КЛАССИЧЕСКАЯ ТИПОЛОГИЯ СИСТЕМ ПРАВЛЕНИЯ И НЕДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ПРЕЗИДЕНЦИАЛИЗМ: ОПЫТ ЕВРАЗИИ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ПОСТСОВЕТСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ: ВЕКТОР ИЗМЕНЕНИЙ

Классическая типология систем правления и недемократический президенциализм: опыт Евразии

Петра Штыков*

В статье на основе исследования конституционно-правовых режимов двенадцати стран постсоветской Евразии оспаривается тезис об отсутствии отличий между конституциями авторитарных и демократических режимов. Во-первых, применяется общепризнанная «классическая» типология систем правления Шугарта—Кэри ко всем конституциям региона 1992-2017 годов, включая все релевантные реформы государственного устройства. Детальный анализ текстов конституций показывает, что системы исполнительно-законодательных отношений в ряде случаев являются не парламентско-президентскими (как принято считать), а президентскими. Во-вторых, такие случаи фиксируют президентскую супрематию, возвышающую главу государства над другими ветвями власти. Поскольку подобные явления представляют собой однозначный отказ от модели разделения властей с механизмом сдержек и противовесов, применение классической категории президенциализма приводит к понятийной натяжке типологии демократических форм правления. При использовании последней как универсальной таксономии классическую триаду парламентаризма, президенциализма и полу-президенциализма следует дополнить типом «недемократического президентского правления», евразийская разновидность которого состоит из целого ряда конституционных положений, встречающихся исключительно в основных законах наиболее авторитарных режимов региона.

^ Авторитарные конституции; президентское правление; полупрезидентское правление; парламентско-президентское правление; патрональные режимы; полномочия президента; конституциональная диффузия; Конституция ЭО!: 10.21128/1812-7126-2018-4-108-130 России 1993 года

« Три ветви власти - законодательная, судебная, исполнительная - все отходят от дерева президентства, а потому контролировать и регулировать их должен сам президент».

А. Лукашенко (Президент Республики Беларусь с 1994 года)1.

1. Введение

Актуальные исследования в области сравнительного авторитаризма и сравнительного конституционализма приводят к двум кон-

* Петра Штыков - доктор философских наук, профессор Мюнхенского университета имени Людвига Максимилиана, Мюнхен, Германия (e-mail: petra.stykow@ lmu.de).

фликтующим выводам. С одной стороны, считается, что авторитарные конституции необязательно являются лишь только «рекламой» или «бутафорией», а могут представлять собой «руководство к действию», в котором прописаны реальные правила политической игры, порой даже ограничивающие

1 uht. no: Constitution Watch: Belarus // East European Constitutional Review. Vol. 4. 1995. No. 2. P 4.

полномочия властвующих2. С другой стороны, правомерное предположение о том, что диктаторы стремятся создать как можно более сильную исполнительную, слабую законодательную и политически зависимую судебную власть, всё же эмпирически не подтверждается: масштабное сравнение нескольких сотен конституций стран мира, проведённое в рамках Проекта сравнительно-правового анализа конституций (Comparative Constitutions Project), показывает, что тексты авторитарных конституций «идентичны демократическим» в части распределения властных полномочий3. В частности, это наблюдается, если они были приняты по окончании холодной войны. Таким образом, лишний раз получает подтверждение популярная теорема о том, что авторитарная власть зиждется на преимущественно неформальных и внеконституционных началах4.

В статье за отправную точку принимается тезис о сходстве авторитарных и демократических конституций5. Он опровергается путём детального сравнительного анализа конституционных норм, определяющих взаимоотношения исполнительных и законодательных органов государственной власти в двенадцати странах постсоветской Евразии. Конституции стран с авторитарными режимами имеют общие признаки, которые не наблюдаются у их соседей с демократическими режимами. Фактически они закрепляют верховенство президента над всеми ветвями власти. Доктрина президентской супрематии отслеживается в тексте конституций при внимательном прочтении «мелкого шрифта» и тщательном разборе положений, которые с позиций западного конституционализма нередко кажутся непонятными, противоречивыми или даже бессмысленными.

