CC BY
5П
роблемы, стоящие перед местным самоуправлением, диктуют необходимость учета, наряду с экономическими показателями, данных о состоянии здоровья населения, окружающей среды и др. Поэтому при построении долгосрочной стратегии развития муниципалитета необходимо ставить вопрос не только о качестве произведенных товаров и услуг, складывающейся на территории экологической ситуации.
Комплексная оценка результативности муниципальных программ социально-экономического развития
УДК 332.145
В данной статье для комплексной оценки степени достижения целей социально-экономического развития муниципального образования и принятия соответствующих управленческих решений предложена многоуровневая система показателей, характеризующих качество жизни населения по пяти функциональным макроподсистемам муниципального управления. Расчеты проведены с использованием статистических данных, характеризующих муниципальное образование г Улан-Удэ.
По методологии системного анализа муниципальное образование рассматривается нами как сложная социально-экономическая система открытого типа. Рассмотрение полномочий и задач, предоставленных местным органам власти, позволило выделить следующие блоки функциональных макроподсистем муниципального образования как целостного объекта управления: 1)экономика и финансы; 2)городское хозяйство; 3)социальная сфера; 4) безопасность; 5) управление [1, ст. 3822].
Каждая из подсистем имеет свою цель и подсистемы, выделенные по признаку отрасли (промышленность, строительство, образование, культура и др.) или предмету управления (финансы, инвестиции и др.). Управление реализацией целевых показателей макроподсистемы должны осуществлять соответствующие межотраслевые департаменты.
Достижение же частных целей подсистем вытекает из главной цели муниципального управления — повышения качества жизни населения или удовлетворения всего комплекса материальных и культурных потребностей людей. Такая ориентация на качество жизни вытекает из глобальной задачи РФ — наиболее полно удовлетворить потребности человека.
Поэтому отбор информативных показателей по каждой макроподсистеме проводится в соответствии со следующими принципами:
• смысловое содержание показателей должно соответствовать целевому назначению макроподсистемы;
• обязательно должны присутствовать показатели, адекватно характеризующие наиболее значимые аспекты качества жизни населения;
• анализируемые показатели должны определяться по данным официальной статистики, характеризующим условия жизни. На основе их можно косвенно оценить влияние условий на жизнь человека. Расчет показателей качества жизни населения и их мониторинг позволят, с одной стороны, использовать их в качестве меры достижения стратегических (долгосрочных) целей развития муниципального образования и принятия соответствующих управленческих решений, а с другой — составлять межмуниципальные сравнения по анализируемым показателям.
На основе данных официального статистического учета был сформирован набор показателей, характеризующих уровень социально-экономического развития г. Улан-Удэ за период 2001-2005 гг. В результате обработки их значений были рассчитаны парные коэффициенты детерминации (Л2), показывающие, насколько вариация одного из них может объяснить вариацию другого. Анализ полученных характеристик позволяет выявить тесно связанные группы показателей, коэффициент детерминации которых близок к 1. Матрица коэффициентов детерминации представлена в табл.1.
Отбор наиболее информативных показателей основан на максимизации значения суммарного Б2 по каждому из них. Наиболее тесно связаны между собой и остальными характеристиками следующие показатели: уровень занятости населения; среднедушевые доходы населения в месяц; оборот розничной торговли. Наиболее нерепрезентативными являются данные численности официально зарегистрированных безработных и доли населения с доходами ниже прожиточного минимума. Но, главное, расчеты подтвердили высокую содержательную нагрузку показателей занятости населения и среднедушевых доходов.
Следует отметить, что выбор всего спектра показателей, характеризующих макроподсистемы муниципального управления, невозможно осуществить только с помощью метода математической статистики в силу отсутствия достаточных данных по сфере безопасности и управления. Это обусловило применение экспертного метода для отбора некоторых показателей.
Данные о социально-экономическом положении г Улан-Удэ в статистических сборниках последних лет не обладают полнотой информации, а некоторые из показателей вообще не предусмотрены в учете муниципальных образований.
