CC BY
587
КОМПЕТЕНЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ**
Аннотация. Анализируются порядок проверки Конституционным Судом РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ. Исследуются также полномочия Конституционного Суда РФ по разрешению споров о компетенции, жалоб граждан и запросов судов, осуществление законодательной инициативы и ряд других полномочий.
Ключевые слова: конституция, нормоконтроль, Конституционный Суд, компетенция, обращение, международный договор, судебная практика, правовая позиция, спор, закон.
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 №1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010 № 8-ФКЗ) «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 Конституционному Суду подведомственны дела о соответствии Конституции РФ:
1) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
1 Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
4) не вступивших в силу международных договоров РФ.
Подлежащие конституционной проверке вышеуказанные акты рассматриваются Конституционным Судом РФ вне связи с применением оспоренного акта в конкретном деле. Конституционный Суд РФ осуществляет проверку правовых актов, вступивших в силу. Единственным исключением из этого правила являются международные договоры России, конституционность которых Конституционный Суд РФ оценивает до их ратификации.
Часть 2 ст. 125 Конституции РФ гласит, что инициатором конституционного судопро-
© Нарутто Светлана Васильевна
* Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права России Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [[email protected]]
123995, Россия, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Роль судебной практики в модернизации российского федерализма и местного самоуправления»(проект № 12-03-00369).
изводства в области нормоконтроля могут быть следующие субъекты: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. По собственной инициативе или по инициативе иных органов, должностных лиц, не перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд не рассматривает дела.
Предметом проверки конституционности законодательных актов федерального уровня являются федеральные конституционные за-коны2, федеральные законы3, а также российские законы, принятые до 1993 г.4
Примеров проверки Конституционным Судом РФ нормативных актов Президента РФ не так много. В частности, по запросу группы депутатов Государственной Думы Конституционный Суд РФ в 2001 г. проверял конституционность Указа Президента РФ, регулирующего пенсионные отношения. По мнению депутатов, Президент РФ не имеет полномочий издавать указы, регулирующие общественные правоотношения в области предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, урегулированные на момент издания указов действующими федеральными законами. В оспоренном Указе Президента РФ был существенно изменен механизм пенсионного обеспечения граждан РФ. Конституционный Суд признал указ Президента РФ не противоречащим Конституции РФ с точки зрения установленного ею разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Конституционный Суд воздержался от проверки конституционности положению указа по юридическому содержанию5.
В 1997 г. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы Федерального Собрания, Законодательного Собрания Нижегородской области и ряда других органов власти признал соответствующим Конституции РФ Указ Президента РФ, касающийся переноса срока выборов в региональные парламенты. Однако при этом некоторые из судей Конституционного Суда РФ изложили особое мнение6.
Несколько указов Президента РФ были проверены на конституционность в 19921996 гг.7 В отдельных случаях нормы указов Президента РФ признавались не соответствующими Конституции РФ8. А Указ Президента РСФСР от 19.12.1991 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» признан не соответствующим Кон-
2 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон 'О референдуме Российской Федерации'"» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.
3 Например: постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012 № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 78.
4 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года № 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 27. Ст. 2804.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.
7 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
8 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ
от 12.02.1993 № 3-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от
28 октября 1992 года "О мерах по защите конститу-
ционного строя Российской Федерации"» // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 344.
ституции РФ в полном объеме9. В судебных решениях тех лет встречались такие формулировки: «Признать не имеющим юридического значения содержащееся в данном пункте Указа понятие "экстремистские элементы", поскольку оно не имеет определенного юридического содержания, что может при применении Указа привести к нарушению конституционных прав граждан»10.
Предметом конституционной проверки являются нормативные акты палат Федерального Собрания. В судебной практике Конституционного Суда РФ проверке подвергались постановления Государственной Думы об объявлении амнистии, однако поводом к рассмотрению дел были запросы судов и жалобы граждан11. Лишь в единственном случае два постановления Государственной Думы, разъясняющие законодательство, проверялись на конституционность по запросу Президента РФ. Конституционный Суд признал постановления не соответствующими Конституции РФ, поскольку они фактически дополняют законы, в то время как изменения
9 Постановление Конституционного Суда РФ от
14.01.1992 № 1-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР"» // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 247.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от
12.02.1993 № 3-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации"» // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 344.
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2003 № 3-П «По делу о проверке конституционности положений Уголовного кодекса Российской Федерации, регламентирующих правовые последствия судимости лица, неоднократности и рецидива преступлений, а также пунктов 1-8 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Останкинского межмуниципального (районного) суда города Москвы и жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2003. № 14. Ст. 1302; постановление Конституционного Суда РФ от 24.04.2003 № 7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 8 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года «"Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с жалобой гражданки Л.М. Запорожец» // СЗ РФ. 2003. № 18. Ст. 1748; постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2001 № 11-П «По делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-111 ГД "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 'Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов'" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 3059.
и дополнения в законы могут быть внесены только федеральными законами, принятыми в установленном порядке12.
