CC BY
163
Шилович Н.Н. ©
Магистрант, «Международное, европейское право», Европейский гуманитарный
университет, г.Вильнюс
КЛАССИФИКАЦИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ
Аннотация
В статье автор впервые предлагает классификацию правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции по объектному признаку, что позволяет более четко определить поле правового воздействия, эффективность такого воздействия на конкретную группу миграционных отношений.
Ключевые слова: противодействие нелегальной миграции, классификация правовых актов, торговля людьми, миграционные процессы, Европейский Союз.
Keywords: combating illegal migration, the classification of legal acts, human trafficking, migration, the European Union.
Одной из характерных сторон динамично развивающейся международной миграции является ее нелегальная составляющая. Рост нелегальной миграции объясняется различными причинами и мотивами. Основным из них является разница в экономическом развитии государств и уровне социального обеспечения населения, при которой граждане более бедных стран вынуждены искать возможность заработка в других странах, иногда используя нелегальные каналы и способы трудоустройства. Есть и другие мотивы - политическая обстановка, военные действия на территории страны исхода, семейные отношения, учеба и научная деятельность и др. Во всех ситуациях важен эффективный контроль и правовое регулирование миграции. Эффективность правового регулирования общественных отношений в данной сфере зависит от ряда факторов, таких как: своевременный мониторинг общественной среды, сравнительный анализ правовой базы, изучение и применение научных концепций и рекомендаций.
Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Однако, хотелось бы обратить внимание, что обращаясь к проблеме правового противодействия нелегальной миграции в ЕС, мы сталкиваемся с тем, что только четыре правовых акта имеют непосредственное отношение к данному вопросу. В тоже время, влияние на нелегальную миграцию, ее качественные и количественные показатели оказывают и регулирование миграционных процессов в целом, и борьба с международной организованной преступностью. Например, жесткое ограничение законных способов въезда и трудоустойства мигрантов приводит к увеличению нелегальных мигрантов, что, в свою очередь, инициирует ужесточение законодательства в области противодействия нелегальной миграции.
Для того, что бы понять насколько взаимосвязаны правовые акты Европейского Союза в области миграционных процессов и насколько они эффективны в сфере противодействия нелегальной миграции, предлагаем классифицировать их по объектному признаку и направленности воздействия. На наш взгляд подобная классификация может выглядеть следующим образом:
1) акты по регулированию в целом миграционных процессов,
2) акты по противодействию нелегальной миграции;
3) акты противодействия явлениям, сопутствующим нелегальной миграции.
На примере некоторых правовых актов рассмотрим предложенные категории, попытаемся их охарактеризовать.
1) Правовые акты Европейского Союза по регулированию в целом миграционных процессов в той или иной степени затрагивают проблему противодействия нелегальной миграции. Однако, чаще эти акты направлены на усовершенствование и облегчение процесса
©© Шилович Н.Н., 2013 г.
легальной иммиграции из третьих стран в Европейский Союз, например, введение безвизвого режима для некоторых государств и отдельных категорий граждан, установление статуса граждан третьих стран, легально проживающих на долгосрочной основе, определение возможности легальной иммиграции для работы и обучения в государствах-членах, установление наиболее благоприятных условий для высококвалифицированных специалистов из третьих стран с целью привлечения их в ЕС. К таким правовым актам относятся: Директива 2001/40/ЕС от 28мая 2001г. "О взаимном признании решений о выдворении граждан третьих стран"; Регламент №539/2001 от 15 марта 2001г., «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу и стран, граждане которых освобождаются от виз»; Регламент № 1030/2002 Совета от 13 июня 2002г. «Об установлении единообразного формата вида на жительство для граждан третьих стран»; Директива 2003/109/ ЕС Совета от 25 ноября 2003 г. «О статусе граждан третьих стран, легально проживающих на долгосрочной основе»; Стратегический план действий по регулированию легальной миграции на 2006-2009 годы. Брюссель, 21 декабря 2005 г.; Директива №2005/85/ЕС «О минимальных стандартах в отношении процедур государств-членов для предоставления и лишения статуса беженца»; Регламент ЕС № 562/2006 Европейского Парламента и Совета от 15 марта 2006г., учреждающий Кодекс Сообщества о правилах, регулирующих передвижение лиц через границы (Шенгенский пограничный кодекс); Европейский пакт об иммиграции и предоставлении убежища от 24 сентября 2008г.; Регламент №810/2009 от 13 июля 2009г., устанавливающем Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс); Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009г. «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы».
Так, например, Регламент 539/2001 от 15 марта 2001г. «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу и стран, граждане которых освобождаются от виз» регулирует условия въезда иностранцев в ЕС. В Регламенте предусмотрен общий перечень стран, граждане которых обязаны иметь визу при пересечении внешних границ государства-члена, а также перечень стран, граждане которых освобождаются от требований получения визы для пребывания продолжительностью максимально до трех месяцев[8]. По-сути, этот документ учредил так называемые «черный» и «белый» списки третьих стран, что дало возможность Европейскому Союзу сдерживать нелегальную миграцию, но не воспрепятствовать ей в полной мере.
А Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009г. «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы» формулирует привлекательные условия для легального въезда и пребывания в странах ЕС высококвалифицированных специалистов из третьих стран. По сравнению с другими законными иммигрантами в ЕС для таких специалистов предусмотрен упрощенный порядок реализации некоторых прав: например, право осуществлять «семейное воссоединение», право по истечении пяти лет законного проживания получить статус «долгосрочного резидента ЕС», дающий гражданам третьих стран еще более широкие возможности работы и проживания[5].
Здесь следует отметить, что такие меры, как предоставление наиболее благоприятного миграционного режима мигрантам, являющимся высококвалифицированными специалистами, не смогли значительно уменьшить нелегальную миграцию, т.к. для низкоквалифицированных специалистов миграционный режим остался прежним. Учитывая, что единые требования к высококвалифицированным мигрантам Европейским Союзом не было выработано и каждое государство-член использует свои критерии оценивая квалификации, мигранты-специалисты одинакового уровня в разных государствах и оцениваются не одинаково, что является присвоением им разной квалификации и, как следствие, предоставления им разного миграционного режима, что, в свою очередь, снова может привести к нелегальной миграции.
Правовые акты, относящиеся к данной категории, способствуют установлению благоприятного иммиграционного режима на территории Европейского Союза, что, в
сущности, должно привести к уменьшению количества нелегальных мигрантов, т.к. легальная миграция становится легко осуществимой для большинства категорий граждан из третьих стран.
2) Законодательная база Европейского Союза касающаяся непосредственно противодействия нелегальной миграции представлена четырьмя документами. Это: Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002г. "Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию"; Рамочное решение от 28 ноября 2002г. "Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию"; Директива 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008г. "Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран"; Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. "Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран".
Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002г. и Рамочное решение от 28 ноября 2002г. являются взаимозависимыми и дополняют друга. А также представляют собой основы законодательства, в соответствии с которыми государства-члены до конца 2004г. должны были внести поправки в свои уголовные кодексы и другие внутренние законы, путем введения в них адекватных санкций за преступные деяния, состоящие в помощи незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов.
Тему нелегальной миграции, кроме предотвращения помощи нелегальной миграции, ЕС рассматривает и сквозь призму определенных мер, направленных на работодателей, которые нанимают незадекларированных мигрантов, и через поиск средств для эффективной политики возвращения мигрантов.
Целью Директивы 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008г. является установление единых для всего ЕС правил и процедур возвращения нелегальных иммигрантов. Данный акт направлен на решение таких основных задач как: стимулирование добровольного отъезда нелегальных иммигрантов, установление минимальных стандартов содержания и сроков задержания нелегалов в специализированных центрах, а также условий запрета на повторный въезд на территорию Евросоюза[9].
Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. ввела единообразные уголовно-правовые, административные и иные меры ответственности работодателей ЕС, принимающих на работу нелегальных иммигрантов. Цель документа - воспрепятствовать притоку в Европейский Союз нелегальной рабочей силы из «третьих стран» (стран, не входящих в ЕС) [6]. Следуя этой цели Директива зафиксировала, в качестве основополагающего, принцип запрета любого трудоустройства нелегальных иммигрантов и предусмотрела к его нарушителям (работодателям ЕС, в том числе подрядчикам и субподрядчикам) широкий комплекс санкций и мер профилактического (превентивного), восстановительного и карательного характера.
В соответствии с данными документами, физические и юридические лица за помощь незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов, а также работодатели, использующие труд нелегальных иммигрантов подвергаются уголовным, административным и другим санкциям. Следует отметить, что в отношении самих нелегальных мигрантов законодательство ЕС придерживается гуманной позиции, и к таким лицам не предусмотрены какие-либо санкции за незаконное пребывание на территории Евросоюза, кроме высылки в добровольном либо принудительном порядке, что не является препятствием в будущем для их повторного въезда как в легальном, так и нелегальном статусе.
3) Нелегальная миграция зачастую бывает организованной и является одним из способов совершения других противоправных деяний, таких как терроризм, контрабанда и др. Европейским Союзом разработан и принят ряд нормативных правовых актов по противодействию явлениям сопутствующим нелегальной миграции: Рамочное решение 2002/475/ША о борьбе с терроризмом; Рамочное решение 2004/68/ША о борьбе с
сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией; Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004г. «Относительно вида на жительство, выдаваемого гражданам третьих стран, являющимся жертвами торговли людьми или воспользовавшимся услугами в целях нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными властями»; Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» от 16 мая 2005г.; Решения Совета 2006/618/EC и 2006/619/EC от 24 июля 2006г. о заключении от имени Европейского Сообщества Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми; Решения Совета 2006/616/EC и 2006/617/EC от 24 июля 2006г. о заключении Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху; Рамочное решение 2008/841/ПВД от 24 октября 2008г. о борьбе с организованной преступностью; Директива 2011/36/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС «О предупреждении и противодействии торговле людьми, о защите пострадавших и о замене Рамочного решения Совета ЕС 2002/629/ПВД».
