CC BY
112
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
УДК 333:528.44 Г.Г. Шалмина СибГУТИ, Новосибирск Т.В. Межуева СГГ А, Новосибирск
КОМПЛЕКСНАЯ ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
В статье приведены данные истории законодательно-правовых основ ресурсопользования России; статистика выхода России на ресурсно-сырьевой рынок мира; обозначены законодательно-правовые основы земельного рынка. Приведены отдельные положения апробированного практикой методического подхода к разработке основ системного прогнозирования освоения природного потенциала территориальных частей России.
комплексная оценка, природный потенциал территорий, принципы и факторы методического подхода, системный прогноз освоения природного потенциала территории.
G.G. Shalmina SSUTI, Novosibirsk T. V. Mezhuyeva SSGA, Novosibirsk
INTEGRATED ASSESSMENT OF LAND RESOURCES
The article presents the data on the history of the legal right basis for land resources utilization in Russia and the statistics of Russia’s entering the world market of resources and raw materials. The legal right basis for the land market is shown. Some propositions are given as concerns the methodical approach to the development of the system forecasting (approved by practice) of Russian territories natural potential development.
integrated assessment, natural potential of territories, principles and factors of the technical approach, system forecasting of the territory natural potential development.
Земли России оцениваются с XV в. (Иван III). В XVI в. создаётся Поместный приказ с целью выделения, описания и оценки земель. В XVII в. проводится оценка земельной собственности с учётом правового статуса владений; к середине XVIII в. - Генеральное межевание и оценка земель поселений (17661840 гг. - Екатерина II). В XIX в. предметом оценки и налогообложения становятся земли фабрик, заводов, жилых, хозяйственных построек и т. д. С отменой крепостного права (1861 г.) целью оценки земель стало определение стоимости крестьянского надела по цене выкупного платежа. В 1864 г. принимается Положение «О земских учреждениях», предусматривающее переход на налогообложение имущества граждан России. С 1861-1889 гг. как новая наука создаётся земская оценочная статистика, в задачу которой входила оценка различных видов недвижимости. Были разработаны методы определения статистических параметров для массовой оценки, сбора и анализа оценочных данных. Под руководством земств в 1860-1880 гг. осуществлялись массовые оценочные работы в сфере недвижимости и бизнеса по всей территории Российской Империи. В
50
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
конце XIX в. проводится естественное исследование почв России (В.В. Докучаев, А.В. Советов, Н.М. Сибирцев и другие почвоведы). В связи с отменой подушного налога с января 1887 г. и переходом к подоходному налогообложению внедряются новые законодательные основы и методы проведения оценочных работ земельной и других видов собственности. К началу XX в. разрабатывается методика оценки сельскохозяйственных земель, которая состояла из двух этапов: описательного и оценочного. В качестве факторов оценки были определены: характер почв, структура сельскохозяйственных угодий, способы ведения хозяйства, климатические условия, близость транспорта. Оценка проводилась доходным подходом; чистый доход землепользования определялся как процент на капитал, вложенный в освоение земель. Столыпинская реформа 1906 г. способствовала развитию частновладельческой крестьянской собственности: с 1908-1915 гг. число хозяев, продавших надельные земли, составило 1 201 269, ими было продано 3 963 532 десятин земли на сумму 444,7 млн. рублей [1].
В первые годы Советской власти Земельный кодекс РСФСР 1922 г. обусловил необходимость проведения сравнительной оценки земель России, главной задачей которой было сравнение земель по типу и целевому назначению. Результаты оценки применялись при установлении норм первоначального наделения землей, обмене земельных участков, землеустройстве, установлении размера арендной платы за пользование государственным имуществом, изыскании территорий для освоения, организации рационального использования земель. До конца 1920-х гг. существует практика платного землепользования: налог изымается со всех типов земель, включая поселенческие. Масштабные оценочные работы по земельным ресурсам проводились в военные и первые послевоенные годы, что было продиктовано необходимостью освоения природных ресурсов на нужды обороны страны.
В период «перестройки» проводились исследования по переводу территориально-отраслевых отношений на хозрасчётную основу, и был предложен подход к экономической оценке городских территорий: оценивались территории гг. Казани, Москвы, Ленинграда, Г орького, Свердловска, Киева и Барнаула. С 1992 г. введение земельного налога положило начало повсеместному зонированию территорий поселений с целью определения средних ставок налогообложения. В качестве основных факторов оценки принимаются: местоположение; доступность до центра, до объектов обслуживания; состояние инфраструктуры; благоустройство, ландшафтная ценность территории; инженерногеологические условия строительства и экология среды. С 1999 г. в России проводится Государственная кадастровая оценка земель, результаты которой были положены в основу формирования новой системы налогообложения земель. То есть все законодательные и методологические преобразования за рассматриваемый нами период главной целью имели упорядочение налоговой политики государственного землепользования.