Необходимо обратить внимание, что предметом конституционного нормоконтроля могут быть лишь нормативные акты Президента РФ, палат Федерального Собрания и Правительства РФ, значит, Конституционный Суд должен выявить существенные признаки нормативных правовых актов. Как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, обязательные правила поведения13.
Верховный Суд РФ к признакам нормативности отнес: издание акта в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений14. Высший Арбитражный Суд РФ определил нормативный правовой акт как «официальный документ, принятый в определенной законом форме с опубликованием в надлежащем источнике, который устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение и адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1997 № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля
1995 года № 1090-1 ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона 'О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 'О статусе судей в Российской Федерации''" и от 11 октября
1996 года № 682-11 ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.
13 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1997 № 17-П; определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
14 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (в ред. от 9 февраля 2012 г.) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. 2007. 8 декабря.
отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии»15.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Именно этот вид актов Правительства РФ может быть предметом конституционного контроля.
Например, по запросу Государственной Думы Томской области Конституционный Суд РФ осуществил проверку конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ, предусматривающего возврат законопроекта, поступившего на заключение в Правительство, субъекту права законодательной инициативы в случае его поступления без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов. Конституционный Суд РФ признал неконституционность данной нормы, придающей характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта. Суд указал, что тем самым «внесение в Государственную Думу законопроекта ставится в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства РФ или даже его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий при реализации законодательной функции»16.
Конституционный Суд РФ осуществляет нормоконтроль в отношении конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Наибольшая активность Конституционного Суда в оценке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций (уставов) субъектов Федерации пришлась на вторую половину 1990-х гг.17
Конституции и уставы субъектов РФ являются учредительными нормативными актами, которыми наряду с Конституцией РФ определяется статус субъекта РФ (ст. 66 Конституции РФ). В системе нормативных правовых актов субъектов РФ они обладают высшей юридической силой, принимаются и изменяются в особом порядке. Указанные свойства конституций республик, уставов иных субъектов РФ были учтены Конституционным Судом РФ при формировании позиций в отношении проверки данных актов на соответствие федеральной Конституции.
В частности, еще в 2001 г. Конституционный Суд РФ отметил, что законодательство не предусматривает компетенцию судов общей юрисдикции по проверке соответствия конституций, уставов субъектов РФ федеральным законам18. В 2003 г. Конституционный Суд РФ подтвердил исключение из компетенции судов общей юрисдикции проверки конституций, уставов субъектов РФ на соответствие федеральным законам19. В постановлении Конституционного Суда РФ отмечалась особая правовая природа конституций, уставов субъектов РФ как учредительных актов, находящихся в особой связи с федеральной Конституцией и наряду с ней определяющих статус субъектов РФ. Эти акты не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства, поскольку конституции, уставы являются основой регионального законодательства, принимаются в особом порядке. Поэтому Конституционный Суд РФ заявил, что «выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам без установления их соответствия Конституции Российской Федерации не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого
15 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10.04.2007 №1082/07 // Вестник ВАС РФ. 2007. № 7.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 г. №9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.
17 См.: Умнова (Конюхова) И.А., Степаненко А.С. Ле-
гитимность конституций (уставов) субъектов Россий-
ской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 7. С. 25.
18 Определение Конституционного Суда РФ от 02.04.2001 № 152-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Республики Тыва о проверке конституционности пункта 2 статьи 115 и пункта 2 части первой статьи 231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 6.
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства».
Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал за судами общей юрисдикции правомочие подтверждать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов РФ, если они содержат такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ.
В судебной практике прошлых лет Конституционный Суд РФ нередко разрешал дела о соответствии Конституции РФ конституций20, уставов21 субъектов РФ.
В литературе высказано мнение о целесообразности наделения правом оценки конституций (уставов) субъектов РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ конституционных (уставных) судов субъектов РФ, если в процессе рассмотрения дел в рамках их компетенции возникает коллизия между нормой Конституции РФ и положениями конституции (устава) субъекта Федерации. «При этом в отличие от актов Конституционного Суда решения конституционных (уставных) судов по этому вопросу не должны являться окончательными. Конституционный Суд в этом случае следует наделить правом пересмотра решений конституционных (уставных) судов в качестве высшей надзорной инстанции»22. Данная точка зрения не является бесспорной, поскольку контроль за соблюдением Конституции РФ отнесен к ведению Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Такой контроль управомочен осуществлять Конституционный Суд РФ.
Законы субъектов РФ регулируют многие вопросы как по предметам собственного ведения (ст. 73 Конституции РФ), так и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ). Предметом конституционного контроля на федераль-
20 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943 ; постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.
21 Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.1997 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 26. Ст. 3145.
22 Умнова (Конюхова) И.А., Степаненко А.С. Указ. соч.
С. 26.
ном уровне являются только законы второго вида — по предметам совместного ведения, а также законы, принятые по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ.
