CC BY
9УДК 332.146.2
Горда Ольга Сергеевна,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры мировой экономики, Институт экономики и управления,
ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского», г. Симферополь, Российская Федерация.
Gorda Olga Sergeevna,
Ph.D. in Economics, Associate Professor, Associate Professor of the Department of World Economy, Institute of Economics and Management, V.I. Vernadsky Crimean Federal University, Simferopol, Russian Federation.
КЛЮЧЕВЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ НОВОЙ МОДЕЛИ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В ЕС
KEY FEATURES OFTHE NEW FINANCIAL MODEL SUPPORTING REGIONAL DEVELOPMENT INTHE EU
Начиная с середины 80-х годов проявляются тенденции к интернационализации экономической деятельности за счет иностранных инвестиций, а также трансграничного сотрудничества в торговых и межфирменных связях, таких как слияние и поглощение. Таким образом, возникает необходимость как наращивания регионального экономического потенциала ЕС, так и проведения мер социально-культурного характера. Результатом этих процессов явилось формирование нового типа региональной политики ЕС, нацеленной на стратегическое управление моделью устойчивого регионального развития.
В работе использована система научных методов и подходов, которые позволили достичь цели исследования. Исследование проведено с применением методов теоретического обобщения, сравнительного анализа, анализа и синтеза. Диалектический метод применен для раскрытия фундаментальных качественных изменений в европейских подходах к управлению экономикой, которые проявились во внедрении новых механизмов координации финансово-экономической политики стран-членов ЕС, усилении финансовой дисциплины и надзора.
Новый методологический подход к построению региональной политики ЕС способствовал внедрению новых подходов к координации, охватывающих широкий спектр социально-экономических условий. Новые вызовы регионального развития стали шире и охватывают вопросы, выходящие за отраслевые и административные границы. Новый процесс регионализации также способствовал появлению на региональном уровне различных партнеров с разными ресурсами, проблемами, своим правовым статусом и политической ситуацией. Это очевидная тенденция общей децентрализации повысила значение субнациональных органов власти и консенсуса, достигнутого в рамках государственного диалога с гражданским обществом и бизнесом.
Политика регионального развития ЕС претерпела существенные изменения: модель перераспределения заменена моделью долгосрочного децентрализованного развития; осуществлен переход от «распыления» финансов к селективным инвестициям на основе принципа устойчивости; обеспечена растущая роль региональных и местных органов власти в разработке политики и планировании инвестиций в тесном взаимодействии с обществом и группами, представляющими региональные интересы; внедрён многоуровневый подход—государственное управление, основанное на национальных и автономных региональных, местных органах власти.
Среди ключевых концептуальных характеристик новой модели финансовой поддержки развития регионов в ЕС следует выделить: полицентризм (образование децентрализованных центров финансирования); иерархичность (усиление полномочий наднациональных органов в сфере финансового контроля); селективность инвестирования (приоритетность финансирования эндогенного потенциала); интегрированные инструменты финансовой поддержки; прогностический характер.
Ключевые слова: регион ЕС, европейская региональная интеграция, распределенное (многоуровневое) регулирование, инструменты и механизмы финансовой поддержки регионального развития, проекты и программы финансовой поддержки развития регионов, модели регионального развития.
Since the mid-1980s, there have been tendencies towards the internationalization of economic activity through foreign investment, as well as cross-border cooperation in trade and inter-firm relations, such as mergers and acquisitions. Thus, there is a need for both building up the regional economic potential of the EU and taking measures of a socio-cultural nature. The result of these processes was the formation of a new type of EU regional policy aimed at strategic management of a model of sustainable regional development.
The work uses a system of scientific methods and approaches that made it possible to achieve the goal of the study. The research was carried out using the methods of theoretical generalization, comparative analysis, analysis and synthesis. The
38
dialectical method was applied to reveal fundamental qualitative changes in European approaches to economic management, which manifested themselves in the introduction of new mechanisms for coordinating the financial and economic policies of the EU member states, strengthening financial discipline and supervision.
The new methodological approach to building the EU's regional policy has contributed to the introduction of new approaches to coordination, covering a wide range of socio-economic conditions. New challenges to regional development have become broader and cover issues that go beyond sectoral and administrative boundaries. The new regionalization process has also contributed to the emergence of different partners at the regional level with different resources, problems, their own legal status and political situation. This apparent trend towards overall decentralization has increased the importance of subnational governments and the consensus achieved through government dialogue with civil society and business.
The EU regional development policy has undergone significant changes: the redistribution model has been replaced by a long-term decentralized development model; the transition from "dispersion" of finances to selective investments based on the principle of sustainability was carried out; the growing role of regional and local authorities in policy development and investment planning in close cooperation with society and groups representing regional interests is ensured; a multilevel approach has been introduced — public administration based on national and autonomous regional, local authorities.