Как видно из перечисленных в данной категории правовых актов, большое внимание Европейским Союзом обращается на противодействие такому явлению, сопутствующему нелегальной миграции, как торговля людьми. Жертвы торговли людьми доставляются в страну как нелегально, так и въезжают туда законными способами в качестве туристов, будущих жен, артистов, домашней прислуги, приглашенных по обмену, либо лиц, ищущих убежища, в зависимости от законодательства государства. Вопросы торговли людьми входят в круг таких тем, как, например, сексуальная эксплуатация женщин и детей, защита женщин от насилия, организованная преступность и миграционные процессы. Совет Европы считает одним из своих приоритетов - противодействие торговле людьми.
Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» была принята 16 мая 2005г. (вступила в силу в 2008г.) направлена на предупреждение и борьбу с торговлей людьми, защиту основных прав человека жертв торговли людьми, а также обеспечение эффективного расследования и привлечения к ответственности виновных[1]. Действие Конвенции распространяется на жертв как нелегально, так и легально прибывших и находящихся на территории государства, она применяется к торговле людьми, на транснациональном и на национальном уровне.
Отдельно хотелось бы отметить, что главы III, IV Конвенции созвучны с положениями Директивы 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. "Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран". Жертвы торговли людьми, также как и нелегальные мигранты, не обременены ответственностью, а, напротив, Конвенция вводит положения, направленные на защиту их интересов. В то же время, Конвенцией предусмотрен широкий спектр санкций и мер превентивного, карательного характера в отношении лиц (как физических, так и юридических) к собственникам бизнеса, сознательно использующих работников, поставленных им торговцами людьми, а также к торговцам, организаторам подобного бизнеса, умышленным пособникам, изготовителям поддельных документов и др.
Директива 2004/81/0Б от 29 апреля 2004г. определяет условия выдачи вида на жительство для граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, которые являются жертвами торговли людьми, либо стали объектом действий по способствованию нелегальной иммиграции[3]. Целью предоставления вида на жительство является попытка привлечения граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, к сотрудничеству с компетентными органами, а также обеспечение жертвам соответствующей защиты. Здесь законодатель вводит своеобразное поощрение жертвам торговли людьми и нелегальным мигрантам за сотрудничество с компетентными органами в качестве предоставления временного вида на жительство. Данная мера направлена не только на обеспечение соответствующей защиты для жертв, но и на выявление, противодействие, борьбу с организованной преступностью.
В заключение еще раз подчеркнем, что система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Они отражают разные аспекты процессов миграции в общем, что затрудняет изучение и проведение сравнительного анализа правовых актов непосредственно в сфере нелегальной миграции. Для того, чтобы иметь возможность более четко определить поле правового воздействия, эффективность такого воздействия на конкретную группу миграционных отношений, мы и предлагаем классифицировать правовые акты Европейского Союза в сфере миграции по объектному признаку. Что также позволит подчеркнуть логико-правовую связь между выделенными группами правовых норм.
Литература
1. Конвенция Совета Европы «О противодействии торговле людьми» от 16 мая 2005г. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.coe.int/trafficking (дата обращения: 12.11. 2012)
2. Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002г. «Об установлении определения для помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/documents/ legislation/law_defence/unleg_emmigr.htm???history=0&sample=2&ref=0 (дата обращения: 16.11.2012)
3. Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004г. «Относительно вида на жительство, выдаваемого гражданам третьих стран, являющимся жертвами торговли людьми или воспользовавшимся услугами в целях нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными властями». Council Directive 2004/81/EC of 29 April 2004 on the residence permit issued to third-country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities. Official Journal L 261 , 06/08/2004 [online]. [cited 2012-11-16], P.0019-0023. URL:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0081:EN:HTML
4. Директива 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008г. "Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/repatriants.htm (дата обращения: 16.11.2012)
5. Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009г. "Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы". [Электронный ресурс] Режим доступа: http:// eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/blue_card.htm (дата обращения: 12.11.2012)
6. Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. «Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран». [Электронный ресурс] Режим доступа:http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/penalty_illegaLhtm (дата обращения: 12.11.2012)
7. Рамочное решение от 28 ноября 2002г. "Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/law_defence/unleg_emmigr.htm (дата обращения: 16.11.2012)
8. Визовые требования для граждан стран, не являющихся членами ЕС. [Электронный ресурс] Седеркопингский процесс. Режим доступа: http://soderkoping.org.ua/page19831.html?template=print (дата обращения: 12.11.2012)
9. Мохова И.М. Начало новой политики ЕС по борьбе с нелегальной иммиграцией. Режим доступа: http://www.iimes.ru/?p=7291???history=0&sample=12&ref=0 (дата обращения: 12.11. 2012)
10. Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement. OJ L 81, 21.3.2001, [online]. [cited 2012-12-23], p.1-7 Available from Internet: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001R0539:EN:N0T
