CC BY
87
Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1
Б.Д. Клюкин
доктор юридических наук, профессор
Статья 10. Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности
1. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).
Правило настоящего пункта не распространяется на случаи, предусмотренные пунктом 4 настоящей статьи.
2. Передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. Положения настоящего пункта не распространяются на случаи, предусмотренные пунктом 5 настоящей статьи.
В случае, если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).
3. Организация и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации.
4. Земельный участок, переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен в собственность арендатором по его рыночной стоимости по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования такого земельного участка.
Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
5. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сель-
Продолжение. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2002. №№ 8-10; 2003. №№ 1, 2.
скохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается.
6. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды.
1. Рассматривая статьи 9 и 10 рассматриваемого Федерального закона об аренде земельных участков в целом, нельзя не обратить внимание на то, что в отношении аренды сельскохозяйственных земель отмечается определенная переориентировка от установленной в начале реформирования основной цели реформы - передачи сельскохозяйственных государственных и муниципальных земель в частную собственность на основе принципов семейнотрудового ее использования к арендным отношениям и в значительной мере к аренде земель у государственных и муниципальных органов.
Аренда, выступавшая в ходе аграрной реформы как мера, обеспечивающая предоставление земельных участков сверх установленных норм земель, переданных в частную собственность, становится по своим масштабам равной, если не более распространенной, формой владения земельными участками земель сельскохозяйственного назначения. И это подрывает основной постулат, признанных в начале реформирования позиций о том, что подлин-
ным хозяином должен быть собственник, а не арендатор земельных участков, хотя бы и у государства. Передача земли в руки чиновничества на уровне регионов и органов местного самоуправления мало чем отличается от содержания государственной монополии на землю и земельных отношений периода Советской власти.
В рассматриваемом Федеральном законе эта тенденция находит отражение в установлении неограниченных размеров арендуемых земельных участков, конкурсной системы приобретения арендных участков, нормах о преобразовании земельной доли из «виртуальной» в реальную, определенную на местности в границах и конкретном местоположении, снятии ограничений на права преимущественного приобретения дольщиками при передаче земельной доли в аренду, тотальному пересмотру в связи с установлением новых предельных сроков сельскохозяйственной аренды действующих арендных договоров, в отмене существовавших до принятия Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) ограничений арендной платы за предоставляемые в аренду участки государственных и муниципальных земель и т. д.
Причина такой переориентации, по-видимому, состоит в меняющемся в нашей стране понимании роли государства как собственника в системе экономических отношений.
Пункт 1 статьи 10 указанного Федерального закона устанавливает систему передачи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, через публичные торги в форме аукционов и конкурсов.
Порядок проведения торгов регулируется нормами гражданского права и прежде всего статьями 227-449 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), которые устанавливают общие положения о проведении торгов в форме аукционов и конкурсов. Принимаемые в развитие этих положений нормативные акты должны соответствовать основным нормам о торгах, установленным в ГК РФ. Торги могут назначаться по желанию как собственников земельных участков, так и судом при на-
значении публичных торгов и обращении взыскания на земельный участок. Для проведения торгов создаются специальные конкурсные комиссии, которым и принадлежит право выбора формы торгов в виде аукциона или конкурса.
Отличие аукциона от конкурса состоит в том, что в соответствии со статьей 447 ГК РФ главное значение для определения победителя на аукционе имеет предложенная цена, а победителем конкурса является, как правило, лицо, предложившее лучшие условия.
При проведении публичных торгов при обращении взыскания на земельные участки порядок и процедура регулируются нормами Гражданского процессуального кодекса РСФСР (ГПК РССР) и осуществляются во исполнение решения суда судебными приставами в порядке, установленном статьями 400-405 ГПК РСФСР.
В развитие норм Земельного кодекса Российской Федерации обычно издаются специальные нормативные акты, регулирующие торги. Так, 5 января 1998 года было издано постановление Правительства Российской Федерации № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов и конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» (с изменениями и дополнениями от 13 августа 1998 года и 21 августа 2000 года). В связи с тем, что статьей 77 ЗК РФ сельскохозяйственными землями признаются только земельные участки за чертой поселений, это постановление относится только к земельным участкам, используемым для сельскохозяйственных целей в пределах черты поселений.
Сложность и особая специфика земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, вероятно, потребует издания специального нормативного акта, регулирующего конкурсный публичный порядок проведения аукционов и конкурсов для реализации сделок купли-продажи и аренды этих участков.
В этом же пункте оговаривается, что порядок приобретения через торги не приме-
няется к случаям, указанным в пункте 4 комментируемой статьи.
2. В пункте 2 комментируемой статьи устанавливается, что передача в аренду земель осуществляется в соответствии с порядком, установленным статьей 34 ЗК РФ. Это, прежде всего, означает осуществление такой передачи в соответствии с принципами эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков (подробнее см. Комментарий к статье 34 ЗК РФ).
В соответствии со статьей 34 ЗК РФ предполагается, что деятельность будет осуществляться на основе нормативного акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления таких участков, в том числе и порядок рассмотрения заявок и принятия решений без какой-либо дискриминации отдельных категорий граждан.