Among the key conceptual characteristics of the new model of financial support for the development of regions in the EU, it is worth highlighting: polycentrism (the formation of decentralized funding centers); hierarchy (strengthening the powers of supranational bodies in the field of financial control); selectivity of investment (priority of financing endogenous potential); integrated financial support instruments; predictive character.
Keywords: EU region, European regional integration, distributed (multilevel) regulation, instruments and mechanisms of financial support for regional development, projects and programs of financial support for regional development, regional development models.
ВВЕДЕНИЕ
В современной мировой экономике, где под влиянием глобализации государственные границы становятся все более «подвижными», роль и место регионов приобретают все большее значение. В Европе, как и вне ее, общей тенденцией является регионализация экономического пространства и рост важности региональных (и местных) социально-экономических систем. Соответственно получили развитие разнообразные концепции и теоретические подходы к изучению региональных систем всех уровней, в том числе проблематики их функционирования и развития в условиях интеграции. Формирование новой модели финансовой поддержки регионального развития в ЕС неразрывно связано с эволюцией региональной политики в условиях глобальных трансформаций и углубления внутриевропейского интеграционного процесса. Поэтому особую актуальность приобретают исследования особенностей формирования и развития региональной политики как основы подходов, принципов, методов и инструментов финансовой поддержки регионального развития.
Значительный вклад в исследование особенностей реализации региональной политики в ЕС, включая использование финансовых инструментов стимулирования регионального развития, внесли: Болотин Д.В. [1], Кузнецов А.В. [2], Пашаев Т.Г. [3], Хахалкина Е.В. [4], Черникова М.А. [5] и др. Однако актуальными и востребованными остаются исследования особенностей формирования и развития новой модели финансовой поддержки регионального развития в Европейском союзе.
ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ
Цель статьи — охарактеризовать основные составляющие новой модели финансовой поддержки регионального развития в Европейском союзе.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования: проанализировать ретроспективу развития политики регионального развития в европейском регионе; выделить ключевые аспекты изменения парадигмы региональной политики ЕС; охарактеризовать ключевые подходы (инициативы) на которых базируется современная региональная политика ЕС; определить функции государственных органов в рамках новой европейской региональной политики; определить концептуальные направления формирования современной модели финансовой поддержки развития регионов в ЕС.
Теоретической и методологической основой проведенного исследования стали работы отечественных и зарубежных ученых. Применение системы научных методов и подходов позволило достичь поставленной цели исследования. Исследование проведено с применением методов теоретического обобщения, сравнительного анализа, анализа и синтеза. Диалектический метод применялся для раскрытия фундаментальных качественных изменений в европейских подходах к управлению экономикой, которые проявились во внедрении новых механизмов координации финансово-экономической политики стран-членов ЕС, усилении финансовой дисциплины и надзора.
39
РЕЗУЛЬТАТЫ
После 1945 года в основу экономической и региональной политики многих стран будущего ЕС была положена политика индикативного планирования, направленная на решение срочной задачи — быстро восстановить социально-экономическую инфраструктуру после войны и опустошения. С послевоенного периода вплоть до конца 1980-х годов задачи региональной политики были сосредоточены преимущественно на региональной инвестиционной помощи и поддержке инфраструктуры мерами, в значительной степени ориентированными на определенные, как правило, экономически слабые регионы.
Основными задачами национальной региональной политики стран-членов ЕС в послевоенный период были обеспечение социальной справедливости, устранение различий в уровне жизни, состоянии инфраструктуры или занятости на территории всей страны. На основе соответствующих статистических социально-экономических показателей были определены проблемные регионы, характеризующиеся медленным экономическим ростом, низкими доходами населения и высокой безработицей. Финансирование для этих регионов предполагало: финансовые стимулы в форме грантов, ссуд, налоговых льгот, скидок на амортизацию, транспортных субсидий, пособий на переподготовку кадров; инвестиции в инфраструктуру, особенно в сельских и малонаселенных регионах; целевые инвестиции или выполнение других социальных обязательств со стороны государственных или подконтрольных государству промышленных предприятий; перемещение центров развития из густонаселенных в периферийные районы посредством контролируемого роста обрабатывающей промышленности или передислокации отделений государственных и частных компаний.
Другими словами, к концу 1980-х годов содержание региональной политики сводилось к обеспечению региональной конвергенции — сокращению экономического неравенства между регионами, особенно в направлении «центр-периферия». Основными применяемыми методологическими подходами было перераспределение богатства путем финансовых трансфертов государственных органов власти в сочетании с крупными государственными инвестициями, в первую очередь, в слабые регионы. Неравномерность регионального развития объяснялась свойствами самих регионов или городских территорий, такими как стоимость земли, транспортные тарифы, размер рынка и наличие рабочей силы. Поэтому меры по сокращению неравенства между бедными и богатыми регионами были направлены преимущественно на эти факторы, например, снижение стоимости инвестиций, субсидирование транспортных расходов, предоставление дешевой земли и сооружений в проблемных регионах.
