) предложение Генеральному секретарю создать реестр обязательств сторон, взятых ими как на Конференции ООН по устойчивому развитию, так и в течение 2012 г.
Участники Конференции «Рио+20» постановили, в частности, учредить универсальный межправительственный политический форум высокого уровня, который в дальнейшем должен заменить собой ныне действующую Комиссию по устойчивому развитию. Задача форума — следить за обеспечением устойчивого развития, при этом не дублируя деятельность существующих структур, органов и учреждений (84). Первый такой форум должен состояться уже в начале шестьдесят восьмой сессии Генеральной Ассамблеи (86).
Конференция «Рио+20» предложила Генеральной Ассамблее принять на своей шестьдесят седьмой сессии резолюцию об укреплении ЮНЕП, выразив стремление к усилению роли данной организации как «ведущего глобального природоохранного органа, который определяет глобальную экологическую повестку дня, содействует согласованной реализации экологического компонента устойчивого развития в рамках системы ООН и является авторитетным защитником глобальной окружающей среды» (88). Повышение статуса ЮНЕП Конференция «Рио+20» связывает, в частности, с учреждением универсального членства в Совете управляющих ЮНЕП, принятием других мер в целях укрепления ее руководящих органов, обеспечением должного финансирования ЮНЕП, расширением ее участия в работе ключевых координационных органов ООН, поощрением эффективного взаимодействия между учеными и политиками для планируемого сведения воедино информации и результатов оценки в поддержку принятия обоснованных решений, распространением научно обоснованной экологической информации, обеспечением наращивания потенциала стран, а также предоставлением им поддержки и содействия в доступе к технологиям, обеспечением транспарентности и эффективного участия гражданского общества.
С целями в области устойчивого развития связано второе значимое решение Конференции «Рио+20». Им посвящен отдельный подраздел в разделе по определению рамочной программы действий и последующих мер (V). Стороны саммита обозначили при формулировании новых целей преемственность целям в области развития, закрепленным в Декларации тысячелетия. Последние оценены как полезный
инструмент, позволяющий сосредоточить усилия на достижении конкретных результатов в области развития в рамках общей концепции развития, и основа для деятельности ООН в области развития, определения национальных приоритетов и мобилизации заинтересованных субъектов и ресурсов на решение общих задач. Формулирование целей, как считают участники Конференции «Рио+20», «может быть полезным для придания деятельности в области устойчивого развития целенаправленного и последовательного характера». Причем такие цели должны быть немногочисленными и лаконичными, основываться на базовых положениях и принципах международного права окружающей среды. Итоговый документ Конференции детально оговаривает процесс выдвижения и фиксирования целей в области устойчивого развития, для чего предусмотрено учреждение специальной рабочей группы. Показательно, что Конференция не останавливается на стадии постановки целей, намечая необходимость оценки и отслеживания хода их достижения «с помощью промежуточных ориентиров и показателей с учетом обстоятельств, возможностей и уровней развития разных стран» (250).
Признание сторонами необходимости более широких мер оценки прогресса в дополнение к показателям валового внутреннего продукта для принятия взвешенных стратегических решений выразилось в итоговом документе Конференции, в формулировании обращения к Статистической комиссии ООН, в консультации с соответствующими органами системы ООН и другими организациями приступить к осуществлению программы работы в этой области, опираясь на уже существующие инициативы (38).
Наконец, в рамках ООН предполагается создание реестра обязательств сторон по реализации конкретных стратегий, планов, программ, проектов и мер в области устойчивого развития и искоренения нищеты, взятых ими на себя на Конференции ООН по устойчивому развитию и на протяжении 2012 г. (283). Такой реестр должен быть доступным через Интернет и соотносимым с другими реестрами собранных обязательств. Отдельно сформулированы требования к характеристикам информации из такого реестра: она должна быть «полностью прозрачной и доступной для общественности». Кроме того, предусмотрено периодическое ее обновление.
В целом названные договоренности имеют отлагательный характер, будучи связанными с наступлением других событий, проведением мероприятий и разработкой новых положений.
Исполнение второй группы обязательств и договоренностей связано с обобщением усилий как на международном, так и на национальном уровнях. К таковым относятся преобладающее число положений анализируемой резолюции. Работая в рамках поставленных целей, участники Конференции «Рио+20» выразили свое видение будущего, выраженное в парадигме устойчивого развития, связанного с реализацией
идей «зеленой» экономики в странах—участницах. При этом положения итогового документа Конференции четко и последовательно раскрывают содержание устойчивого развития в трех аспектах — социальном, экономическом и экологическом13.