В силу этого с учетом функций муниципального управления для характеристики его макроподсистем нами предложены следующие показатели (табл. 1):
• экономика и финансы: уровень занятости населения (%); соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума;
• городское хозяйство: обеспеченность населения жильем (м2/чел.); обеспеченность жилищно-коммунальными услугами (%); доля автодорог с улучшенным покрытием (%);
• социальная сфера: суммарный коэффициент рождаемости (количество детей на одну женщину); ожидаемая продолжительность жизни (лет); образовательный уровень населения (%);
• безопасность: уровень раскрываемости преступлений (%); уровень экологической безопасности (%);
• управление: доля выполнения утвержденных мероприятий по плану действий (%). Показатель занятости населения отражает долю
занятых к общей численности трудоспособного населения и свидетельствует об уровне социально-экономического развития муниципалитета. Для оценки благосостояния населения города был принят коэффициент, характеризующий соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума. Полагаем, что деятельность местного самоуправления в экономической сфере должна быть ориентирована на рост благосостояния населения, а достигнуть этого можно только созданием новых рабочих мест и повышением зарплаты.
Уровень развития городского хозяйства предлагается анализировать с помощью показателей обеспеченности населения жильем, жилищно-коммунальными услугами и показателя доли автодорог с улучшенным покрытием. Обеспеченность населения жильем — достаточно содержательный показатель качества жизни. Обеспеченность жилищно-коммунальными услугами (водоотведение, водоснабжение, центральное отопление и т. д.) нами определяется как среднее арифметическое доли общей площади жилищного
фонда, оборудованного тем или иным видом жилищно-коммунальных услуг.
Социальную сферу предлагаем оценивать суммарным коэффициентом рождаемости, ожидаемой продолжительности жизни и образовательного уровня.
Уровень рождаемости оказывает решающее влияние на характер воспроизводства населения. Для характеристики рождаемости целесообразно использовать суммарный коэффициент рождаемости, который показывает число детей, рожденных в среднем одной женщиной на протяжении всей ее жизни. Для обеспечения простого воспроизводства населения необходимо, чтобы в среднем на одну женщину приходилось 2,11 рожденных детей [2, с. 53].
Ожидаемая продолжительность жизни рассчитывается органами статистики по специальной методике.
Уровень образования населения — составная часть индекса развития человеческого потенциала (ПРООН). Это среднее арифметическое, взвешенное из индекса грамотности взрослого населения (1вз) с весом 2/3 и индекса совокупной доли учащихся общих, средних профессиональных и высших учебных заведений в возрасте от 7 до 24 лет (1уч) весом 1/3 [3, с. 66].
Оценка состояния муниципального образования с точки зрения безопасности жизнедеятельности населения характеризует степень пригодности территории для жизни, труда и отдыха. Следует отметить, что для оценки состояния природной среды в г. Улан-Удэ данных не достаточно в силу отсутствия адекватной системы сбора и обработки информации. Из всей совокупности приведенных показателей наиболее сложным является определение уровня экологической безопасности, рассчитываемое как среднее арифметическое от степени очистки производственных отходов.
Для характеристики подсистемы управления использован показатель, характеризующий долю выполнения утвержденных мероприятий по плану действий местной администрации.
Небольшое количество приведенных показателей, по нашему мнению, компенсируется тем, что каждый из них имплицитно содержит достаточно информации о состоянии соответствующей макроподсистемы муниципального управления. В данный список могут быть добавлены дополнительные показатели компетенции муниципальной власти.
Для построения обобщенного индекса качества жизни населения необходимо рассчитать индексы для каждого из показателей, которые выражаются величиной от 0 до 1 и исчисляются по федеральной формуле [1], определяющей для каждого анализируемого показателя максимальные и минимальные значения. Поскольку нормативный подход в определении этих значений в большинстве случаев сопряжен с серьезными трудностями (в частности, с необходимостью согласования различных точек зрения), то для этих целей использовано мнение экспертов о целях и специфике развития г. Улан-Удэ, Республики Бурятия и РФ (данные расчетов представлены в табл. 2).