Большая часть законов субъектов РФ посвящена их государственному и муниципальному строительству, экономическому, социально-культурному развитию и прочим вопросам, относящимся к совместному ведению. Именно этот вид законов чаще проверяется в Конституционном Суде РФ с точки зрения разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Проверяя конституционность региональных законов, Конституционный Суд РФ высказал ряд правовых позиций. Так, в определении от 07.10.2005 № 342-0 по запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности пункта 1 статьи 4 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»23 Суд указал, что законодатель субъекта РФ не вправе по собственной воле вторгаться в сферу ведения РФ. Очевидно, имелось в виду, что субъект РФ вправе регулировать те или иные отношения по предметам федерального ведения исключительно в том случае, если Федерация ему такое право предоставила. Что же касается законов субъектов РФ по совместному ведению, то Конституционный Суд подтвердил полномочие субъектов Федерации по самостоятельному осуществлению правового регулирования при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений. Однако при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ.
Законодательное регулирование субъектами РФ часто сопряжено с детализацией порядка осуществления прав граждан и нередко — с их ограничением. Однако ч. 3 ст. 55 Конституции РФ допускает ограничение прав и свобод человека исключительно федеральными законами. Конституционный Суд не раз указывал на недопустимость установления законами субъектов РФ оснований ограничения или условий реализации конституционных прав граждан. Так, Конституционным Судом РФ были признаны неконституционны-
Документ официально не опубликован.
23
ми положения оспариваемых региональных актов, вводящих разрешительный характер прописки; устанавливающих взимание платы за регистрацию с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в данные регионы; вводящих квоты на поселение в ряде населенных пунктов; определяющих правила продажи лицензий предприятиям на право приглашения иногородних специалистов и др.24 Как правило, инициаторами проверки конституционности региональных законов выступают граждане или суды.
Любопытно одно из недавних дел, которое было рассмотрено Конституционным Судом РФ по инициативе Законодательного Собрания Челябинской области. Его особенностью было признание Уставным судом Челябинской области нормы регионального закона не соответствующей Уставу (Основному закону) Челябинской области. Но Конституционный Суд РФ посчитал, что данная норма не противоречит Конституции РФ. Речь шла о праве пенсионеров, имеющих автомобили любой мощности, на налоговую льготу. В своем решении Конституционный Суд указал, что оспариваемое положение областного закона, отменившее сниженную налоговую ставку на легковые автомобили с мощностью двигателя более 150 л. с., не нарушает предписание Конституции РФ о законном установлении налогов и сборов и закрепленное ею разграничение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти. «Поправки, внесенные региональным законодателем, не могут расцениваться и как снижающие конституционно обусловленный уровень соцзащиты пенсионеров и как нару-
24 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909; постановление Конституционного Суда РФ от 02.07.1997 «По делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 года "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство" в связи с жалобами граждан И.В. Шесто-палько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5; определение Конституционного Суда РФ от 07.10.1998 «По делу о проверке конституционности положений статей 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края"» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 42. Ст. 5210.
шающие их имущественные права»25. Вместе с тем Конституционный Суд РФ отметил, что региональный законодатель может усовершенствовать механизм предоставления пенсионерам (как социально уязвимой категории) налоговых льгот с учетом их социальной направленности.
Проверка конституционности нормативных актов осуществляется по содержанию норм; по форме нормативного акта или договора; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Следует обратить внимание, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает правило: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Вместе с тем ни за одним органом не закреплена обязанность выявлять эти общепризнанные принципы и нормы международного права, сопоставлять с ними внутригосударственные нормативные акты. Зарубежная практика свидетельствует о довольно распространенном полномочии конституционных судов проверять законы и иные нормативные правовые акты государственных органов на соответствие не только конституции, но и международным договорам. Например, Конституционный Суд Венгрии в случае противоречия содержания внутригосударственной нормы международному договору может признать эту норму недействительной.
Таким образом, не только Конституция РФ, но и общепризнанные принципы и
25 Постановление Конституционного Суда РФ от
02.12.2013 № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 4 Закона Челябинской области "О транспортном налоге" в связи с запросом Законодательного Собрания Челябинской области» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 50. Ст. 6669.
нормы международного права и ратифицированные международные договоры РФ должны рассматриваться в качестве критериев проверки конституционности нормативных правовых актов.
Конституционный Суд РФ является единственным органом, который дает официальное толкование Конституции РФ, означающее познание, уяснение и разъяснение действительного смысла положений Конституции в целях их практической реализации всеми органами власти, организациями и гражданами. Толкование представляет собой результат научного поиска, характеризуется использованием различных научных методов, авторитетных концепций, доктрин, изложенных в учебниках, монографиях и других научных трудах, либо предстает как оригинальная новая научная теория, по-иному характеризующая то или иное государственно-правовое явление.
Прежние российские Конституции не содержали института официального толкования Конституции. В них закреплялась лишь компетенция Верховного Совета по толкованию законов. Однако в практике случалось толкование Конституции Съездом народных депутатов и Верховным Советом.
Необходимость толкования Конституции обусловлена потребностями точного понимания содержания ее норм, выявления их истинного смысла с целью правильного соотнесения с ним реальной юридической практики. Такое толкование позволяет предупредить конфликты между органами власти, нарушение прав и свобод граждан, невыполнение обязательств и другие негативные последствия.