Практические шаги по обеспечению устойчивого развития в рамках международного сообщества не только отражены в итоговом документе Конференции «Рио+20», но и предполагаются также на региональном, национальном, субнациональном и местном уровнях (98-103). В самом начале текста резолюции Конференции (13) стороны обратили особое внимание на то, что устойчивое развитие, требующее конкретных и безотлагательных действий, может быть обеспечено только при широкой поддержке народов, правительств, гражданского общества и частного сектора. Продолжением и конкретизацией этой мысли выступает подчеркнутая странами необходимость обеспечить долгосрочную политическую приверженность устойчивому развитию с учетом национальных условий и приоритетов, осуществлять усилия и принимать меры в целях достижения устойчивого развития.
В резолюции зафиксировано предложение «разрабатывать и применять стратегии устойчивого развития в качестве ключевых инструментов для руководства процессом принятия решений и обеспечения устойчивого развития на всех уровнях»14; особое значение при этом придается сведению воедино данных как по социальным и экономическим, так и по экологическим вопросам. для достижения должного эффекта предполагается, что учреждения в рамках системы ООН будут содействовать «обеспечению институциональной слаженности и согласованности соответствующих стратегий, планов и программ развития». Сторонами была подчеркнута необходимость более согласованного комплексного планирования и принятия решений на национальном, субнациональном и местном уровнях, а также укрепления, по мере необходимости, таких учреждений или соответствую-
13 С позиции решения задачи развития российского экологического законодательства наибольший интерес представляет последний из них. Надо сказать, что и в данной резолюции экологический компонент устойчивого развития особо выделен структурно: если все три аспекта устойчивого развития рассмотрены в подразделе А раздела IV, то вопросам экологической части его понимания посвящен отдельный подраздел С в том же разделе.
14 Новизной данный призыв участников Конференции «Рио+20», конечно, не отличается. Так, в Российской Федерации подобные подходы должны использоваться уже с 1996 г. в деятельности Правительства Российской Федерации: при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»), причем основой для введения данного правила явились «программные документы, принятые на Конференции ООН по окружающей среде и развитию».
44
щих многосторонних органов и процессов, которые имеют отношение к устойчивому развитию. Кроме того, участники Конференции подчеркнули значимость принятия мер по обеспечению доступа к информации, участия общественности и доступа к правосудию по экологическим вопросам, когда это необходимо.
В девяти параграфах итоговый документ Конференции обращается к гражданскому обществу, подчеркивает его значимость в реализации идей устойчивого развития, важность расширения доступа к информации, укрепление потенциала гражданского общества, что должно обеспечить и повысить активность его участия в устойчивом развитии (44). С другой стороны, укрепление институциональных рамок устойчивого развития приведет к расширению участия гражданского общества и других соответствующих заинтересованных сторон и эффективному взаимодействию с ними на соответствующих международных форумах, что будет способствовать обеспечению транспарентности и широкому участию общественности и налаживанию партнерских связей для осуществления устойчивого развития (76
Определенный потенциал в реализации концепции устойчивого развития стороны видят в активном участии частного сектора в обеспечении устойчивого развития. В этом аспекте анализируемый документ: а) учитывает возможность использования такого инструмента, как партнерство между государственным и частным секторами; б) приветствует такие национальные нормативные и директивные рамки, которые «позволяют деловым и промышленным кругам реализовывать инициативы в области устойчивого развития с учетом важного значения социальной ответственности корпораций»; в) признает важное значение корпоративной отчетности по вопросам устойчивого развития, в связи с чем призывает компании, особенно зарегистрированные на бирже и крупные компании, изучить, где это уместно, вопрос о включении информации по вопросам устойчивого развития в свои отчетные циклы. Кроме того, сторонами придается большое значение предполагаемой совместной разработке деловыми кругами, правительствами и другими заинтересованными сторонами при поддержке системы ООН модели передовой практики в аспекте устойчивого развития (46-47).
Также резолюция подчеркивает особое значение в устойчивом развитии таких субъектов, как научно-техническое сообщество (48), коренные народы (49), трудящиеся и профсоюзы (51), фермеры (52), многократно акцентируется внимание на роли женщин в этом процессе и различных видах деятельности (236, 109 и др.). Причем в вопросе обеспечения реализации потенциала женщин в процессе устойчивого развития государства—участники поддержали совершенно крайние позиции, вплоть до подчеркивания эффективности «установления в соответствующих случаях конкретных целевых показателей
и реализации временных мер как средства значительного увеличения числа женщин на руководящих должностях в целях достижения ген-дерного паритета» (237).