При работе со статистическим материалом максимальное значение занятости населения с учетом безработицы принято на уровне 94%, желаемая обеспеченность жильем соответствует 25м2/чел., необходимый для простого воспроизводства населения коэффициент рождаемости равен 2,11 детей на
о
НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ АСПИРАНТОВ
Таблица 1
^ Матрица коэффициентов детерминации показателей социально-экономического развития г. Улан-Удэ*
03 А
О X
О
<
"О >
СП
ь
ю
оо
м о о
-VI
Показатель 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Ей2 Ранг
Среднедушевые доходы населения в месяц, руб. 1 1,000 0,963 0,917 0,973 0,975 0,848 0,706 0,983 0,980 0,964 0,984 11,238 2
Среднедушевой прожиточный минимум в месяц, руб. 2 0,963 1,000 0,812 0,936 0,954 0,757 0,947 0,991 0,954 0,979 10,803 7
Соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума 3 0,917 0,812 1,000 0,951 0,828 0,712 0,782 0,875 0,797 0,836 10,290 9
Объем продукции крупных и средних предприятий промышленности, млн руб. 4 0,973 0,936 0,951 1,000 0,923 0,745 0,944 0,966 0,881 0,937 11,121 4
Численность занятых в экономике, тыс. чел. 5 0,975 0,954 0,828 0,923 1,000 0,907 0,778 0,995 0,948 0,975 0,995 11,113 5
Численность экономически активного населения, тыс. чел. 6 0,848 0,757 0,712 0,745 0,907 1,000 0,967 0,932 0,755 0,888 0,868 9,878 10
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 7 1,000 0,860 6,609 13
Общая численность безработных, тыс. чел. 8 0,706 0,778 0,967 1,000 0,868 0,763 0,725 8,502 11
Уровень занятости населения, % 9 0,983 0,947 0,782 0,944 0,995 0,932 0,868 1,000 0,766 0,950 0,990 0,995 11,383 1
Численность официально зарегистрированных безработных на конец года, чел. 10 0,766 1,000 2,951 14
Обеспеченность населения жильем, м2/чел. 11 0,980 0,991 0,875 0,966 0,948 0,755 0,950 1,000 0,947 0,973 10,961 6
Численность постоянного населения на конец года, тыс. чел. 12 0,964 0,954 0,797 0,881 0,975 0,888 0,763 0,990 0,947 1,000 0,982 10,784 8
Инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий, млн руб. 13 0,860 1,000 6,637 12
Оборот розничной торговли, млн руб. 14 0,984 0,979 0,836 0,937 0,995 0,868 0,725 0,995 0,973 0,982 1,000 11,127 3
* Показаны коэффициенты, имеющие высокую (0,7-0,9) и весьма высокую (0,9-0,99) степень тесноты взаимосвязи (по шкале Чеддока).
Таблица 2 ^
Динамика показателей качества жизни населения, а также их предельные значения* ^
_______ <
№ п/п Показатель 2003 2004 2005 Утах Утт Весовой коэффициент макроподсистемы (в)
1. Экономика и финансы 0,275
1 Уровень занятости населения, % 69,50 70,10 71,50 94 0
2 Соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума 2,66 2,46 3,02 4 0
2. Городское хозяйство 0,21
1 Обеспеченность населения жильем, м2/чел. 17,30 17,60 17,90 25 0
2 Обеспеченность жилищно-коммунальными услугами, % 78,25 79,25 79,25 100 0
3 Доля автодорог с улучшенным покрытием, % 40,00 40,00 33,00 100 0
3. Социальная сфера 0,245
1 Суммарный коэффициент рождаемости 1,42 1,48 1,50 2,11 0
2 Ожидаемая продолжительность жизни, лет 62 61 61 85 25
3 Образовательный уровень населения, % 91,74 93,04 94,17 100 0
4. Безопасность 0,14
1 Уровень раскрываемости преступлений, % 55,00 55,04 55,56 100 0
2 Уровень экологической безопасности, % 89,00 89,15 86,90 100 0
5. Управление 0,13
1 Процент выполнения утвержденных мероприятий по плану действий, % 99,00 99,00 92,00 100 0
Источники: Охрана окружающей среды в России. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2006; Социально-экономическое развитие города Улан-Удэ за 1998-2005 гг.: Инф.-стат. сб. / Комитет экономического развития Администрации г Улан-Удэ. Улан-Удэ, 2006; Социально-экономическое положение г Улан-Удэ. 2005 г.: Стат. сб. / Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Республике Бурятия. Улан-Удэ, 2006; Улан-Удэ в цифрах: Стат. сб. / Госстат Республики Бурятия. Улан-Удэ, 2004.
одну женщину. Коэффициент превышения доходов над прожиточным минимумом взят на основании консенсус-прогноза, построенного проф. В.Жере-биным, согласно которому к 2010 г. в России показатель соотношения среднедушевого денежного дохода и величины прожиточного минимума составит в пессимистическом варианте 3,3, в оптимистическом — 4,3 [4].
