CC BY
17
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2008. № 5
О.В. Липатова
КОММУНИКАТИВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
С социально-информациологической точки зрения в каждой стране исторически складываются своя система местной власти и управления, специфические формы ее взаимодействия с центральной властью и местным населением, выражающие сущностные свойства власти, ее развития и функционирования, прямого и обратного взаимодействия с народом. Любое взаимодействие в обществе является коммуникацией, которая представляет собой интегрирующее ядро всякой культуры, так как она объединяет связи между прошлым, настоящим и будущим с помощью адекватной информации. Каналы коммуникации выступают как несущая конструкция общественных связей, определяют движение информации в социальном времени и пространстве. Через коммуникацию проявляются объективные и субъективные связи — экономические, политические, правовые, социальные, духовно-культурные.
Проблема организации местного управления имела приоритетное значение для центральной власти со времени складывания Древнерусского государства и на протяжении всей многовековой истории России, что обусловлено как значительным удельным весом природно-географического, геополитического и пространственного факторов в социально-коммуникативных, социокультурных и политических процессах становления и развития отечественной государственности, так и в существенной степени этносоциальным архетипом российского коммуникативного сообщества, издревле тяготеющего к корпоративно-общинным формам социальной организации. По мнению И.А. Ильина, эти факторы оказали решающее влияние на специфику государственной организации России. Чем больше территория государства, тем нужнее сильная власть; чем меньше плотность населения, тем сложнее должна быть организация страны; чем разнороднее национальный, социальный и конфессиональный состав народа, тем сложнее управление им. Пожалуй, важной для нас является мысль Ильина о том, что чем менее индивидуализирован народ, тем больше ему нужна властная опека, патернализм государственной власти (см.: Ильин И. Наши задачи: историческая судьба и будущее России: В 2 т. М., 1992. Т. 1. С. 88).
Итак, сложные пути объединения огромной территории, населенной многими народами с различными историческими традициями, конфессиональным и этническим менталитетом, скудные при-
родные условия, тяжелейшая геополитическая ситуация на протяжении всего периода существования российской государственности во многом предопределили неотвратимость мобилизационного пути ее развития, который могли обеспечить только сильная центральная власть и тоталитарный (деспотический) политический режим.
Общественное местное самоуправление старше государственного и является фундаментом государственной власти. В основе местного самоуправления лежит первичная социальная коммуникация — необходимость организации совместного труда и обороны от внешнего врага. Глубинная коммуникативная сущность самоуправления как формы народовластия заключена в том, что данный способ управления состоит из самоорганизации, саморегулирования и самодеятельности и, следовательно, исключает необходимость применения специального аппарата принуждения. Как форма гражданской самодеятельности общественное самоуправление проявляется в социально-коммуникативной активности населения, его способности участвовать в управлении общественными делами и нести за них ответственность.
На местном уровне, когда население проявляет прямую заинтересованность в решении насущных вопросов, закладываются основы понимания собственной ответственности за свою судьбу, формируется общественное сознание, эффективная социальная коммуникация может существовать только в форме диалога между органами управления и всем сообществом. Более того, именно эффективность социальной коммуникации на уровне местного самоуправления, ее значимость для самосохранения и саморазвития данной территории и ее населения являются важнейшим индикатором зрелости гражданского общества. Еще в середине XIX в. Б.Н. Чичерин писал: "Местное самоуправление служит школой самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку" (Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. Т. 1. С. 154).
Государственный институт в России возник как наемный орган, призванный выполнять определенные управленческие функции для целого ряда самоуправляющихся общин. "Призванные" на основе договоров с союзами местных племен первые варяжские князья признавались носителями верховной власти настолько, насколько они обороняли землю извне и поддерживали в ней существовавший порядок. В их компетенцию не входили полномочия по созданию каких-либо коммуникативных основ новых общественных отношений, так как данные полномочия еще не были закреплены ни в действовавшем праве, ни в общественном сознании местных жителей. Таким образом, на начальном этапе существования Древнерусского государства в коммуникативной системе "государственная власть — местное самоуправление" доминантный субъект — именно самоуправление как первоисточник государственной власти.
Оптимальное соотношение компонентов коммуникативной системы "государственная власть — местное самоуправление" — это сложная практическая и теоретическая проблема, которая решается по-разному различными обществами на тех или иных стадиях их развития. Существуют 3 научные парадигмы, альтернативы социальному управлению, стратегии социального влияния: механистическая, манипулятивная и диалоговая модели. Они находят свои структурообразующие аналогии в исторически сложившихся парадигмах власти — тоталитарной, автократической и либерально-демократической.