Толкование положений федеральной Конституции Конституционным Судом РФ обладает официальным и общеобязательным характером. Иные суды не имеют права толковать Конституцию РФ. В постановлении от 16.06.1998 № 19-П26 Конституционный Суд РФ указал на свою монополию официальной интерпретации Конституции РФ.
Круг инициаторов обращения в Конституционный Суд с запросами о толковании Конституции РФ уже по сравнению с кругом инициаторов производства по проверке конституционности нормативных правовых актов. К ним относятся Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ.
Основанием к рассмотрению дела о толковании Конституции РФ является обнаружившаяся неопределенность в понимании ее положений. Толкование Конституции Кон-
ституционным Судом РФ преодолевает неопределенность в понимании ее положений и разъясняет их подлинный смысл.
Конституционный Суд при исследовании правового содержания положений Конституции применяет различные способы толкования: логический; грамматический; систематический; исторический; телеологический (целевой). Например, логический способ толкования, предполагающий применение законов формальной логики (тождества, непротиворечия, исключенного третьего и др.), был применен Конституционным Судом РФ при толковании ст. 136 Конституции РФ. Суд сделал вывод о том, что процедура принятия поправок к гл. 3-8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Положения этой статьи могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося и от федерального закона, и от федерального конституционного закона27. При осуществлении толкования ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о согласовании Президентом с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства Конституционный Суд в постановлении от 11.12.1998 № 28-П28 отметил: «Действительный смысл положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации может быть выявлен на основе использования в единстве различных приемов толкования — телеологического, историко-политического, систематического, грамматического, логического».
Конституционный Суд РФ применяет различные виды толкования (адекватное (буквальное), ограничительное, расширительное). Используя тот или иной вид толкования, Конституционный Суд выявляет точное либо более узкое или широкое понимание конституционной нормы по сравнению с ее языковым выражением.
Всего Конституционным Судом РФ принято 13 постановлений, в которых дано толкование около 20 статей Конституции РФ. Как показывает практика Конституционного Суда РФ, полноценное, эффективное толкование Конституции РФ сопровождается формулированием новых положений нормативного характера, вытекающих из содержания и смысла (духа) Конституции РФ29.
26 СЗ РФ.1998. № 25. Ст. 3004.
27 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.
28 Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
29 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ
от 31.10.1995 № 12-П ; постановление Конституционно-
Конституционный Суд правомочен разрешать споры о компетенции: 1) между федеральными органами государственной власти; 2) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 3) между высшими государственными органами субъектов РФ.
Такие споры могут возникать в связи со следующими нарушениями: 1) с вмешательством одного органа в компетенцию другого; 2) присвоением властных полномочий другого органа; 3) уклонением органа от осуществления собственной компетенции; 4) воспрепятствованием законному осуществлению полномочий. Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов (ст. 71-73 Конституции РФ) и между высшими государственными органами субъектов Федерации.
Так, при принятии Федерального закона от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» возник спор между Президентом РФ и парламентом. Президент РФ отказался подписать данный закон, посчитав, что при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона. Конституционный Суд РФ, разрешив спор, указал, что Президент РФ обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия закона Конституции РФ, в том числе по порядку принятия30.
Разрешая другой спор между Президентом РФ и Советом Федерации, Конституционный Суд РФ постановил, что к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.
30 Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. № 16. Ст. 1879.
го прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, что акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ31.
Конституционным Судом РФ сформулирована позиция, касающаяся дел, напрямую не связанных со спором о компетенции между органами государственной власти. Если соответствующее регулирование делегировано Правительству РФ федеральным законом, то проверка законности такого акта невозможна, т.к. он автоматически выводится на конституционный уровень32, в чем и видится спор о компетенции, хотя процедура в данном случае иная.
Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ.
Согласно ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров от 23.05.1969 договор — это «международное соглашение, заключенное государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. При этом международный договор РФ может иметь различные наименования (пакт, конвенция, хартия
31 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.
32 Постановление Конституционного Суда РФ от
27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 5. Ст. 403.
и т.п.) и содержаться в одном или нескольких документах.
Как упоминалось выше, в ч. 4 ст. 15 Конституции установлен приоритет международного договора РФ по отношению к законам. Очевидно, что подразумевается ратифицированный международный договор РФ.
Однако международный договор РФ не должен противоречить Конституции РФ. Конституционный Суд РФ может признать не вступивший в силу международный договор РФ не соответствующим Конституции РФ, что означает невозможность его применения в России. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Следовательно, международные договоры РФ обладают приоритетом только в отношении законов и не могут доминировать над Конституцией РФ.