Максимальная и минимальная продолжительность жизни принята (согласно методике расчета индекса развития человеческого потенциала программы развития ООН) в интервале 85-25 лет. Остальные показатели определены в интервале от 0 до 100%.
Построенные таким образом все индексы показателей качества жизни населения меняют свои численные значения от 0 до 1 и являются безразмерной
величиной. Индекс каждого показателя рассчитывается по формуле (1) и характеризует степень эффективности мероприятий стратегического плана и степень удовлетворения основных видов потребностей, отражающих наиболее важные аспекты качества жизни населения.
■уф _ "ушт
I = Г Ц Г Ц
ц гшах — гш
(1)
где 1ц —
ч индекс показателя ] в группе ь; ь — номер группы (макроподсистемы); ] — номер показателя в группе; У- — фактическое значение показателя; УШ11" — минимальное и максимальное значения
и
ушах
У У
показателя соответственно.
о <
о
о о
> <
Индекс качества жизни населения
Уровень
межотраслевых департаментов (интегральные показатели) Индекс развития экономики Индекс развития городского хозяйства Индекс развития социальной сферы Индекс развития безопасности Индекс развития управления
Уровень отраслевых подразделений (расчетно-аналитические и статистические показатели) Уровень занятости населения Соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума Обеспеченность населения жильем Обеспеченность жилищно-коммунальными услугами Доля автодорог с улучшенным покрытием Суммарный коэффициент рождаемости Ожидаемая продолжительность жизни Образовательный уровень населения Уровень раскрываемости преступлений Уровень экологической безопасности Процент выполнения утвержденных мероприятий (планов)
Иерархическая система показателей качества жизни населения
Расчет частных индексов, отражающих развитие той или иной макроподсистемы муниципального образования, представлен как среднее арифметическое из индексов показателей группы:
I =
X
1=1_
(2)
где I— частный индекс, отражающий развитие той или иной макроподсистемы муниципального образования; п — количество показателей в группе I.
Таким образом, индекс качества жизни населения определяется нами как средняя взвешенная величина частных индексов макроподсистем:
1КЖН ^Х 11 вI
I=1
(3)
где — индекс качества жизни населения; В. —
к^КН ' * I
весовой коэффициент, характеризующий значимость макроподсистемы для повышения качества жизни населения и определяемый на основе экспертных оценок в ходе проведения анализа внутренней среды муниципального образования.
По аналогии с индексом развития человеческого потенциала, значение индекса качества жизни населения, равное 0,8 или более, соответствует высокому уровню развития, от 0,5 до 0,8 — среднему, менее 0,5 — низкому. Следует отметить, что рассчитанный таким образом индекс качества жизни адекватно отражает действительное положение дел только в ограниченный промежуток времени, так как удельные веса частных индексов, определяющие их значимость, а также предельные значения показателей могут существенно меняться в зависимости от конкретных условий жизни общества.
Частные индексы, отражающие развитие макроподсистем муниципального образования, также могут использоваться как самостоятельные показатели, характеризующие степень достижения управленческих целей той или иной сферы деятельности.
Итак, последовательная иерархическая структуризация показателей качества жизни населения и уров-
ней управления муниципальным образованием может быть представлена в виде рисунка.
Анализ представленной схемы позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Возможна различная степень интеграции наиболее значимых характеристик качества жизни — от статистически регистрируемых отчетных показателей до индекса качества жизни населения, объединяющего в себе частные индексы развития макроподсистем муниципального образования; выбор уровня анализа данных показателей будет зависеть от конкретных прикладных целей исследования.
2. Построение индекса качества жизни населения должно предусматривать обязательное уточнение состава показателей качества жизни и удельных весов частных индексов макроподсистем для адекватного отображения им конкретных условий жизни общества при существенном изменении системы целей стратегического плана муниципального образования.
3. Индексы развития макроподсистем предназначены для проведения сравнительного анализа, а также для выявления «узких мест» в социально-экономическом развитии муниципального образования с точки зрения обеспечения условий, необходимых для гармоничного развития общества.
Рассчитанные по предлагаемой нами методике частные индексы макроподсистем, а также индекс качества жизни населения представлены в табл. 3.