Пониманию и развитию второй основной темы Конференции «Рио+20» — «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития — посвящен раздел III принятой резолюции. «Зеленая» экономика понимается в нем как один из важных инструментов обеспечения устойчивого развития, она призвана повысить способность государств рационально и эффективно использовать природные ресурсы с меньшими последствиями для окружающей среды, уменьшить количество отходов (60). Стороны при этом избежали каких-либо императивных оценок в подходах к пониманию «зеленой» экономики: она «не должна быть жестким набором правил» (56). И хотя осуществление стратегий развития «зеленой» экономики странами, которые стремятся использовать их для перехода к устойчивому развитию, рассматривается участниками Конференции как общее дело, «каждая страна может выбирать надлежащий подход в соответствии со своими национальными планами, стратегиями и приоритетами устойчивого развития» (59).
В то же время согласно самым общим характеристикам, изложенным в параграфе 58 итогового документа, стратегии развития «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты должны, в частности: отвечать нормам международного права, укреплять международное сотрудничество и обеспечивать, чтобы экологические меры, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, насколько это возможно, основывались на международном консенсусе; уважать национальный суверенитет каждой страны над ее природными ресурсами; подкрепляться благоприятными условиями и эффективно функционирующими институтами на всех уровнях при ведущей роли правительств и при участии всех соответствующих заинтересованных сторон, включая гражданское общество; способствовать устойчивому и всеохватному экономическому росту, стимулировать инновационную деятельность; учитывать потребности развивающихся стран, особенно стран, находящихся в особых ситуациях; способствовать преодолению технологического разрыва между развитыми и развивающимися странами; повышать уровень благосостояния коренных народов и их общин, других местных и традиционных общин и этнических меньшинств, других социальных групп (женщин, детей, молодежи, инвалидов, мелких фермеров и фермеров, ведущих натуральное хозяйство, рыболовов и лиц, работающих на малых и средних предприятиях); внедрять рациональные модели потребления и производства и др.
Для развития «зеленой» экономики системе ООН предложено обеспечивать координацию действий заинтересованных стран и предоставлять информацию по ряду обозначенных в исследуемой резо-
люции вопросов (66), с тем чтобы государства могли обмениваться опытом, находить партнеров, изучать примеры эффективной политики развития «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты и т.п.
Знаменательно, что стороны признают лидирующую роль правительств в разработке национальных стратегий и политики развития «зеленой» экономики (67). Конференция «Рио+20» рекомендовала деловым и промышленным кругам в своих рамках включиться в процессы развития «зеленой» экономики, а правительствам, в том числе в рамках партнерства между государственными и частными организациями, — поддерживать инициативы в области устойчивого развития, включая стимулирование вклада частного сектора в поддержку стратегий развития «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты (69, 71). Кроме того, правительствам согласно рекомендации параграфа 72 важно создавать благоприятные условия стимулирования экологически безопасных технологий, исследований и разработок и инновационной деятельности, в том числе в поддержку развития «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты. для тех развивающихся стран, которые встали на путь развития стратегий «зеленой» экономики, предусмотрена техническая и технологическая помощь (73-74).
В отдельных случаях идея государственно-частного партнерства в достижении устойчивого развития конкретизируется по направлениям деятельности. Так, данное партнерство с одновременным привлечением научных кругов и других неправительственных заинтересованных сторон приветствуется в целях развития экологически чистых технологий применения химических веществ и удаления отходов, включая предотвращение образования отходов (217). В целом стороны приветствуют создание экологически безопасных технологий, их доступность для всех стран, в связи с чем особо важным видится наличие благоприятных условий для разработки, внедрения, распространения и передачи таких технологий и сотрудничество в области новых технологий, исследований и разработок (270-271).
Наконец, третью группу обязательств и договоренностей итогового документа образуют положения, которые прямо увязываются участниками Конференции с необходимостью нормотворчества и принятия соответствующих организационных решений на уровне отдельных государств. Например, в области энергетики участники Конференции поддержали осуществление таких национальных и субнациональных стратегий и программ, которые связываются с более широким использованием возобновляемых источников энергии и других технологий, обеспечивающих сокращение выбросов, повышением эффективности энергопотребления, более широким применением передовых энерготехнологий (127). Задача развития экотуризма, как отмечается в параграфе 131, требует разработки надлежащих руководящих принципов и положений в
аспекте оказания содействия и поддержки устойчивому туризму в соответствии с национальными приоритетами и законодательством государств. Стороны выступили за активизацию усилий по укреплению систем государственного управления лесным хозяйством и повышению эффективности средств ее внедрения (193) и приняли на себя обязательство включать методы неистощительного лесопользования по всем видам лесов в свои стратегии и программы (196). В части активизации усилий по охране горных экосистем, включая их биоразнообразие, государствам необходимо принять долгосрочную концепцию и применять всеобъемлющие подходы, основанные на программах развития горных районов, включенных в национальные стратегии устойчивого развития (212).
