CC BY
407
ПО МАТЕРИАЛАМ КРУГЛОГО СТОЛА «КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ» (17 АПРЕЛЯ 2015 г.)
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 3 (44). С. 205-211. УДК 347.9
КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РФ О ВОЗМОЖНОСТИ ОСПОРИТЬ В СУДЕ НЕПРАВОМЕРНЫЕ ДЕЙСТВИЯ И РЕШЕНИЯ
CHALLENGING OF THE ACTIONS AND DECREES TO THE CODE OF ADMINISTRATIVE JUSTICE OF RF
Л. А. ТЕРЕХОВА (L. A. TEREKHOVA)
Дается оценка норм Кодекса административного судопроизводства РФ о рассмотрении дел по оспариванию действий и решений государственных органов и должностных лиц, особое внимание уделено новеллам Кодекса.
Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства; оспаривание действий и решений; публичные правоотношения; соглашение о примирении; меры предварительной защиты.
This article analyses the provisions of the Code of Administrative Justice of RF on the proceedings concerning the challenging of actions and decrees, special attention is paid to the innovations of the Code.
Key words: Code of Administrative Justice; challenging of actions and decrees; public law relations; agreement of reconciliation; provisional protection measures.
Возможность оспорить в суде неправомерные действия и решения государственных органов и должностных лиц не без труда, но всё же закрепилась в гражданском судопроизводстве с конца 80-х гг. прошлого века [1]. Предстоящее вступление в действие Кодекса административного судопроизводства [2] предполагает, что с 15 сентября 2015 г. дела данной категории будут рассматриваться не по правилам Гражданского процессуального кодекса, а по правилам КАС, где им посвящена гл. 22. В соответствии со ст. 218 КАС дела данной категории именуются делами «об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государ-
ственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего». Таким образом, речь идет о любых лицах (не только физических), отличительной чертой которых является наличие публичных полномочий.
Заявителями в соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС могут быть гражданин, организация и иные лица. К числу иных, в частности, относятся общественные объединения (ч. 2 ст. 218).
Условия их обращения:
1) нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы (для общественных объединений - нарушены права всех членов объединения),
© Терехова Л. А., 2015
2) созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов,
3) на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Заявителями также могут быть прокурор, органы государственной власти, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, каждый в меру своей компетенции, предусмотренной законом. Условия их обращения:
1) такое право предусмотрено КАС (например, ст. 39 предусматривает права прокурора);
2) оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Выбор порядка обращения в суд разрешён в КАС по правилам альтернативной подведомственности: заявитель может обратиться непосредственно в суд, оспорить решения, действия (бездействие) публичного лица у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС, заявления (иски), для проверки законности которых установлен иной судебный порядок (ч. 6 ст. 218). В случае если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.
В соответствии с гл. 2 КАС по подсудности дела распределяются между судами разного уровня, причем мировые судьи дел указанной категории не рассматривают. В соответствии с общим правилом территориальной подсудности (ст. 22 КАС) иск подается по месту нахождения органа или должностного лица.
Общий срок, установленный для обращения с административным иском по этой категории дел - три месяца со дня, когда гра-
жданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219). Однако для отдельных обращений могут быть установлены специальные сроки. Так, исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 ст. 219). Аналогичный десятидневный срок установлен для исковых заявлений о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя; органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения.
Важно отметить следующее правило, отвечающее интересам заявителя. Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд должны выясняться в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
Восстановление срока возможно, если он пропущен по уважительной причине. Срок отсчитывается со дня, когда заявитель узнал о нарушении. Однако заявитель мог выбрать вышестоящую инстанцию как место рассмотрения дела. В этом случае несвоевременное рассмотрение или не рассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд (ч. 6 ст. 219 КАС).
Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отка-
за в удовлетворении административного иска (ч. 8 ст. 219 КАС).
По своей форме административное исковое заявление должно соответствовать общим требованиям (ч. 1, п. 1, 2, 8, 9 ч. 2 ст. 125 КАС). В то же время с учетом специфики данных дел административный истец дополнительно должен указать следующие сведения (ст. 220):
1) орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие);
2) наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);
3) сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями);
4) иные известные данные в отношении оспариваемых решения, действия (бездействия). В случае оспаривания решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя в числе таких данных указываются известные сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решение, действие (бездействие), и об исполнительном производстве;
5) сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием), а в случае подачи заявления прокурором или указанными в ст. 40 КАС лицами - о правах, свободах и законных интересах иных лиц;
6) нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие);
7) сведения о невозможности приложения к административному исковому заявлению каких-либо документов и соответствующие ходатайства;
8) сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности
лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении. Если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения;
9) требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
К исковому заявлению прилагаются (помимо документов, прилагаемых в соответствии с общими требованиями, указанными в ст. 126 КАС): копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.
Помимо административного истца и административного ответчика к участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (ст. 221 КАС). Такой участник необходим, поскольку публичная функция принадлежит органу, а не конкретному лицу, занимающему определенную должность. В случае увольнения такого лица указанному органу всё равно предстоит восстанавливать нарушенные права, исполняя судебное решение.
В ст. 222 КАС предусмотрено такое действие, как отказ в принятии заявления, основаниями для его применения выступают следующие случаи:
1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством;
2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных ин-
тересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право;
3) из административного искового заявления не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;
4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;
5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС.