К «не вступившим в силу» относятся договоры, находящиеся на различных стадиях заключения — от парафирования до ратификации. Основной вопрос здесь состоит в следующем: вправе ли Конституционный Суд признать неконституционным не вступивший в силу договор, на обязательность которого Россия выразила свое согласие, например, путем ратификации33. Необходимо учитывать, что ратифицированные договоры не сразу вступают в силу. Двусторонний договор, ратифицированный обеими сторонами, обычно вступает в силу после обмена ратификационными грамотами. Ратифицированный Россией многосторонний договор может не вступать в силу в течение многих лет, пока число государств, выразивших согласие на его обязательность, не достигнет того минимума, который указан в договоре. Как только государство выразило свое согласие на обязательность договора, в частности ратифицировало его, с этого момента отказ от согласия или признание его недействительным возможны только на основании международного права. Венская конвенция о праве международных договоров гласит, что «действительность договора или согласия государства на обязательность для него договора может оспариваться только на основе применения настоящей Конвенции». Следовательно, если исходить из презумпции того, что, принимая Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Консти-
33 Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 86.
туционном Суде РФ», законодатель не имел намерения нарушить нормы международного права, то выражение «не вступившие в силу международные договоры» следует понимать как относящееся к тем договорам, на которые Россия не дала окончательного согласия. В пользу такого понимания говорят и некоторые положения данного Закона, в частности, о том, что с момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании договора не соответствующим Конституции РФ он не подлежит введению в действие и применению, т.е. «не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом» (ч. 2 ст. 91)34.
В практике было всего одно дело о проверке конституционности международных договоров РФ, хотя обращений было несколько. Так, в 1999 г. группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Россией и Украиной35. В обращении указывалось, что данный договор создает основу для территориальных уступок России Украине, а отсутствие между этими государствами договоров, разграничивающих территориальное море и воздушное пространство над ним, исключительную экономическую зону и континентальный шельф, влечет подрыв национальной безопасности, государственного суверенитета и территориальной целостности России.
Разбирательства дела о проверке конституционности Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Россией и Украиной не произошло, поскольку Договор вступил в силу, причем весьма оперативно, и стал неподведомствен Конституционному Суду РФ.
В этой связи закономерен вопрос о том, будет ли Суд выносить решение, если договор вступит в силу во время разбирательства, до вынесения по нему решения? Будет ли договор приостановлен?36 Очевидно, решение о приостановлении сомнительного с точки зрения конституционности международного договора до вынесения постановления Конституционного Суда РФ вполне разумно.
34 Нарутто С.В., Смирнова В.А. Конституционный Суд и международные обязательства России // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 32.
35 Федеральный закон от 02.03.1999 № 42-ФЗ «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 10. Ст. 1159.
36 Яковлев А.А. Об установлении конституционности не вступивших в силу международных договоров Рос-
сийской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. № 4. С. 75-76.
Предметом конституционной проверки в 2012 г. по запросу 131 депутата Государственной Думы от КПРФ и партии «Справедливая Россия» был не вступивший в силу международный договор — Протокол о присоединении РФ к Всемирной торговой организации. Суд признал договор соответствующим Конституции РФ как по порядку принятия на стадии его подписания и одобрения Правительством РФ, так и по содержанию его отдельных положений. Свое решение Конституционный Суд обосновал тем, что намерения государств — участников ВТО, выраженные в преамбуле соглашения об учреждении организации, не противоречат основам конституционного строя России, закрепленным Конституцией РФ. Документы о присоединении РФ к ВТО не предполагают также ограничений конституционных прав и свобод граждан. Учет же экономических последствий и рисков вступления России в ВТО, а также достаточности принятых государством мер по защите национальных интересов должен осуществляться Правительством РФ, Федеральным Собранием и Президентом РФ в ходе подписания, одобрения и ратификации Протокола. Проверка Конституционным Судом РФ соблюдения процедуры ратификации Протокола в Государственной Думе (как того требовал заявитель) означала бы его вмешательство в законотворческий процесс и потому противоречила бы Конституции РФ, которая не предусматривает проверку конституционности еще не вступившего в силу федерального закона. Суд также указал, что заключение Протокола о вступлении в ВТО относится к исключительному ведению Российской Федерации и не подлежит согласованию с органами власти субъектов РФ.
Суд отклонил доводы заявителей о том, что ВТО имеет неопределенный статус (непонятно, является она межправительственной или межгосударственной организацией). Суд также не стал рассматривать вопрос о социально-экономических последствиях присоединения России к ВТО, пояснив, что в его компетенции находятся только вопросы права37.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
37 Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2012 № 17-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 29. Ст. 4169.
Российской Федерации»38 после подписания международного договора РФ о принятии в состав России нового субъекта Федерации Президент РФ обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора (ч. 4 ст. 7).
В литературе высказано мнение о целесообразности закрепления обязательного предварительного конституционного судебного контроля в отношении международных договоров39. Можно поддержать данное мнение, тем более что в отношении международных договоров о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ сегодня действует правило об их обязательной предварительной проверке Конституционным Судом РФ.
Конституционный Суд РФ по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Глава государства занимает центральное место в системе органов государственной власти, обусловленное особым порядком его избрания и компетенцией. От эффективности его деятельности зависит благополучие населения и согласованное функционирование всех ветвей власти. Поэтому и вопрос об ответственности Президента решается с участием Конституционного Суда.
Обращение с запросом о даче заключения о соблюдении установленного Конституцией выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления направляется в Конституционный Суд Советом Федерации не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. К запросу прилагается текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда РФ. Заключение должно быть дано Конституционным Судом не позднее 10 дней после регистрации запроса.