Начиная с 1980-х годов, при одновременной активизации европейских интеграционных процессов, основное внимание уделялось внутреннему (эндогенному) развитию, что имело под собой прочную теоретико-методологическую основу. Все большее количество ресурсов выделялось и выделяется на экономическое и социальное выравнивание. Происходит наращивание регионального институционального потенциала, растет уровень делегирования местным органам власти полномочий по контролю за определенными видами экономического развития. Это сопровождается, с одной стороны, расширением самостоятельности принятия решений на местах и, с другой, повышением ответственности за экономическое развитие. В региональной политике акцент делается на: развитие предпринимательства и особенно на малый и средний бизнес; технологии и создание в регионах центров высоких технологий и научных парков; развитие широкомасштабного при- и трансграничного сотрудничества.
Начиная с середины 80-х годов проявляются тенденции к интернационализации экономической деятельности за счет иностранных инвестиций, а также трансграничного сотрудничества в торговых и межфирменных связях, таких как слияние и поглощение. Таким образом, возникает необходимость как наращивания регионального экономического потенциала, так и проведения мер социально-культурного характера. Результатом этих процессов явилось формирование нового типа региональной политики, нацеленной на стратегическое управление моделью устойчивого регионального развития. Важным финансовым аспектом этих процессов стало то, что региональная политика превратилась из механизма распределения субсидий сверху вниз, направленных на сокращение региональных отличий, в стратегию, нацеленную на повышение региональной конкурентоспособности. Государственные органы власти стали все чаще разрабатывать методологические подходы в пользу регионального роста в стремлении к повышению национальной или региональной конкурентоспособности и сбалансированному развитию национальной экономики.
40
Таким образом, постепенно на протяжении всего послевоенного периода происходило изменение политической парадигмы регионального развития в глобальном масштабе. Превращение регионов в самостоятельных субъектов глобальной экономики обусловило необходимость учитывать растущую тенденцию к децентрализации регионов. На данном этапе новые региональные стратегические программы начали разрабатываться в тесном сотрудничестве между центральными и региональными заинтересованными сторонами с учетом необходимости адресного эндогенного развития и улучшения условий для предпринимательской деятельности с опорой на региональный потенциал с целью стимулирования инициатив, ориентированных на инновации (табл. 1).
Таблица!. Изменение парадигмы региональной политики ЕС *
Характеристика Старая парадигма Новая парадигма
Цель Временная компенсация недостатков расположения отсталых регионов Повышение эффективности потенциала всех регионов для повышения их конкурентоспособности
Единица вмешательства Административные единицы Функциональные экономические территории
Стратегия Секторальный подход Интегрированные проекты развития
Инструменты Субсидии и государственная помощь Сочетание мягкого и твердого капитала (капитал, рынок труда, бизнес, экология, социальный капитал и сети)
Субъекты Центральное правительство Органы власти различных уровней
* Составлено на основе [6]
Современная региональная политика ЕС и стран-членов ЕС приобретает материальное воплощение благодаря определенным инструментам финансовой поддержки. Каждый регион, претендующий на финансирование, должен подготовить планы регионального развития для использования фондов Евросоюза. Особое внимание уделяется пересмотру подходов к финансированию деятельности местных властей с учетом новой парадигмы субсидий на выравнивание. В современных условиях региональная политика базируется на следующих основных подходах (инициативах) :
• Good Governance — «Надлежащее управление». Имеет восемь основных характеристик, а именно: вовлеченность, то есть широкое участие общественности; стремление к консенсусу; подотчетность; прозрачность; оперативность; результативность и эффективность; справедливость и общий охват; верховенство закона. Его суть сводится к тому, что в управлении наряду с государством участвуют граждане и институты гражданского общества. При таком подходе это означает, что местные интересы и мнения будут приняты во внимание и голоса наиболее уязвимых групп общества будут услышаны при принятии решений;
• подход TALD (Territorial approach to local development) — расширение прав и возможностей местных органов в странах ЕС для повышения эффективности системы управления и достижения более эффективных результатов в области регионального развития [7];
• подход LEADER (аббревиатура от франц. Liaison Entre Actions de Developpement) к развитию сельских территорий. С момента своего запуска в 1991 г. используется в Евросоюзе для привлечения местных партнеров, представляющих сельские сообщества, в управление развитием своих регионов. LEADER направлен на повышение интеграции между различными видами мер, позволяющих обеспечить сбалансированное развитие всех сельских районов. Основные черты такого развития можно определить следующим образом: стратегии местного развития, основанные на зональном подходе; подход по принципу «снизу-вверх»; государственно-частное партнерство; содействие инновациям; комплексная и многоотраслевая деятельность; создание сетевых структур; сотрудничество [8].