Запасы земельного фонда России на 1 января 2009 г. составили 1 709,8 млн. га: из них доля земель сельскохозяйственного назначения - 23,5 %, населённых
51
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
пунктов - 1,2 %. По данным, приведённым в «Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 году», часть земель подвергается эрозии (водной - 17,8 %, ветровой -8,4 %), заболачиванию (12,3 %), засолению (20,1 %), дефляции, опустыниванию, подтоплению, зарастанию кустарником и мелколесьем и другим негативным процессам, ведущим к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота.
По данным ИКАР, на одного жителя России приходится 803 тыс. гектаров пашни. Для сравнения: в США этот показатель равен 574 тыс. гектаров, во Франции - 289 тыс., в Германии - 189 тыс., в Индии - 141 тыс., в Китае - 108 тыс., то есть почти на порядок меньше, чем в России.
В настоящее время экономика России «развивается» за счёт поставки мировому рынку топливно-энергетического природного сырья - нефти и газа. Обсуждаются вопросы расширения ресурсно-сырьевой номенклатуры за счёт лесных, водных и земельных ресурсов. По объёмам поставки сырой нефти мировому рынку Россия занимает лидирующие позиции (12 % мировой торговли). На долю Росси приходится 25 % мировой торговли природным газом [2]. Суммарно иностранные компании владеют в России ресурсами газа объемом свыше 7 трлн. из 47 трлн. м3, причем лучшего качества [3]. Значительная доля доходной части государственного бюджета направлена на обустройство потоков и подготовку запасов новых месторождений топливного сырья.
Приобретают государственные масштабы поставки деловой древесины на мировой рынок. На долю России приходится около одной четверти мировых запасов лесных ресурсов, из них более 45 % хвойной древесины («зелёного» золота) при общем объёме этих запасов 82 млн. м3. Следует отметить значение теневого сектора, который вносит заметные коррективы в лесной ресурсносырьевой оборот России: значительно поредели леса Решет, Богучан, «облысели» транспортно-доступные территории залесения Иркутской области. Теневые лесозаготовки, по данным разных источников, составляют не менее 15 % от объёма государственных.
В предшествующее столетие наблюдалось крайне нерациональное использование гидроресурсов России: стремление создать зелёные оазисы на юге территории привело к ликвидации целой речной системы - Амударьи-Сырдарьи, что обусловило опустынивание и засолонение земель обширных территорий Приаралья. С трудом удалось спасти судьбу сибирских рек (Иртыша и Оби) от идеи переброски части стока сибирских рек в Аральское озеро (значительный дефицит питьевой воды уже сегодня испытывает Омская область). По-видимому, не следует забывать опыт «гидроигр» с торфяниками Московской области (осушили, спровоцировав торфяные пожары, - теперь будем обводнять?).
Кроме того, в России есть, правда, мизерный, опыт по вывозу за рубеж земельных ресурсов. По завершению Чехословацкой концессии озера Байкал, наряду с мальками рыбных ресурсов, была вывезена часть приозёрного и при-
52
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
амурского почвенных покровов. Во времена Великой Отечественной войны фашисты вывозили в Г ерманию российский чернозём.
Сегодня Россия в целом ни законодательно, ни методически не подготовлена к спонтанному выходу на ресурсно-сырьевой рынок мира. Этот выход предопределил необходимость решения целого ряда проблем.
Во-первых, создание ресурсно-сырьевого соответствующей специализации института.
Во-вторых, корректировка законодательно-правовой базы ресурсопользования как внутри страны, так и с доступом к этому процессу зарубежных партнёров.
В-третьих, решение задачи по формированию организационной структуры и механизмов функционирования земельного рынка.
В-четвёртых, разработка основных положений рыночной ценовой политики.
В-пятых, создание методического подхода к разработке основ системного прогнозирования комплексного взаимоувязанного освоения природного и антропогенного потенциалов территорий.