Отметим, что в зарубежных странах процедура импичмента президента нередко осуществляется в парламенте, без участия суда (Индия, Польша, Италия, Франция и др.). В ряде стран суд на основании выдвинутого
38 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.
39 Несмеянова С.Э. Конституционный судебный про-
цесс в России. М., 2012. С. 84.
парламентом обвинения принимает решение об отрешении главы (Албания, Германия, Македония, Турция).
Наиболее распространенная категория дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ, связана с проверкой конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Жалобы граждан занимают более 99% всех обращений в Конституционный Суд РФ. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жало-бой40 на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан41, а также иные лица и органы42, например муни-
40 В качестве примеров коллективных жалоб можно привести жалобы спасателей реорганизованной Пензенской поисково-спасательной службы МЧС России. См.: определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 № 551-О-П «По запросу Октябрьского районного суда города Пензы о проверке конституционности подпункта 7 пункта 1 статьи 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и жалобе граждан В.А. Барышева, И.Ю. Брюхова и других на нарушение их конституционных прав указанным законоположением» // Документ официально не опубликован.
41 Среди объединений, обращавшихся в Конституционный Суд РФ, встречаются политические партии, профессиональные союзы, религиозные объединения, предпринимательские объединения и пр. См., напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.2008 № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта "л" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" в связи с жалобой общественного объединения "Политическая партия 'Союз правых сил'"» // СЗ РФ. 2008. № 11 (Ч. 2). Ст. 1073; постановление Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь"» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 11. Ст. 1164.
42 По общему правилу с конституционной жалобой не обращаются органы государственной власти, хотя бывают и исключения. Так, Администрация Тульской области направляла в Конституционный Суд жалобу, в которой просила признать не соответствующими Конституции положения АПК РФ, предусматривающие предельно допустимый (пресекательный) 6-месячный срок для восстановления срока на обращение о пересмотре судебного акта соответственно в апелляционном и кассационном производствах и производстве по вновь открывшимся обстоятельствам, а также норму, вводящую такой срок для надзорного производства.
ципальные образования43, государственные44 и муниципальные учреждения45 и предпри-
В постановлении по этому делу Конституционный Суд РФ указал, что Администрация Тульской области как орган исполнительной власти субъекта РФ была вправе оспорить в Конституционном Суде конституционность перечисленных в ее жалобах законоположений в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. вне связи с конкретным делом, рассматриваемым арбитражным судом. Однако обращение Администрации Тульской области связано с отказом Высшего Арбитражного Суда РФ пересмотреть в порядке надзора судебное решение по делу, в котором она выступала в качестве сто-
роны. Соответственно и свои обращения в Конституционный Суд она именовала не запросами, а жалобами. Конституционный Суд принял жалобу Администрации Тульской области и рассмотрел ее по существу в пользу заявителей. См.: постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.2005 № 11-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 292 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами государственного учреждения культуры "Дом культуры им. Октябрьской революции", открытого акционерного общества "Центронефтехимрем-строй", гражданина А.А. Лысогора и Администрации Тульской области» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 5123.
43 На практике в Конституционный Суд РФ с жалобами обращаются выборные должностные лица муниципальных образований, представительный орган или местная администрация, а также население муниципального образования. В качестве заявителя может выступать и само муниципальное образование. Например: определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 № 250-О-П «По жалобе муниципального образования — городского округа "Город Чита" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"» // Документ официально не опубликован.
44 Например, в Конституционный Суд РФ обращались государственные вузы — Российский химико-технологический университет им. Д.И. Менделеева и Московский авиационный институт (государственный технический университет). В своих жалобах они ставили под сомнение уплату бюджетным учреждением налога на прибыль с дохода от сдачи в аренду государственного имущества. См.: постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2009 № 10-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 27. Ст. 3383.
45 Так, в Конституционный Суд РФ обращалось муниципальное учреждение ЖКХ «Дирекция единого заказчика» по поводу конституционности законоположений, связанных с налоговыми вычетами. См.: определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2008 № 630-О-П «По жалобе муниципального учреждения жилищно-коммунального хозяйства "Дирекция единого заказчика" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 173 Налогового кодекса Российской Федерации» // Документ официально не опубликован.
ятия, а также Генеральный прокурор РФ46 и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации47.
Предметом жалобы являются законы: федеральные конституционные законы и федеральные законы, конституции республик и уставы иных субъектов РФ, законы субъектов РФ. Наряду с этим сложившаяся судебная практика существенно расширила предмет конституционной жалобы, отнеся к нему постановления Государственной Думы об амнистии48, постановления Правительства РФ, принятые во исполнение полномочия, возложенного на Правительство непосредственно федеральным законом49, и иные подзаконные нормативные правовые акты при условии отсутствия необходимого закона, регулирующего соответствующие отношения. Так, Конституционный Суд рассмотрел жалобу гражданина А.Ф. Калено-ва, оспаривавшего Правила исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию, утвержденные постановлением Совета министров СССР от 13.04.1973 № 252, а также постановления ЦК КПСС, Совета министров СССР и ВЦСПС от 13.12.1979 № 1117
46 Обращения Генерального прокурора преимущественно связаны с ходатайствами о разъяснении решений Конституционного Суда РФ. По жалобе Генерального прокурора проверялась, в частности, конституционность Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». См.: определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2004 № 394-О «По жалобе Генерального прокурора Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 статьи 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 10. Ст. 897.