Как показывает мировой опыт, есть 2 способа управления большими территориями: диалоговый, когда значительную роль играет местное самоуправление, выбранное населением и отчасти контролируемое из центра; и тоталитарный, при котором административная власть, назначаемая из центра, подавляет всяческое самоуправление. Выбор модели зависит прежде всего от состояния взаимодействия (коммуникации) объекта с субъектом и субъекта с субъектом. При этом заметим, что не бывает и "чистой" модели коммуникации государственной власти и местного самоуправления. Чаще действует смешанная модель, но доминирующей является одна.
Создание и укрепление местного самоуправления в России как института, отражающего интересы местного населения, никогда не были самоцелью для центральной власти. Главной целью местного управления, с точки зрения государственной власти, было превращение территорий страны в наиболее легко управляемые части единого целого и максимальное извлечение из них доходов. Соответственно, можно говорить о том, что история взаимоотношений двух элементов коммуникативной системы "государственная власть — местное самоуправление" в дореволюционной России — это история поисков оптимальной, эффективной манипулятивной или тоталитарной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересы центра.
Уже на первом этапе формирования Российского государства, т.е. во времена Киевской Руси, зародились те основные коммуникативные начала взаимоотношения центральной и местной власти, которые, видоизменяясь на каждом очередном этапе развития, проходят через всю его историю. Имеется в виду, прежде всего, переплетение двух "волн": выборность — назначаемость и централизация — децентрализация. При этом сочетание выборности и назначаемости, как правило, было еще и сочетанием уровней государственного управления. Самый низший уровень управления подразумевал выборность местного самоуправления, а более высокие этажи управления чаще всего формировались на основе назначаемости.
В "Повести временных лет" Киевская Русь первоначально выглядит как конфедерация нескольких земель, объединенных под властью киевского князя, но имеющих свое собственное внутреннее управление. Первым киевским князьям приходилось сталкиваться с сепаратизмом различных племен, и они начали постепенно выстра-
ивать информационно-коммуникативные отношения с ними. Этот процесс растянулся на весь X в. и завершился при князе Владимире I, посадившем своих сыновей в крупнейшие города Руси. С принятием христианства началось постепенное утверждение канонических христианских представлений о соотношении государственной власти и местного управления.
Однако даже в XII в. центральная власть имела довольно условное значение и не являлась доминирующим субъектом в процессе коммуникации с местным самоуправлением, так как князья были не полновластными государями, а лишь военно-полицейскими, судебными и сакральными правителями и были вынуждены в процессе управления вести диалог как с местной родо-племенной знатью, так и с представительным органом народного самоуправления. Таким образом, наряду с манипулятивной парадигмой коммуникации государственной власти и местного самоуправления продолжала существовать, а в некорорых случаях даже превуалировала диалоговая модель.
В дальнейшем разрастающиеся функции государства требовали все большего вмешательства в дела местного самоуправления. Постепенно государство, продолжая движение в сторону тоталитарной модели коммуникации с обществом, начало подминать под себя и заставлять служить своим интересам и общину — первичную социально-коммуникативную общность в Русском государстве. Община все больше превращалась из органа местного самоуправления в низшее звено государственного управления, что подчеркивало процессы нарастания централизации и унитаризации государственной власти и еще больше усиливало механизм коммуникативного отчуждения власти и общества.
Вплоть до XVI в. общественное самоуправление на уровне местных структур не было нормировано законом и фактически развивалось на основе народного обычая, сложившихся традиций (роль фактора ментальности!). Поэтому говорить о местном самоуправлении в России как об особой форме управления определенной территорией, когда местное население избирает должностных лиц, можно, пожалуй, с момента земской реформы Ивана IV. Главная идея указа царя "Приговор царской о кормлении и о службах" (1555—1556) состояла в том, что за самоуправлением признавался статус службы царской, основанной на принципе "безо лжи и без греха вправду", службы, делегированной на места верховной властью. Встроенные в вертикаль власти, земские и губные органы самоуправления были призваны обеспечить функционирование государственной власти и ее коммуникацию с местными сообществами на низовом уровне.