Прежние подходы в региональном развитии и планировании были ориентированы на конкретные отрасли четко определенных территорий. Уровни власти могли работать относительно автономно. Новый методологический подход способствовал внедрению новых подходов к координации, охватывающих широкий спектр социально-экономических условий. Новые вызовы регионального развития стали шире и охватывают вопросы, выходящие за отраслевые и административные
41
границы. Новый процесс регионализации также способствовал появлению на региональном уровне различных партнеров с разными ресурсами, проблемами, своим правовым статусом и политической ситуацией. Это очевидная тенденция общей децентрализации повысила значение субнациональных органов власти и консенсуса, достигнутого в рамках государственного диалога с гражданским обществом и бизнесом. Новая региональная политика наделяет государственные органы следующими функциями:
• они отвечают за разработку правовой, финансовой и административной базы;
• способствуют укреплению консенсуса и согласованности между регионами и отраслями, в том числе в определении целей, сроков и территориальных границ;
• служат «апелляционным судом» в спорах между отраслями и регионами, в том числе принимают на себя политическую ответственность за принятие окончательного решения, особенно в случае ошибок в управлении;
• они должны стремиться найти новый баланс в разделении полномочий между отраслями, регионами и уровнями власти: для правильного функционирования всей системы управления государство может и должно помочь более слабым организациям разработать стратегии развития потенциала (включая учебные программы, предоставляемые государством);
• осуществляют мониторинг результатов политики, устраняя информационные пробелы и улучшая качество принятия решений субъектами на всех уровнях власти.
В рамках этого нового методологического подхода возросло значение горизонтального управления вследствие растущей взаимозависимости и взаимодействия между разными сферами политики. Также следует отметить наличие различных методологических механизмов укрепления государственного уровня координации, посреди которых:
1. Формирование центральных координационных структур, таких как межведомственные комитеты и комиссии. Наиболее удачный опыт заключается в чередовании председательства между министерствами, участвующими в межминистерском руководстве. Чем выше уровень руководства таких комиссий, тем сильнее стимулы к участию и вовлеченность различных субъектов.
2. Создание или реструктуризация центральных органов исполнительной власти для создания полноценных министерств с широкими обязанностями и полномочиями, деятельность которых охватывают традиционно обособленные отрасли. Одни государства-члены передали полномочия по региональному развитию от одних министерств вновь созданным, в то время как другие объединили департаменты развития разных министерств в одно целое. Другие создали единый департамент, объединивший несколько функций, связанных с сельскими районами, взяв на себя расширенные обязанности и реализацию новой политики в области развития сельских районов.
3. Создание подразделений стратегического планирования и программирования. Во многих странах территориальное планирование постепенно переходит от нормативного регулирования к долгосрочным стратегическим документам, направленным на координацию различных вопросов и интересов в различных секторах, а также между уровнями власти, и часто включает в себя мониторинг, обратную связь и механизмы корректировки.
4. Создание специализированных подразделений или учреждений, обеспечивающих планирование и консультационную поддержку для проведения согласованной политики между отраслями на государственном уровне.
5. Введение должности министра регионального развития. Некоторые государства с большой территорией создали ассоциации «региональных министров», то есть министров, которые имеют региональные обязанности и представляют интересы своих регионов.
6. Формирование механизмов территориальной корректировки. Территориальная корректировка — это механизм, контролирующий государственную политику с целью предотвращения негативного влияния на определенные типы территорий (особенно сельские районы).
7. Объединение финансирования и/или создание согласованного и единого бюджета. Недавний опыт показал, что за счет интеграции финансовых инструментов значительно увеличивается прозрачность и взаимодействие между отраслями. Система может объединять бюджеты министерств на реализацию политики развития сельских районов и государственный бюджет на развитие сельских районов в соответствии с конкретной программой. Некоторые другие бюджетные схемы превратят многочисленные государственные субсидии специфического назначения в общие субси-
42
дии и учредят специальный счет развития. Учреждаются блок-субсидии с целью наделения местных муниципалитетов полномочиями по самостоятельной проработке проектов.
Страны, успешно реализующие механизмы регионального развития, разрабатывают и используют широкий набор инструментов с целью содействия преодолению проблем, связанных с информацией, потенциалом, финансами, а также административных и политических проблем, улучшению согласованности решений многоуровневой политики, а также уменьшению диспропорций, которые возникают в результате распределения задач и ресурсов. Эти успешно реализуемые механизмы включают:
1. Заключение договоров или соглашений, обязывающих органы власти выполнять согласованные цели под тщательным наблюдением общественности. Они часто являются соглашениями о бюджетных обязательствах или общих механизмах финансирования. Договоры часто более гибкие, чем субсидии, предоставляя возможность ведения переговоров по гораздо более широкому кругу условий.