Из всех перечисленных проблем, требующих решения, постараемся раскрыть подробнее содержание двух: необходимость совершенствования законодательно-правовых основ и проблемы решения основных задач, связанных с методическим подходом к разработке территориальных основ комплексной оценки земельных ресурсов как составляющей природного потенциала территорий.
Каковы же особенности состояния законодательно-правовой базы в области рыночного землепользования на начало рассматриваемого периода?
Права иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства на приобретение в собственность земельных участков в России сегодня весьма ограничены (земли сельскохозяйственного назначения - не для иноземцев). К владению и пользованию участками указанного назначения иностранцы официально допускаются только на правах аренды. Но, как оказалось на практике, нерешённость законодательно-правовой проблемы не является препятствием спонтанного ассимилирования отдельных частей территории России иностранными гражданами, главным образом представителями Китая. Земли скупаются иностранными компаниями через подставные фирмы. В целом, иностранцы контролируют в России около 1 млн. га пашни. Шведский инвестиционный фонд контролирует через российские компании 300 тыс. га и т. д. Часть территории Дальневосточного приморья китайцами называется Хэй-Хан-Ше (в переводе «Северная провинция»). В Свердловской и Иркутской областях местные власти выражают готовность сдать Поднебесной в долгосрочную аренду заброшенные сельхозугодья. Рослесхоз предложил КНР 1 млн гектаров леса Тюменской и Томской областей в аренду на 49 лет (нетрудно себе представить итоги этой аренды). А село Плотава в Алтайском крае уже года три называется на китайский манер - Вань Юань (после того, как некогда существовавший здесь колхоз стал китайским ООО «Вань Юань Плотава»). Главным преимуществом для
53
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
иностранных покупателей и арендаторов является дешевизна российской земли. Самые дорогие земли находятся на юге России (в Краснодарском крае), где цена 1 гектара может достигать 5 000 долларов, тогда как в Воронежской области этот гектар стоит 700-800, в Липецкой - 320, а на Алтае - 20-40 долларов. По данным компании «Разгуляй», средняя стоимость приобретения земли в России для агрохолдинга составляет около 1 000 долларов за 1 гектар плюс затраты на оформление этой земли в собственность - ещё 400-500 долларов. Для сравнения: в Аргентине 1 гектар земли стоит 4 400-7 800 долларов, во Франции - в среднем 5 100, в Испании - 14 500, в Бельгии - 26 000, на востоке США - 13 200-32 000 долларов [4].
Сегодня дискутируется проблема перехода российского землепользования на коммерческие основы мирового рынка: в 2009 г. обсуждался вопрос Президентами России и Финляндии по поводу решения проблемы, связанной с продажей приграничных территорий России [5].
В настоящее время оценка земель в России осуществляется с применением кадастрового и рыночного подходов.
Кадастровая оценка проводится на государственном уровне раз в 5 лет с целью осуществления фискальной политики. Земельный налог устанавливается в процентах (до 1,5 %) от кадастровой стоимости земельного участка. За период 2002-2010 гг. разработаны и утверждены в установленном порядке методики государственной кадастровой оценки земель (ГКОЗ) всех категорий, подлежащих оценке. Оценка доведена до автоматизма. Стоимость земель населённых пунктов определяется по 16 видам разрешенного использования (ВРИ) земель . На практике кадастровая стоимость земель 1-10 ВРИ определяется как производная от рыночных сделок на территории за предшествующие несколько лет. Результаты оценки являются усреднёнными и, как правило, не отражают объективного состояния конкретно рассматриваемого земельного участка. Несмотря на формально заявленный перечень природных факторов, они, как правило, не находят отражение в оценочном процессе (рис. 1, 2).
Проблематичность, несовершенство и коррупционность кадастровой оценки земель были отмечены Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным (20.04.2010 г.) и подтверждаются статистикой: так, в течение 2006-2008 гг. в России было проведено 343 судебных разбирательства, связанных с государственной кадастровой оценкой земель, из них 242 дела - по опротестованию кадастровой стоимости земельных участков.
Рыночная оценка земель проводится при заключении сделок, установлении стартовых цен на конкурсах и аукционах по продаже недвижимости; определении компенсационных выплат при изъятии земель у собственника для государственных и муниципальных нужд; реорганизации и ликвидации предприятий; решении ценовых споров и т. п.
ВРИ земель раскрыты в Методических указаниях по ГКОЗ населённых пунктов, утв. Приказом Минэкономразвития от 15.02.2007г. № 39.