Обеспокоенность мирового сообщества нарастанием количества отходов побудила участников Конференции обозначить направление дальнейшей разработки и осуществления стратегий, призванных добиться ресурсосберегающего потребления и производства и экологически чистого удаления отходов (218). Стороны намерены развивать принцип «3R»15, а также широко применять практику получения энергии за счет утилизации отходов, с тем чтобы основная часть глобальных отходов утилизировалась экологически чистым способом и, когда это возможно, использовалась в качестве ресурсов. При этом участники Конференции подчеркнули необходимость первоочередного решения проблемы утилизации твердых отходов, таких как электронный лом и изделия из пластмассы. В этой части государствам требуется разработать и осуществлять комплексные национальные и местные программы, стратегии, законы и нормативы, касающиеся удаления отходов.
Те же изделия из пластмассы наряду со стойкими органическими загрязнителями, тяжелыми металлами и азотосодержащими соединениями из ряда морских и сухопутных источников, включая морские перевозки и поверхностные стоки, загрязняют морскую среду, негативно отражаясь на состоянии биоразнообразия океанов и морей. Соответственно проблема отходов потребовала своего рассмотрения и в данном отдельном аспекте, которому посвящен параграф 163. В частности, стороны обязались принять меры к сокращению числа случаев и смягчению последствий такого загрязнения для морских экосистем и более конкретно — меры к тому, чтобы не позднее 2025 г. достичь на основе собранных научных данных существенного сокращения загрязнения морским мусором с целью предотвращения причинения вреда прибрежной и морской среде.
Проблема отходов наиболее остро стоит в городах, поэтому при
15 Имеется в виду деятельность по трем направлениям: сокращению объема, повторному использованию и переработке отходов (по трем начальным буквам английских слов "reduce", "reuse" "recycle waste").
формулировании своих обязательств относительно концепции устойчивых городов и населенных пунктов (поощрять создание безопасных и озелененных городских районов, обеспечивать их защиту и восстановление, обеспечивать население безопасной и чистой питьевой водой, услугами в области санитарии, обеспечивать необходимое качество воздуха) стороны особо подчеркнули необходимость обеспечения устойчивого в экологическом плане удаления отходов на основе применения принципа «сокращение, повторное использование и утилизация» (135).
Отмечая важное значение в экономике добывающего сектора, стороны тем не менее особо отмечают, что его деятельность должна не только давать максимальную выгоду в социально-экономическом плане, но и эффективно устранять негативные экологические и социальные последствия. В связи с этим, по мнению участников Конференции, правительства должны обладать мощным потенциалом для развития добывающего сектора и управления им, а также для регулирования в этой сфере в интересах устойчивого развития (параграф 227); здесь нужна действенная и эффективная нормативно-правовая база, стратегии и практика, способные дать положительный социально-экономический эффект и включающие реальные гарантии для смягчения социальных и экологических последствий и обеспечивающие сохранение биологического разнообразия и экосистем, в том числе после закрытия добывающих предприятий (228). При этом правительствам, а также и предпринимателям рекомендовано содействовать непрерывному усилению ответственности и транспарентности и повышению эффективности соответствующих существующих механизмов для предотвращения незаконного движения финансовых средств, полученных от горнодобывающей деятельности.
Кроме того, итоговый документ Конференции «Рио+20» позволил сторонам—участницам еще раз высказаться по глобальным проблемам человечества — проблемам Мирового океана, изменения климата, биоразнообразия, опустынивания, деградации земель и засухи, химических веществ и отходов, подтвердив свои ранее взятые обязательства в обозначенных областях и выразив намерение далее разрабатывать необходимые меры по преодолению негативных процессов в окружающей среде. В нем также выделяется ряд важных положений по отдельным направлениям обеспечения устойчивого развития, образующих «тематические области и межсекторальные вопросы», такие как поддержка сельского хозяйства, рыболовства и аквакультуры, водоснабжение и санитария, энергетика, устойчивый туризм (включая экотуризм), экологичный транспорт и др. Так, в параграфе 124 подчеркивается необходимость принятия мер в целях значительного снижения уровня загрязнения воды и повышения ее качества, значительного улучшения очистки сточных вод для повторного использования и повышения эффективности использования водных ресурсов, а также
уменьшения потерь воды16; в параграфе 206 выражено стремление построить такой мир, где не будет деградации земель и т.д. В целом, как констатируют участники Конференции «Рио+20», для перехода к устойчивому развитию в масштабах всего мира необходимо коренным образом изменить сложившиеся в странах модели потребления и производства.