Вряд ли можно согласиться с тем, что суд способен без разбирательства дела по существу с достоверностью убедиться в том, что права и свободы заявителя не затронуты (п. 3 вышеприведенного перечня). Поэтому в положениях п. 3 ст. 128 всё же просматривается ограничение доступа к правосудию. Заметим, что АПК в принципе не предусматривает такого действия, как отказ в принятии заявления. В данной ситуации КАС сохраняет традиции именно ГПК, где и сам отказ в принятии, и аналогичное основание (п. 1 ч. 1 ст. 134) имеются.
В то же время новым и интересным законодательным решением следует признать положительное решение вопроса о возможности примирения и заключения мировых соглашений в делах публичного производства (ст. 137). Ранее сама по себе такая поста-
новка вопроса вызывала споры и сомнения. О возможности заключения мировых соглашений, а также использования других примирительных процедур в делах, возникающих из публичных правоотношений, в частности, писал А. Т. Боннер [3].
Интересным законодательным решением представляется также возможность избрать «меры предварительной защиты», фактически - аналог мерам по обеспечению иска. Меры предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями в соответствии со ст. 223 КАС, состоят в следующем: суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия. В то же время в ч. 3 ст. 85 КАС говорится, что к мерам предварительной защиты не относится приостановление действий или решений должностного лица.
Прекращение производства по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (ст. 225) производится по общим основаниям, указанным в ч. 5 и 6 ст. 39, ч. 6 и 7 ст. 40, ч. 1 и 2 ст. 194 КАС. Суд также вправе прекратить производство по административному делу, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Общий срок рассмотрения дела установлен в один месяц (в Верховном Суде РФ -два месяца), но для ряда дел установлен десятидневный срок (ст. 226). Это:
1) административные дела об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования;
2) административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя;
3) административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения;
4) административные дела, возбужденные до дня проведения публичного мероприятия, рассматриваются судом в десятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню его проведения. Административные дела, возбужденные в день проведения такого публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день. Суд рассматривает дела в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено.
Важным вопросом для порядка проведения судебного разбирательства является вопрос об обязательности явки кого-то из участников.
В соответствии с ч. 7 ст. 226 суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие). Впоследствии в случае неявки на таких лиц может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122-123 КАС.
Более того, если по закону или по постановлению суда явка признана обязательной, у лица в качестве меры предварительной защиты могут взять «обязательство о явке» (ст. 121 КАС). В качестве меры предварительной защиты выступает и привод лица, участие которого обязательно по закону или признано обязательным судом. Таким образом, подобные меры применимы и к сторонам административного судопроизводства.
В то же время, если надлежаще извещенные лица не явятся в судебное заседание,
это обстоятельство в соответствии с ч. 6 ст. 226 не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела (если суд не признал их явку обязательной).
Суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. В то же время суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями и выясняет в полном объеме обстоятельства, необходимые при разрешении таких дел (ч. 8 ст. 226).
Таким образом, выясняется (ч. 9 ст. 226):
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;
в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;
4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Обязанность доказывания обстоятельств, связанных с фактом нарушения прав и соблюдения сроков обращения в суд, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоя-
тельств, подтверждающих законность решения по содержанию и порядку принятия, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
В случае непредставления необходимых доказательств публичным органом или лицом суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе. Если указанные орган, организация, лицо не представят истребуемые судом доказательства и не сообщат суду о невозможности их представления, на указанные орган, организацию, лицо может быть наложен судебный штраф (ст 122-123 КАС).
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:
1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.
В резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться:
1) указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полно-стью или в части со ссылками на орган, орга-
низацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия). В случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом;
2) сведения, указанные в п. 4 и 5 ч. 6 ст. 180 настоящего Кодекса;
3) сведения по вопросам, разрешенным судом на основании конкретных обстоятельств административного дела, включая отмену или сохранение мер предварительной защиты по административному иску;
4) указание на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок.
В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему
экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящим в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим лицам (ч. 7 ст. 227).
Решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) приводится в исполнение по общим правилам, указанным в ст. 187-189 КАС. Решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, подлежат немедленному исполнению.
Обязанностью для публичного лица (ч. 9 ст. 227) в случае признания его решения, действия (бездействия) незаконными является устранение допущенных нарушений или препятствий к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановление данных прав, свобод и законных интересов указанным судом способом в установленный им срок. Кроме того, должностное лицо обязано сообщить об исполнении в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.
В случае указания в решении по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) на необходимость его опубликования (ч. 13 ст. 226) оно должно быть опубликовано в установленный
судом срок в указанном судом печатном издании, а при отсутствии указания на такое издание - в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица. Если невозможно опубликовать решение суда в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, это решение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что порядок рассмотрения судами дел исследованной категории практически не изменился. Эти дела, как и раньше, будут рассматриваться судами общей юрисдикции, только теперь потребуются ссылки не на ГПК, а на КАС. Такие законодательные нововведения, как примирительные процедуры и меры предварительной защиты судами, так или иначе уже использовались. Практике известны случаи мировых соглашений (при наличии одновременно гражданско-правового требования), а также использования мер «обеспечения иска» с поправкой на специфику дел, возникающих из публичных правоотношений. Кроме того, известен и опыт применения ст. 190 АПК РФ, допускавшей примирение по делам, возникающим из публичных правоотношений.
1. Терехова Л. А. Исправление судебных ошибок как компонент судебной защиты. - Омск : ОмГУ 2006. - С. 200-201.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. - 2015. - № 10. - Ст. 1391.
3. См., напр.: Гражданское процессуальное право : учебник / под ред. М. С. Шакарян. -М., 2004. - С. 314-315 (автор главы 17 -А. Т. Боннер).