54
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Рис. 1. Динамика изменения удельных показателей кадастровой стоимости земель за 2003-2008 гг. (на примере г. Калтан)
Рис. 2. Дифференциация значений показателей, учтённых при определении кадастровой стоимости земель в 2003 г. (на примере г. Калтан)
Рыночная стоимость земель определяется методами сравнения продаж, выделения, распределения, остатка, капитализации земельной ренты, предполагаемого использования [6]. В практической деятельности наиболее часто используется метод сравнения продаж. Главным условием применения метода является наличие информации о ценах сделок с земельными участками-аналогами.
55
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Общими недостатками выше обозначенных методов является то, что результаты этих оценок не отражают в полной мере объективного состояния оцениваемых объектов и не учитывают влияния окружающей их природной среды (условий - климата, рельефа геологического, геоморфологического, гидрогеологического строения территории), и природной ресурсно-сырьевой базы территории, на которой находится оцениваемый объект.
С какими же землями выходит Россия на ресурсно-сырьевой рынок мира? Что будет объектом продажи: почвенный покров (земли сельскохозяйственного назначения) или земли как природно-ресурсно-сырьевой потенциал территориальных частей России (в соответствии с определением этого понятия, данного *
в 1985 г. [7])? И, главное, как будут оцениваться социально-экономические потери населения с изъятием из ресурсно-сырьевого и хозяйственного внутригосударственного оборотов по сути территориальных частей государства в результате продажи или сдаче их в аренду зарубежным партнёрам?
Рассмотрим пример возможного решения части обозначенных проблем с позиции комплексного освоения территориальных потенциалов России. Независимо от вида природного ресурса, его целевого назначения, определяемого в ресурсно-сырьевом обороте мирового рынка, нижний уровень рыночной цены должен определяться на основе единого методического подхода. Факторы, принципы и цели оценки природных ресурсов, как следует из практики, идентичны. Основными характеристиками каждого оцениваемого природного объекта являются: запасы (объём, количество), качество запасов (поэлементный состав), соответствие качества данного ресурса рыночным требованиям, технологическая цепочка хозяйственного освоения, уровень изученности - подготовленности ресурса к освоению, освоенность территории размещения ресурса, его целевое назначение, критерии оценки и т. д. Сквозными ограничениями оценки всех видов ресурсов являются: объём извлекаемых запасов, соответствие качества получаемых из ресурсов товарного сырья и продуктов рыночным требованиям, технико-экономические ограничения, удельные затраты на освоение и потребности рынков в сырье и продуктах.
В качестве основных принципов разработки методического подхода принимаются следующие:
1) количественная характеристика факторов должна возможно полно отображать состояние ресурса на начало оценки (в традиционных единицах измерения);
С 1985 г. понятие «земля» в России определяется как поликомпонентное природное образование (объективная категория) многоцелевого, хозяйственного использования: «земля - это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства» (ГОСТ 26640-85).
56
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
2) применение единой логически построенной цепочки последовательно выполняемых расчетных операций (соответствующего набора методик разных научных направлений: метода аналогии, аналитико-графического, абрисного анализа в сочетании с методом графов, методов картографирования, имитирующих пофакторное состояние объектов и сводной комплексной картосхемы, содержанием которой является комплексная характеристика состояния рассматриваемых объектов и возможных стратегий освоения);
3) учёт оценкой уровня хозяйственной освоенности территории: пионерного состояния (на территории есть природные ресурсы, но они хозяйственно не освоены); очагового (освоение природных ресурсов осуществляется на основе территориальных комплексов - отдельных поселений); сложившегося комплекса (территории поселения разного типа) и инерционного состояния (ресурсы специализированных отраслей исчерпаны, промышленность функционирует на привозном сырье, на территории «складированы» значительные «запасы» отходов - разных видов вторичного сырья, которые могут рассматриваться как сырьё развития промышленности других специализаций);
4) разработка единой системы единиц измерения факторов оценки;
5) разработка методического подхода, обеспечивающего полифакторное сравнение и ранжирование рассматриваемого объекта и конкурирующих объектов с целью определения последовательности введения их в хозяйственный оборот;
6) определение рисков (продавца и покупателя) при выборе объекта на конкурентной основе (торги);
7) разработка территориальной основы системного прогнозирования (комплексного взаимообусловленного освоения оцениваемого объекта как составляющей природного потенциала конкретно рассматриваемой территориальной части);
8) обеспечение информацией, необходимой для составления пакета документов содержания, соответствующего требованиям потребителя (внутригосударственного и зарубежного рынков).