2. Делегирование полномочий региональным органам власти в контексте национальных целей и систем планирования. В странах с традиционно централизованными административными моделями процессы скоординированной регионализации очевидны. Эти процессы повышают значение подчинения региональных планов национальным целям или нормативным требованиям.
3. Передача ответственности от государственного к региональному уровню власти. Это часто происходит путем создания агентств регионального развития. Центральные офисы агентств регионального развития находятся в регионах, но у них также есть свои представительства в столицах государств, что играет важную роль в мониторинге и влиянии на политическую программу центра.
4. Совместное участие в стратегических координационных комитетах и партнерских группах. Интересы и вклад ключевых заинтересованных сторон разных уровней координируются в рамках совместного представительства в административных органах. Очень часто эта координация закреплена законом и является условием европейского финансирования. Новый сдвиг в региональной политике по стратегическому программированию обеспечил основу для создания координационных комитетов и групп.
5. Роль министра регионального развития в вертикальном управлении. Министр регионального развития, упомянутый выше, как член кабинета министров, играет также важную роль в вертикальном управлении путем согласования местных интересов, национальной политики и общеевропейских целей.
6. Определение целей и финансовых стимулов. Современный подход заключается в поддержании вертикального сотрудничества путём установления зависимости между выполнением определенных условий (целей) и трансферами. Проводится тендер на получение средств и финансируются отобранные проекты. Эти проекты контролируются и оцениваются органами власти.
В ряде стран была проведена территориальная реформа, направленная на повышение эффективности субнациональных органов власти за счет увеличения их размера. Это было достигнуто путем межмуниципального сотрудничества муниципалитетов или их объединения с целью достижения определенного порога численности населения. В результате объединения число муниципалитетов значительно сократилось. На региональном уровне существующие округа были заменены меньшими по количеству, но большими по размеру регионами. Основанием для этого послужил тот факт, что региональные органы власти должны были сосредоточиться на предоставлении услуг в области здравоохранения. Для этого необходимо было увеличить размер региональных административных единиц с целью повышения их эффективности.
Стратегическое планирование на региональном уровне завоевывает все большую популярность. Происходит интеграция экономического и территориального планирования. Территориальное планирование в настоящее время не ограничивается землепользованием и инвестициями в физические активы. Некоторые планы уже охватывают такие разнообразные вопросы как земельные ресурсы, управление прибрежными районами, борьбу со стихийными бедствиями, обустройство городской/сельской местности, расположение предприятий промышленности, учреждений инфраструктуры, культуры, туризма, а также вопросы окружающей среды.
Во многих странах значительная роль отводится агентствам регионального развития. Структура отношений между агентствами и государственными ведомствами была изменена с целью
43
внедрения большего количества межотраслевых программ, выработки портфельных подходов и содействия сравнительно асимметричным территориальным стратегиям. Все агентства регионального развития занимаются примерно одним и тем же (например, ориентированы на предприятия малого и среднего бизнеса, содействуют сокращению зависимости бизнеса от непосредственной помощи, его ориентации на инновации и развитие), реализуемые ими программы варьируются от региона к региону с учетом соблюдения местных условий и устранения конкретных недостатков. Они должны работать с государственными, региональными (на уровне провинций) и местными учреждениями для оптимизации влияния государственной политики и программ экономического развития на основе интегрированного и межотраслевого управления.
Каждое государственное учреждение (в том числе региональные органы) должно разработать годовую рабочую программу. Это делается для поддержки процесса регионализации и децентрализации путем укрепления потенциала региональных органов власти и совершенствования процесса координации и государственного управления. Управление несоответствиями между административными и функциональными областями и поддержка качества государственных услуг на справедливом и разумном уровне могут быть достигнуты с помощью целого спектра моделей в зависимости от масштаба предполагаемой реформы:
1. Создание региональных/муниципальных органов власти в крупных городах. В результате создания функциональных моделей изменяются структуры управления с целью соответствия функциональным экономическим зонам. В некоторых случаях муниципальные образования продолжают существовать, в то время как в других случаях они интегрируются и растут в размере.
2. Слияние городских образований. Эта модель объединения часто применяется для преодоления раздробленности небольших муниципальных образований без создания дополнительных уровней власти. Слияние муниципальных образований — это способ повышения эффективности местных органов власти.
3. Создание специальных районных или межмуниципальных общих органов власти для реализации конкретных или множественных целей. В некоторых административно-территориальных единицах создаются специальные районные органы власти с целью географической координации по ряду конкретных тем (транспорт, образование, водоснабжение и т. д.) между муниципалитетами, иногда выходящими за пределы административных границ. Другие модели предполагают объединения муниципалитетов, которые функционируют как специальные округа, объединяющие несколько местных органов власти для предоставления госуслуг, таких как водоснабжение и утилизация отходов.