На правах главного субъекта социальной коммуникации центральная власть присвоила себе и право устанавливать правила коммуникации органов местной власти и местного сообщества, причем исходя исключительно из собственных интересов. В результате земской реформы Ивана IV к компетенции земских старост был отнесен сбор прямых налогов. Сбор косвенных налогов и таможенных пош-
лин, налогов с питейного дела, соляных и рыбных промыслов отдавался на веру. Для этого местные земские сообщества должны были выбирать из своей среды так называемых верных (присяжных) голов и целовальников, к полномочиям которых был отнесен сбор таких налогов. Правильность и четкость данной деятельности обеспечивались не только принципиальностью и личной порядочностью "верных" людей и присягой, скрепляемой "целованием креста", но и имущественной ответственностью сборщиков и поручительством соответствующих земских сообществ.
Таким образом, по мере укрепления государства центральная власть постепенно переходит от диалоговой парадигмы к тоталитарной: становится сначала доминирующим, а затем и единственным субъектом социокоммуникативного пространства, определяющим правила своего взаимоотношения с местной властью и самоуправлением.
В то же время российские правители прекрасно осознавали, что без социального партнерства, без диалога с народом (хотя и строго дозированного и управляемого властью) власть теряет свои главные функции — руководства и управления. Ретроспективный социоком-муникативный анализ опыта развития государственного и местного управления в России периода Московского царства и империи выявляет следующую закономерность: интерес к органам местного самоуправления усиливался у центральной власти в переломные периоды в истории страны. Местное самоуправление вводилось волею центральной власти "как следствие осознанной правительством необходимости".
Подобный концептуальный подход еще во времена складывания Московского царства привел к появлению государственно-общественного управления на местах. Местные выборные органы должны были компенсировать слабость государства, не готового создать бюрократизированную, разветвленную сеть административной, налоговой и судебной власти на местах. Попытки привлечения населения к управлению на местах путем избрания должностных лиц местного управления делались и при Петре Великом. Впервые масштабно привлечение общественности к государственному управлению как принцип государственного управления было заявлено в ходе губернской реформы Екатерины Великой. Принцип государственно-общественного управления получил свое дальнейшее развитие в земской (1864) и городской (1872) реформах XIX в. При этом, с одной стороны, введенные согласно реформе земские учреждения не были полностью общественными, поскольку предусматривался плотный контроль государства за их деятельностью, а с другой — и управление губерниями и уездами не было исключительно государственным, поскольку в состав соответствующих учреждений, ведавших сугубо хозяйственными вопросами местного значения, были введены представители земства.
Таким образом, в Российском государстве сформировался особый коммуникативный модуль взаимодействия центральной и мест-
ной власти: реформы местного самоуправления (реформы Ивана IV, Петра I, Екатерины II, Александра II) разрабатывались и проводились по инициативе центральной власти "сверху", без учета интересов народа; органы местного управления по сути являлись низшим звеном государственного аппарата; ответственности местной власти перед государством уделялось внимания больше, чем ответственности перед населением; государство строго контролировало управление на местах; права и свободы местного самоуправления ущемлялись как "по закону", так и на практике. Постепенно менялись менталитет правителей, их ценностные ориентиры, представления об идеальной форме правления, но алгоритм взаимодействия центральной и местной власти при этом оставался неизменным. В рамках данного алгоритма в России сложились и специфический тип, и каналы коммуникации центральной и местной власти. На огромной территории России в отсутствие средств коммуникации объективно не могло существовать единого информационного пространства. В подобных условиях формировался особый тип коммуникации двух уровней власти, который был неразрывно связан с искажением социальной, политической, управленческой информации при прохождении "сверху вниз" и "снизу вверх".
При таком типе коммуникации результат управления зависит не столько от того, как распорядилась центральная власть, сколько от того, как исполнено это распоряжение местным управленцем и что он доложил "наверх". В результате верховная власть располагала искаженной социальной информацией, на основе которой ей приходилось принимать важнейшие управленческие решения.
Многие исследователи отмечают огромную инерционность и поразительную устойчивость сложившейся системы взаимоотношений центральной и местной власти. Корни данного феномена — в глубинах народного менталитета: для российского управленца любого уровня всегда существовала необходимость опираться на идею самодержавия, быть причастным к объединяющему началу управления. Принятое любым сельским старостой управленческое решение в той или иной степени опиралось на верховную, центральную власть и выступало от ее имени.
Итак, ретроспективный социокоммуникативный анализ взаимоотношений государственного и местного управления в дореволюционной России подводит к следующему основному выводу: центральная власть всегда рассматривала местное самоуправление как маложелательный, труднотерпимый придаток к государственному аппарату, который надо было "держать в узде" и использовать по мере надобности. И хотя в истории дореволюционной России были времена, когда развитие централизации (самодержавия) и самоуправления шло одновременно или параллельно, модель коммуникации государственной власти и местного самоуправления концептуально оставалась неизменной.