Методический подход, основные принципы разработки которого перечислены выше, состоит из трёх стадий.
Цель первой стадии: комплексная оценка природного потенциала территории как объективной категории.
Оценка проводится с учётом факторов, характеризующих состояние природного потенциала территории: условий (климат, рельеф) и ресурсов (почвенного покрова, ресурсов недр, лесных, водных, рекреационных ресурсов и др.). Оценка каждого вида природного ресурса, имеющегося в границах исследуемого участка, проводится с применением традиционных методов. Разрабатываются реально возможные технологические цепочки по освоению рассматриваемого ресурса в совокупности со сценариями территориального размещения основных звеньев в интервале связей «природный объект - технологическая цепочка его освоения до получения возможных видов товарного сырья и продук-
57
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
тов - реальные или виртуальные потребители (рынки)». На этой стадии определяются поправочные коэффициенты корректировки экономических показателей освоения ресурса в зависимости от условий среды.
Первая стадия оценки завершается полифакторным сравнением ресурсов с применением методов картографирования. Составляются пофакторные картосхемы, на основе которых методом наложений разрабатывается сводная картосхема, иллюстрирующая комплексное состояние природного потенциала рассматриваемой территориальной части.
Цель второй стадии: комплексная оценка антропогенного потенциала территории. В качестве факторов оценки учитываются: уровень хозяйственной освоенности территории, состояние внутренней и внешней инфраструктуры, характер застройки территории и др.
Цель третьей стадии: определение нижнего уровня рыночной стоимости земель и разработка основ выбора сценариев освоения оцениваемого земельного ресурса.
Оценка завершается составлением комплексной территориальной схемы, отображающей состояние объекта, и сводной таблицы суммарных затрат, необходимых на освоение природного потенциала и функционирования антропогенной составляющей. Информационный блок, полученный в результате проведённых исследований, является основой определения нижнего уровня рыночной стоимости рассматриваемого земельного участка.
Методический подход, отдельные положения которого обозначены в этой статье, апробируются на практике с 1984 г. на примерах оценки ресурсов недр, лесных и рекреационных [8, 9, 10, 11].
Широкомасштабное применение предлагаемого методического подхода позволит выявить закономерности его практического применения и в определённой мере откорректировать теоретико-методологические и законодательные основы землепользования в России.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Антонов, В.П. Оценка земли [Текст] / В.П. Антонов. - Владимир: Посад, 1997. - 288 с.
2. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 08.10.2010).
3. Распродажа недр России - неизбежная судьба? [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.promved.ru/articles/article.phtml?id=466&nomer=18 (дата обращения 08.10.2010).
4. Иностранные компании начали скупку земли в России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.agroobzor.ru/article/a-141.html (дата обращения 08.10.2010).
5. Россия рассмотрит возможность продажи приграничной земли иностранцам [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.restate.ru/material/64237.html (дата обращения 08.10.2010).
6. Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков (Утверждены распоряжением Минимущества РФ от 07.03.2002 № 568-р) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 08.09.2010).
7. ГОСТ 26640-85. Земли. Термины и определения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.vsegost.com/Catalog/12/12687.shtml (дата обращения 07.10.2010).
58
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
8. Шалмина, Г.Г. Геолого-экономический анализ агрофосфатных ресурсов Сибири [Текст] / Г.Г. Шалмина. - Новосибирск: Наука, 1984. - 128 с.
9. Территориальные основы управления. Ч. 2. Системный подход к разработке территориальных основ управления [Текст] / Г.Г. Шалмина, А.В. Загарин, В.И. Татаренко и др. -Новосибирск: СГГА, 2003. - 335 с.
10. Шалмина, Г.Г. Природный рекреационный потенциал - основа развития лечебнопрофилактической маршрутной деятельности (методический подход к оценке) [Текст]: монография / Г.Г. Шалмина, К.В. Каймина. - Новосибирск: НГУ, 2006. - 147 с.
11. Шалмина, Г.Г. Предпроектное обоснование прогнозирования экономики [Текст]: монография / Г.Г. Шалмина. - Новосибирск: Издательство НГОНБ, НГУ, 2010. - 480 с.
Получено 19.11.2010
© Г.Г. Шалмина, Т.В. Межуева, 2010
Г.Г. Шалмина - докт. геолог. наук, профессор.
Т.В. Межуева - ст. преподаватель кафедры экономики землеустройства недвижимости. Тел.: 8-905-937-45-96.
59