4. Формирование платформы, ассоциации или партнерства стратегического планирования: модель неофициальных координирующих органов, часто опирающаяся на уже существующие сообщества. К примеру, рабочие группы, занимающиеся вопросами городского развития, могут быть организованы для координации данного вопроса.
5. Межмуниципальные договора, торговый обмен услугами: инновационные механизмы предоставления услуг в обмен на компенсацию.
Таким образом, политика регионального развития ЕС претерпела существенные изменения, суть которых сводится к следующему.
1. Модель перераспределения заменена моделью долгосрочного децентрализованного развития. Вместо мер по «подтягиванию» отстающих регионов применяются меры по продвижению всех регионов (независимо от степени процветания).
2. Осуществлен переход от «распыления» финансов к селективным инвестициям на основе принципа устойчивости. Стратегии развития стали учитывать широкий спектр прямых и косвенных факторов эффективности, основанных на внутренних (эндогенных) территориальных особенностях (вместо внешних (экзогенных) инвестиций и трансферов).
3. Обеспечена растущая роль региональных и местных органов власти в разработке политики и планировании инвестиций в тесном взаимодействии с обществом и группами, представляющими региональные интересы. Сами регионы должны инвестировать в развитие за счет мобилизации местных ресурсов и фондов, эксплуатируя свои конкретные конкурентные преимущества без чрезмерного расчета на государственные трансферты и дотации предприятиям.
4. Децентрализация и переход на региональные уровни. Региональные стратегические программы явились одним из важнейших инструментов государственной политики. Акценты в реги-
44
ональном планировании смещаются в направлении эндогенного развития. Создается бизнес-среда, основанная на региональном потенциале и региональных возможностях. В первоочередном порядке поддерживаются инновационные инициативы, основанные на стратегическом подходе и принципах устойчивого развития.
5. Внедрение многоуровневого подхода — государственного управления, основанного на национальных и автономных региональных, местных органах власти, а также на всех заинтересованных (таких как частный сектор и некоммерческие организации). Региональная политика по периферийной сфере стала одним из центральных элементов государственной политики, охватывающей все сферы гражданского общества, бизнеса и государственных органов.
Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время сформирована новая модель европейского регионального развития и планирования (рис. 1).
Рис. 1. Основные составляющие новой модели управления европейским региональным развитием (Составлено на основе [6, 7, 9, 10, 11])
Региональная политика ЕС приобрела прогностический характер. Сегодня в странах, где региональная политика приносит положительные результаты, она направлена на реализацию потенциала роста на основе региональных активов во всех регионах. Совокупность всех рассмотренных выше трансформаций модели управления европейским региональным развитием составляла основу соответствующих изменений в подходах к финансированию развития. Прежде всего, это касается роли национальных правительств. В прошлом централизованная помощь государственных органов власти была направлена на привлечение прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и предоставление субсидий внешним инвесторам и/или новым компаниям. Однако в современных условиях превращения регионов в полноценных участников глобальных экономических процессов эти механизмы показали свою неэффективность. Результаты исследования дают основания сформулировать концептуальные направления формирования современной модели финансовой поддержки развития регионов в ЕС (рис. 2).
По нашему мнению, концепция новой модели финансовой поддержки регионального развития концентрирует важнейшие структурные сдвиги в механизме поддержки как создающие оптимальные предпосылки конкурентного развития как регионов, так и городских районов, и сельских территорий. Прежде всего, речь идет о тенденции к интеграции источников финансирования их развития. Функционирование новой модели финансовой поддержки регионального развития происходит по пути:
• определения приоритетов финансирования в контексте роста конкурентоспособности и эндогенного развития;
• использования программного подхода на всех уровнях финансовой поддержки;
• внедрения подхода, основанного на месторасположении (политика в отношении мегаполисов, сельской местности, потенциальных сфер применения политики (например, полюсов роста), политика в отношении малонаселенных районов и т. д.);
• достижения оптимального поощрения политики конкурентного развития на местах;
Планирование развития регионов на основе их потенциала
Рост роли региональных органов власти в мобилизации ресурсов
45
БАЗОВЫЕ ПРИНЦИПЫ Субсидиарность Комплементарность
Территориальная концентрация капитала Финансирование целевых программ
Иерархичность Полицентризм
Селективность инвестирования
П рогнос тиче ски й характер
Прогностический характер
НОВАЯ ЕВРОПЕЙСКАЯ МОДЕЛЬ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
НОВАЯ ЕВРОПЕЙСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ
РАЗВИТИЕМ
Мног оуровнев ое (распределенное) управление развитием регионов Рост роли региональных органов власти в мобилизации ресурсов Долгосрочное д еце нтр ализов а н-ное развитие Планирование развития регионов на основе их потенциала Эндогенные стратегии развития
ИЗМЕНЕНИЯ ПАРАДИГМЫ Повышение конкурентоспособности всех регионов Функциональные экономические территории Интегрированные проекты развития Микс мягкого и жесткого капитала (капитал, рынок труда, бизнес, экология, социальный капитал и сети) Органы власти разных уровней
Рис. 2 Концепция формирования современной модели финансовой поддержки развития регионов в ЕС (Составлено автором)
• внедрения механизмов горизонтального управления финансами (механизмы межмуниципального сотрудничества);
• оптимизации механизмов вертикального управления финансами (децентрализация или декон-центрация органов власти);
• разработки на региональном уровне стратегий финансирования устойчивого регионального развития.