Достигнутое значение индекса 0,74 соответствует среднему уровню развития и свидетельствует, что в целом по итогам 2005 г. результаты социально-экономического положения г. Улан-Удэ на 74% удовлетворяют целевым показателям муниципального управления.
Анализируя тенденции изменения индексов макроподсистем, следует отметить положительную динамику экономической и социальной сфер муниципального управления. Однако индексы развития «городского хозяйства», «безопасности» и «управления» отражают тенденцию снижения. В целом же управление социально-экономическим развитием г. Улан-Удэ не во всех отношениях способствует эффективному поступательному улучшению качества жизни
п
Динамика индекса качества жизни населения г. Улан-Удэ в период 2003-2005 гг.
Таблица 3
№ п/п
Показатель 2003 2004 2005
1. Индекс макроподсистемы «экономика и финансы» 0,703 0,680 0,758
1 Индекс уровня занятости населения 0,74 0,75 0,76
2 Индекс соотношения среднедушевых доходов и прожиточного минимума 0,67 0,61 0,76
2. Индекс макроподсистемы «городское хозяйство» 0,625 0,632 0,613
1 Индекс обеспеченности населения жильем 0,69 0,70 0,72
2 Индекс обеспеченности жилищно-коммунальными услугами 0,78 0,79 0,79
3 Индекс удельного веса автодорог с улучшенным покрытием 0,40 0,40 0,33
3. Индекс макроподсистемы «социальная сфера» 0,736 0,744 0,751
1 Индекс суммарного коэффициента рождаемости 0,67 0,70 0,71
2 Индекс ожидаемой продолжительности жизни 0,62 0,60 0,60
3 Индекс уровня грамотности населения 0,92 0,93 0,94
4. Индекс макроподсистемы «безопасность» 0,720 0,721 0,712
1 Индекс уровня раскрываемости преступлений 0,55 0,55 0,56
2 Индекс уровня экологической безопасности 0,89 0,89 0,87
5. Индекс макроподсистемы «управление» 0,990 0,990 0,920
1 Индекс уровня выполнения утвержденных мероприятий по плану действий 0,99 0,99 0,92
Индекс качества жизни населения 0,734 0,732 0,740
населения. Такое управление требует углубленной координации и повышения уровня эффективной деятельности.
Для получения по каждой макроподсистеме комплексной оценки эффективности реализуемых социально-экономических проектов, а также управленческих решений необходимо сопоставить значения достигнутого результата по повышению индекса качества жизни за текущий период и суммарных затрат, направленных на реализацию данных проектов.
Для более глубокого анализа эффективности необходимо в соответствии с основными макроподсистемами муниципального образования провести оценку реализации каждым структурным подразделением администрации своих планов действий. Данные планы действий для каждого уровня управления определяют свой специфический набор целей и объектов управления (муниципальные учреждения, предприятия, структурные подразделения администрации и т. д.). Каждой цели и объекту назначается перечень работ и задач, которые необходимо выполнить за определенный промежуток времени, перечень результатов, которые должны быть достигнуты, а также объем ресурсного обеспечения, необходимый для достижения запланированных результатов.
Таким образом, по каждому полномочию муниципального управления, а также по каждому структурному подразделению администрации собирается информация о достигнутых результатах по решению
вопросов местного значения за текущий период и с начала года, а также информация о соответствующих затратах. Сопоставление фактической результативности работы структурных подразделений с плановой позволяет осуществлять текущий мониторинг эффективности деятельности конкретных департаментов и управлений администрации, а также муниципальных образований.
Проведенные нами исследования и расчеты могут послужить исходной основой для улучшения качества работы муниципальных образований многих регионов страны. К сожалению, в большинстве из них едва ли проводится такой анализ с использованием сопоставления коэффициентов. По нашему глубокому убеждению, такая работа должна стать повседневной практикой муниципалитетов.
Литература
1. Федеральный закон № 131-Ф3 от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. №40. М.: Юридическая литература, 2003.
2. Практическая демография / Под ред. Л. Л. Рыбаковско-го. М.: Центр социального прогнозирования, 2005.
3. Дробышева В. В., Герасимов Б. И. Интегральная оценка качества жизни населения региона. Тамбов: Изд-во Тамбовского гос. техн. ун-та, 2004.
4. Мр://Сето8соре.ги^еек!у/2003/0127Лета05.рИр