47 Например, по жалобе Уполномоченного по правам человека Конституционный Суд признал, что Закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» не предполагает такую практику, при которой органы внутренних дел выдают справки о реабилитации только в порядке исполнения судебных решений, что не позволяет гражданам, подвергшимся принудительному выселению из Крыма, беспрепятственно реализовать свое конституционное право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц. См.: определение Конституционного Суда РФ от 19.02.2009 № 135-О-П «По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Барамыкова Рустама Ахметжановича положением статьи 2 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"» // Документ официально не опубликован.
48 Постановление Конституционного Суда РФ от 24.04.2003 № 7-П; постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2003 №3-П; постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2001 № 11-П.
49 Постановление Конституционного Суда РФ.
«О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве», согласно которым при повторном увольнении по собственному желанию без уважительных причин в течение одного года непрерывный трудовой стаж, учитываемый при назначении пособий по временной нетрудоспособности, не сохраня-ется50.
Конституционный Суд рассматривает жалобы граждан только в отношении нарушения их конституционных прав и свобод, перечень которых установлен во второй главе Конституции. Однако этот перечень не является исчерпывающим, он может быть дополнен и другими правами и свободами. Например, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека предусматривает право каждого человека «на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи». Это общепризнанное право признается в России, и на него, как и на другие общепризнанные права и свободы, можно непосредственно ссылаться при их осуществлении и защите.
Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима при наличии двух условий: 1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде.
Под нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина понимается действие или бездействие органов власти, выражающееся в создании помех нормальному состоянию жизни человека, несоблюдении положений Конституции о правах и свободах личности. К видам нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина законом относятся: неправомерное ограничение прав и свобод; создание препятствий для осуществления права или свободы; лишение права или свободы51.
Условием допустимости конституционной жалобы является применение закона в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Поэтому к жалобе обязательно прилагается копия официального документа, подтверждающего применение обжалуемого закона в отношении заявителя. В ряде решений Конституционного Суда сформулирована позиция в отношении понимания конкретного
50 Российская газета. 2004. 16 июня.
51 Нарутто С.В. Обращение граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 2011. С. 78-84.
дела. Суд признает таким делом не только то, в котором заявитель являлся стороной, но и то, в котором он участвует в качестве третьего лица или даже лица, не участвовавшего в деле, если вынесенным решением затрагиваются его права52.
К компетенции Конституционного Суда не относится проверка по жалобе граждан фактических действий различных органов власти и должностных лиц. Суд уполномочен только проверять конституционность законов, на основании которых такие действия осуществляются. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что жалоба гражданина не может быть принята им к рассмотрению, если производство по делу в суде общей или арбитражной юрисдикции не завершено, — при таких условиях рассмотрение жалобы Конституционным Судом РФ предрешало бы выводы суда.
По жалобе гражданина конституционность закона проверяется по двум критериям: материальному и формальному. К материальному критерию относится проверка: содержания норм; соблюдения установленного Конституцией РФ принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; соблюдения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; соблюдения установленного Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. По формальному критерию проверяется: форма акта; порядок подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие акта.
Конституционный Суд РФ наиболее часто проверяет конституционность закона по содержанию норм, т.е. оценивает закон на соответствие юридическому содержанию принципов и норм, которые получили прямое,
52 Напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.2010 № 10-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 320, части второй статьи 327 и статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Е.В. Алейниковой и общества с ограниченной ответственностью "Три К" и запросами Норильского городского суда Красноярского края и Центрального районного суда города Читы» // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2357; постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 № 6-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СтройКом-плект"» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2769.
текстовое или косвенное выражение в Конституции РФ. При этом в предмет проверки в определенных ситуациях могут быть включены не только напрямую оспариваемые заявителем нормативные положения, но и другие, находящиеся с ними в непосредственном нормативном единстве53.
В литературе высказываются мнения о необходимости расширения компетенции Конституционного Суда. Предлагается закрепить возможность граждан оспаривать акты Центральной избирательной комиссии РФ, а также наделить Конституционный Суд полномочием проверять на соответствие Конституции РФ постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, ущемляющие права и свободы и имеющие общеобязательное юридическое значение для правоприменительной деятельности нижестоящих судов общей и арбитражной юрисдикции. Высказано также предложение о необходимости законодательного предоставления гражданам права обжаловать в Конституционный Суд судебные решения54.
На наш взгляд, осуществление нормокон-троля в отношении актов ЦИК России вполне достаточно в рамках полномочий Верховного Суда РФ. Что касается специального закрепления полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности постановлений Пленума Верховного Суда РФ, а также всех судебных решений, то оно представляется нецелесообразным, т.к. в настоящее время ничто не мешает Конституционному Суду РФ, не вторгаясь непосредственно в компетенцию Верховного Суда РФ и иных судов, корректировать судебную практику.