ВЫВОДЫ
Результатом антикризисной адаптации финансовой поддержки регионального развития в ЕС, которая началась в 2007 году — еще до прихода кризиса, и продолжалась на протяжении кризисных лет и в послекризисном периоде на основе реформы управления региональным развитием, стало формирование новой модели финансовой поддержки развития регионов в ЕС. Наиболее существенными трансформациями стали:
46
• изменение приоритетов в сфере инвестирования: это уже не только развитие инфраструктуры, но и поддержка предпринимательства и инновационной деятельности, образования и профессиональной подготовки, культуры и окружающей среды, что в совокупности направлено на эффективное использование потенциала эндогенных активов и локальных сетей конкретной местности с целью повышения их конкурентоспособности;
• отказ от преобладания распространенного в прошлом порядке предоставления централизованной помощи государственных органов власти в привлечении прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и предоставлении субсидий внешним инвесторам и/или новым компаниям, поскольку в условиях глобализации мирохозяйственных процессов, превращения регионов в полноценных участников глобальных экономических процессов эти механизмы продемонстрировали свою неэффективность, следовательно, логичным результатом стало повышение самостоятельности и ответственности регионов и финансовой сфере;
• программирование регионального развития в тесном сотрудничестве центральных и региональных органов власти обусловило прогностический характер использования средств финансовой поддержки.
Все это позволяет сформулировать ключевые концептуальные характеристики новой модели финансовой поддержки развития регионов в ЕС: полицентризм (образование децентрализованных центров финансирования); иерархичность (усиление полномочий наднациональных органов в сфере финансового контроля); селективность инвестирования (приоритетность финансирования эндогенного потенциала); интегрированные инструменты финансовой поддержки; прогностический характер.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Болотин Д.В. Тенденции развития региональной бюджетной системы и бюджетной политики Европейского Союза на современном этапе / Д.В. Болотин [Электронный ресурс] // Вестник ГУУ — 2018. — N° 12. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/tendentsii-razvitiya-regionalnoy-byudzhetnoy-sistemy-i-byudzhetnoy-politiki-evropeyskogo-soyuza-na-sovremennom-etape (дата обращения: 30.09.2021).
2. Кузнецов А.В. Об особенностях региональной политики ЕС после 2020 года / А.В. Кузнецов [Электронный ресурс] // Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. — 2018. — № 6. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/ob-osobennostyah-regionalnoy-politiki-es-posle-2020-goda (дата обращения: 30.09.2021).
3. Пашаев Т.Г. Роль региональной структуры ЕС в финансировании территориального развития / Т.Г. Пашаев // Вюник ОНУ: Економша. — 2017. — Том 22. Вип. 5 (58). — С. 38-42.
4. Хахалкина Е.В. ЕС в современном мире: проблемы региональной политики и внешнеполитической идентичности / Е.В. Хахалкина [Электронный ресурс] // Современная Европа. — 2020. — № 5. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/es-v-sovremennom-mire-problemy-regionalnoy-politiki-i-vneshnepoliticheskoy-identichnosti (дата обращения: 30.09.2021).
5. Черникова М.А. Факторы, влияющие на развитие общественного благосостояния в европейском регионе / М.А. Черникова [Электронный ресурс] // Научные исследования и инновации. — 2021. — № 5. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/faktory-vliyayuschie-na-razvitie-obschestvennogo-blagosostoyanie-v-evropeyskom-regione (дата обращения: 30.09.2021).
6. OECD. Investing for Growth: Building innovative regions [Electronic Resource] // OECD. — Access Mode: www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/TDPC%202009%20Ministerial%20Conclusions.pdf (date of the application: 30.09.2021).
7. The building blocks of a territorial approach to local development (TALD) [Electronic Resource]. — Access Mode: europa.eu/capacity4dev/public-pub.sector-reform-decentralisation/wiki/34-building-blocks-territorial-approach-local-development-tald (date of the application: 30.09.2021).