Развивая положение о применении указанных в статье 34 ЗК РФ принципов, в пункте 2 комментируемой статьи указывается, что должны быть рассмотрены все заявки на предоставление земельного участка. Даже если имеется только одно заявление о передаче земельного участка, обязательным должно быть заблаговременное опубликование в средствах массовой информации сообщения о наличии предполагаемых для такой передачи земельных участков.
3. В Земельном кодексе Российской Федерации впервые введена статья, регулирующая приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) (статья 38 ЗК РФ). Согласно этой статье в качестве предметов торгов выступают земельные участки, сформированные в соответствии с пунктом 4 статьи 30 ЗК РФ с установленными границами, а также права на заключение аренды такого земельного участка.
Поскольку статья предполагает проведение торгов только земельными участками из государственных и муниципальных земель, то здесь продавцом выступают ис-
полнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления. В соответствии со статьей 447 ГК РФ в качестве организатора торгов выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация. В статье 38 ЗК РФ установлены и некоторые параметры проведения торгов. Так, в соответствии с этой статьей собственник вправе определить форму проведения торгов в виде конкурса или аукциона. Сам же порядок организации проведения торгов по продаже земельных участков и прав на их аренду устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ. Соответствующий правовой нормативный акт пока не принят. Попытка издать такой акт в 1996 году оказалась безуспешной: принятое постановление Правительства Российской Федерации было отменено буквально через две недели.
4. В соответствии с пунктом 4 комментируемой статьи земельный участок из государственных или муниципальных земель, переданный гражданину в аренду, может быть им выкуплен по рыночной стоимости через три года добросовестного его использования после заключения договора аренды.
При этом установлено правило о предоставлении такого участка в срок не позднее двухнедельного срока после подачи заявления в письменной форме в соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
5. В пункте 5 комментируемой статьи выделены субъекты земельных отношений, которым участки из государственных и муниципальных земель могут передаваться только в аренду в соответствии со статьей 34 ЗК РФ. Помимо перечисленных в этом пункте субъектов земельных отношений, только на аренду, без права выкупа в собственность земельных участков такое право предоставлено иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам в приграничных районах, определенных в указах Президента Российской Федерации. Среди этих субъектов земель-
ных отношений мы встречаем и граждан Российской Федерации, которым земельные участки предоставляются для сенокошения и выпаса скота. Прежде такие участки земель предоставлялись сельским общинам, объединениям граждан бесплатно либо на землях сельскохозяйственных предприятий, лесного, водного фонда, государственного запаса.
6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает предоставление только в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, к которым отнесены, как правило, только оленьи пастбища в районах Крайнего Севера, находящиеся в собственности государства или муниципальных объединений.
Практика безвозмездной передачи в собственность общинам и родовым семьям таких земель в собственность, существовавшая в начале 1990-х годов, отрицательно сказалась на осуществлении промышленного освоения таких регионов, поскольку в собственность передавались тысячи гектаров отгонных пастбищ и других земель, перекрывавших доступ к побережью, местам рыбной ловли и охоты достаточно многочисленным жителям по сравнению с коренным населением, проживающим на Крайнем Севере.
Статья 11. Наследование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
В случае, если принятие наследства привело к нарушению требований, установленных статьями 3 и 4 настоящего Федерального закона, к наследникам применяются требования, установленные статьей 5 настоящего Федерального закона.
Статья предусматривает обязанность наследников, принявших в составе наследства в собственность земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, который в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом не может принадлежать им на праве собственности, произвести в соответствии со статьей 5 этого Федерального закона его отчуждение.
В статье 5, прежде всего, устанавливается необходимость исключения вызванных наследованием земельных участков из сельскохозяйственных земель в соответствии с требованиями статей 3 и 4 рассматриваемого Федерального закона.
Для устранения этих нарушений дается годичный срок со дня вступления в силу настоящего закона для лиц, получивших такие земельные участки до принятия на стоящего закона, а для лиц, получивших наследство после принятия этого закона - в течение года со дня возникновения права собственности (обычно с даты регистрации права собственности) либо в течение года со дня, когда собственник узнал или обязан был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение требований статьей 3 и 4 настоящего закона.
В качестве нарушений положений статьи 3 рассматриваемого Федерального закона выступает приобретение в собственность земельных участков, полученных по наследству такой категорией субъектов, как иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капи-
тале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (подробнее см. Комментарий к статье 3 рассматриваемого Федерального закона).
В соответствии со статьей 4 рассматриваемого Федерального закона такие права могут быть нарушены в результате совершения наследником земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения сделок, в результате которых образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным статьей 3 настоящего закона, нарушается режим использования искусственно орошаемых земельных массивов сельскохозяйственных угодий, а также, если земельный участок превышает максимальные размеры земельной собственности в руках отдельных граждан и их родственников в пределах одного административно-территориального образования (подробнее см. Комментарий к статье 4 рассматриваемого Федерального закона).