Конституционный Суд правомочен разрешать дела о проверке конституционности законов, подлежащих применению в конкретном деле, по запросам судов. Обратиться в Конституционный Суд с запросом может любой суд, входящий в единую судебную систему РФ, — как федерального уровня, так и суд субъекта РФ. Например, по запросу мирового судьи проверялась конституционность норм УПК РФ, касающихся принудительного лечения лиц, страдающих психическим расстройством и совершивших преступления в состоянии невменяемости.
53 Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 231.
54 Татаринов С.А. К вопросу о расширении полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 46.
Конституционный Суд указал на несогласованность оспариваемых положений УПК РФ с нормами УК РФ, а также на то, что положения УПК РФ порождают неопределенность, которая создает противоречивую правоприменительную практику, что приводит к нарушению конституционных прав, и поэтому данные положения УПК РФ являются некон-ституционными55.
По запросу Казбековского районного суда Республики Дагестан Конституционный Суд проверял конституционность норм Федерального закона «О ветеранах», определяющих круг лиц, которых закон относит к категории ветеранов боевых действий56.
В связи с запросом Высшего Арбитражного Суда РФ была осуществлена проверка конституционности Бюджетного кодекса РФ, в который были внесены поправки, и им была придана обратная сила57.
Как правило, дела по запросам судов довольно сложные и решения, выносимые Конституционным Судом по ним, не всегда однозначны.
Конституционный Суд РФ выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения, а также осуществляет иные полномочия. В частности, он принимает заключение о соответствии Конституции РФ инициативы о проведении референдума РФ по предложенному вопросу. В заседании Конституционного Суда может быть принято решение о направлении органам государственной власти послания Конституционного Суда РФ. Первое и на сегодня единственное послание «О состоянии конституционной за-
конности в Российской Федерации» было направлено Конституционным Судом РФ 5 марта 1993 г.
Перечень полномочий Конституционного Суда является открытым. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» допускает осуществление им иных полномочий, предоставляемых Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. Суд может также пользоваться правами, которые предоставлены ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Имеется в виду возможность субъектов Федерации на основе договора передать Конституционному Суду РФ полномочие по проверке на соответствие конституции (уставу) данного субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ. Таким образом, Конституционный Суд РФ мог бы осуществить конституционный контроль в тех субъектах РФ, где не созданы конституционные (уставные) суды.
Подытоживая сказанное, отметим, что компетенция Конституционного Суда РФ весьма обширна и существенно влияет на законотворчество, правоприменение, правовую культуру и правосознание.
55 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 21.05.2013 № 10-П «По делу о проверке конституционности частей второй и четвертой статьи 443 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Первова и запросом мирового судьи судебного участка № 43 города Кургана» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 22. Ст. 2861.
56 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2011 № 24-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" в связи с запросом Казбековского районного суда Республики Дагестан» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 7012.
57 Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 33. Ст. 4948.
Библиография:
1. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. — М., 1997.
2. Нарутто С.В. Обращение граждан в Конституционный Суд Российской Федерации: науч.-практ. пособие. — М., 2011.
3. Нарутто С.В., Смирнова В. А. Конституционный Суд и международные обязательства России // Правовая политика и правовая жизнь. — 2004. — № 1.
4. Несмеянова С.Э. Конституционный судебный процесс в России. — М., 2012.
5. Татаринов С.А. К вопросу о расширении полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 6.
6. Умнова (Конюхова) И.А., Степаненко А.С. Легитимность конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. — 2011. — № 4.
7. Яковлев А.А. Об установлении конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации // Российский юридический журнал. — 2005. — № 4.
References (transliteration):
1. Lukashuk I.I. Normy mezhdunarodnogo prava v pravovoi sisteme Rossii. — M., 1997.
2. Narutto S.V. Obrashchenie grazhdan v Konstitutsionnyi Sud Rossiiskoi Federatsii. — M., 2011.
3. Narutto S.V., Smirnova V.A. Konstitutsionnyi Sud i mezhdunarodnye obyazatel'stva Rossii // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. — 2004. — № 1.
4. Nesmeyanova S.E. Konstitutsionnyi sudebnyi protsess v Rossii. — M., 2012.
5. Tatarinov S.A. K voprosu o rasshirenii polnomochii Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii po rassmotreniyu i razresheniyu del v svyazi s zhalobami grazhdan // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. — 2011. — № 6.
6. Umnova (Konyukhova) I.A., Stepanenko A.S. Legitimnost' konstitutsii (ustavov) sub''ektov Rossiiskoi Federatsii v kontekste ikh zashchity organami konstitutsionnogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii // Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya. — 2011. — № 4.
7. Yakovlev A.A. Ob ustanovlenii konstitutsionnosti ne vstupivshikh v silu mezhdunarodnykh do-govorov Rossiiskoi Federatsii // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. — 2005. — № 4.
Материал поступил в редакцию 16.03.2014.