Отбор положений резолюции конференции для поставленной задачи, примененный в этом исследовании, позволил избежать перечисления многочисленных заявлений и заключений, направленных на подтверждение государствами своих обязательств по другим международным договорам в области охраны окружающей среды, природопользования, устойчивого развития17. Политически такие положения весьма значимы: страны намерены продолжить курс на устойчивое развитие и спустя 20 лет после констатации необходимости его принятия. Подобные установления позволяют «встряхнуть», «обновить» внутригосударственные управленческие установки, процессы принятия решений, стимулировать правовую и правоприменительную активность в области охраны окружающей среды, рационального природопользования.
Очевидно, что проанализированные выше новые или обновленные и уточненные положения итогового документа Конференции «Рио+20», участницей которой была и Российская Федерация, получив требуемое последующее осмысление, углубление и конкретизацию на внутригосударственном уровне, должны быть учтены в процессе
16 Впрочем, на эти опасения международного сообщества в российском законодательстве находится совершенно алогичный, но очень оптимистический ответ: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, провозглашает, что усиление влияния экологических факторов, рост дефицита пресной воды и изменение климата «создает дополнительные возможности для России, имеющей огромные запасы пресной воды и экологически благополучные территории».
17 Помимо названных в тексте, принятом на таком высоком уровне, к сожалению, встречаются вполне тривиальные заключения, например очередные заявления о том, что «международная торговля является одной из движущих сил развития и поступательного экономического роста» (281), или вывод о том, что «источники средств к существованию фермеров, в том числе скотоводов, и здоровье поголовья скота являются взаимосвязанными элементами» (112). Можно предположить, что не слишком затруднительно оказалось сделать вывод, что «для содействия устойчивому развитию важно, чтобы развивающиеся страны имели надежный и предсказуемый доступ к адекватным финансовым средствам из всех источников» (262), или специально подчеркнуть роль прямых иностранных инвестиций, международной торговли и международного сотрудничества в передаче экологически безопасных технологий (271) и т.п. Может быть, и из-за этих и подобных им утверждений текст резолюции, принятой на Конференции «Рио+20», впечатляет своим объемом, но содержание его положений далеко не всегда конкретно, оригинально и актуально, в ряде случаев неизбежны сомнения в необходимости их формулирования и закрепления на столь высоком уровне.
совершенствования российского экологического законодательства. С одной стороны, тот факт, что уже вторая Конференция ООН настойчиво поддерживает идею устойчивого развития, позволит развить соответствующие установления в российском законодательстве, нормативно обосновать принятие системных государственных мер по обеспечению устойчивого развития страны. Концепция устойчивого развития и «зеленой» экономики способна создать условия для решения на национальном уровне проблемы обращения с отходами производства и потребления, эффективного использования энергии и природных ресурсов с одновременным улучшением качества жизни людей и окружающей среды, для широкого привлечения к делу обеспечения экологической безопасности гражданского общества, формирования заинтересованности бизнес-сообщества в соблюдении требований охраны окружающей среды.
С другой стороны, в резолюции имеется достаточно положений, которые позволяют остановить нерациональное использование природных ресурсов, природопользование без учета экологического фактора. В этой части особенно важны те вехи, которые определены международным документом по развитию государственного регулирования (и значит правового в том числе) добычи полезных ископаемых, использования земель, лесов и вод. Известно, что действующее приро-доресурсное законодательство в Российской Федерации подчас игнорирует экологические факторы при регулировании экономической деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, создает условия повышенной нагрузки экономики на окружающую среду. Под влиянием документа «Будущее, которого мы хотим» эти и другие негативные стороны современного российского законодательства имеют шанс быть скорректированными в рамках общей концепции устойчивого развития и обеспечения создания «зеленой» экономики.
Список литературы
1. Игнатьева И.А. На пути к «Рио+20»: проблемы развития экологического законодательства в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2011. № 6.
2. Игнатьева И.А. Проблемы правового обеспечения создания «зеленой» экономики в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2012. № 2.
3. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007.
4. Колбасов О. С. Экология: политика — право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976.
5. Лукашук И.И. Современное право международных договоров: В 2 т. Т. 1: Заключение договоров. М., 2004.
6. Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М., 1999.