8. European Network for rural Development. LEADER Local Development Strategies (LDS). Guidance on design and implementation [Electronic Resource] // ENRD. — Access Mode: enrd.ec.europa.eu/sites/enrd/files/enrd-guidance_lds.pdf (date of the application: 30.09.2021).
9. Regulation of the European Parlament and of the Council [Electronic Resource] // EC. — Access Mode: www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2012/0496/ C0M_C0M(2012)0496_EN.pdf (date of the application: 30.09.2021).
10. The impact of the economic and financial crisis on the reform of Cohesion Policy 2008-2013 [Electronic Resource] // Regional Working Paper. — 2015. — № 3 (March). — Access Mode: ec.europa.eu/regional_policy/ sources/docgener/work/2015_03_impact_crisis.pdf (date of the application: 30.09.2021).
11. Friendly Fire during the Negotiations on the EU 2014-2020 Budget [Electronic Resource]. — Access Mode: www.euinside.eu/en/analyses/friendly-fire-in-the-negotiations-on-the-eu-2014-2020-budget (date of the application: 30.09.2021).
47
SPISOKLITERATURY
1. Bolotin D.V Tendentsii razvitiya regional'noy byudzhetnoy sistemy i byudzhetnoy politiki Yevropeyskogo Soyuza na sovremennom etape / D.V. Bolotin [Elektronnyy resurs] // Vestnik GUU. — 2018. — № 12. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/tendentsii-razvitiya-regionalnoy-byudzhetnoy-sistemy-i-byudzhetnoy-politiki-evropeyskogo-soyuza-na-sovremennom-etape (data obrashcheniya: 30.09.2021).
2. Kuznetsov A.V. Ob osobennostyakh regional'noy politiki YES posle 2020 goda / A.V. Kuznetsov [Elektronnyy resurs] // Nauchno-analiticheskiy vestnik Instituta Yevropy RAN. — 2018. — № 6. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/ article/n/ob-osobennostyah-regionalnoy-politiki-es-posle-2020-goda (data obrashcheniya: 30.09.2021).
3. Pashayev T.G. Rol' regional'noy struktury YES v finansirovanii territorial'nogo razvitiya / T.G. Pashayev // VHsnik ONU: YekonomHka. — 2017. — Tom 22. Vip. 5 (58). — S. 38-42.
4. Khakhalkina Ye.V YES v sovremennom mire: problemy regional'noy politiki i vneshnepolitiche-skoy identichnosti / Ye.V. Khakhalkina [Elektronnyy resurs] // Sovremennaya Yevropa. — 2020. — № 5. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/es-v-sovremennom-mire-problemy-regionalnoy-politiki-i-vneshnepoliticheskoy-identichnosti (data obrashcheniya: 30.09.2021).
5. Chernikova M.A. Faktory, vliyayushchiye na razvitiye obshchestvennogo blagosostoyaniya v yevropey-skom regione / M.A. Chernikova [Elektronnyy resurs] // Nauchnyye issledovaniya i innovatsii. — 2021. — № 5. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/faktory-vliyayuschie-na-razvitie-obschestvennogo-blagosostoyanie-v-evropeyskom-regione (data obrashcheniya: 30.09.2021).
6. OECD. Investing for Growth: Building innovative regions [Electronic Resource] // OECD. — Access Mode: www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/TDPC%202009%20Ministerial%20Conclusions.pdf (date of the application: 30.09.2021).
7. The building blocks of a territorial approach to local development (TALD) [Electronic Resource]. — Access Mode: europa.eu/capacity4dev/public-pub.sector-reform-decentralisation/wiki/34-building-blocks-territorial-approach-local-development-tald (date of the application: 30.09.2021).
8. European Network for rural Development. LEADER Local Development Strategies (LDS). Guidance on design and implementation [Electronic Resource] // ENRD. — Access Mode: enrd.ec.europa.eu/sites/enrd/files/enrd-guidance_lds.pdf (date of the application: 30.09.2021).
9. Regulation of the European Parlament and of the Council [Electronic Resource] // EC. — Access Mode: www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2012/0496/ COM_COM(2012)0496_EN.pdf (date ofthe application: 30.09.2021).
10. The impact of the economic and financial crisis on the reform of Cohesion Policy 2008-2013 [Electronic Resource] // Regional Working Paper. — 2015. — № 3 (March). — Access Mode: ec.europa.eu/regional_policy/ sources/docgener/work/2015_03_impact_crisis.pdf (date of the application: 30.09.2021).
11. Friendly Fire during the Negotiations on the EU 2014-2020 Budget [Electronic Resource]. — Access Mode: www.euinside.eu/en/analyses/friendly-fire-in-the-negotiations-on-the-eu-2014-2020-budget (date of the application: 30.09.2021).
Статья поступила в редакцию 12 октября 2021 года Статья одобрена к печати 1 ноября 2021 года
48