2 Cm.: Przeworski A. Ruling against Rules // Constitutions in Authoritarian Regimes / ed. by T. Ginsburg, A. Simpser. Cambridge : Cambridge University Press, 2014. P. 21-35.

3 Cm.: Elkins Z, Ginsburg T., Melton J. The Content of Authoritarian Constitutions // Constitutions in Authoritarian Regimes / ed. by T. Ginsburg, A. Simpser. P. 141 — 164, 160.

4 Cm.: Ibid. P 161.

5 Cm.: Cheibub J. A., Elkins Z, Ginsburg T. Beyond Presi-dentialism and Parliamentarism // British Journal of Political Science. Vol. 44. 2014. No. 3. P 515—544, 537;

Elkins Z., Ginsburg T., Melton J. Op. cit. P 162.

Настоящая работа, во-первых, расширяет научно-правовую базу сравнительного конституционализма. Она показывает внутрирегиональную вариативность постсоветского пространства и определяет недемократический по сути и региональный по форме тип президентского правления. Во-вторых, обсуждаются последствия применения такого типа к классической типологии исполнительно-законодательных отношений. Исходя из эмпирических выводов по Евразии, автор предлагает дополнить данную типологию подтипом «недемократического президентского правления» во избежание «концептуальных натяжек»6 при описании режимов, не следующих конституционному принципу сдержек и противовесов.

Статья состоит из четырёх разделов. В первом разделе рассматриваются распространённые в сравнительной политологии типологические подходы к системам организации высших органов власти. Во втором — приводится уточнённая и актуализированная категоризация форм конституционно-правового устройства в странах постсоветской Евразии. Автор утверждает, что режимы России, Казахстана, Беларуси и ряда других стран являются президентскими, а не смешанными (парламентско-президентскими), как принято считать. В третьем разделе представлен системный анализ признаков «президентского правления евразийского типа», которое категориально выпадает из классического определения (демократической) формы президенци-ализма. Наконец, в заключительном разделе приводятся основные выводы, которые могут стать отправной точкой для дальнейшего исследования.

Базой для настоящего исследования послужили все конституционные акты, принятые в постсоветских странах Евразии в период с мая 1992 года по декабрь 2017 года, включая первые постсоветские конституции и все последующие поправки, модифицирующие конституционно-правовое устройство. Эти документы стали предметом контекстуального, синхронического и диахронического сравнительного анализа.

6 Cm.: Sartori G. Comparing and Miscomparing // Journal of Theoretical Politics. Vol. 3. 1991. No. 3. P. 243257.

Евразийские кейсы в области сравнительного конституционализма представляют собой особый научный интерес. Во-первых, отправной точкой для них всех стал опыт советского конституционализма. В то же время в начале 1990-х годов произошло широкое заимствование либерально-демократических моделей7. Поэтому можно полагать, что они похожи друг на друга, так как конкретная форма конституционного устройства обуславливается прежде всего эпохой и регионом, в котором она возникла, а также набором тех институтов, которые были выбраны для первой конституции в истории данной страны8.

Во-вторых, политические режимы в регионе отличаются разнообразием. По данным Freedom House, на текущий момент в трёх странах постсоветской Евразии (Грузия, Молдова, Украина) действует электоральная демократия, в двух (Армения, Кыргызстан) — гибридный (частично свободный) режим, а в остальных семи странах — авторитарный (несвободный) режим9. В-третьих, аналогичное разнообразие наблюдается и в отношении систем правления. Встречаются примеры всех трёх классических форм правления, хотя в ряде случаев категоризация является неоднозначной. Поскольку примеры парла-ментско-президентских конституций посткоммунистического периода обнаруживаются исключительно в Евразии10, привнесение таксономической определённости осуществило бы важный вклад в дискуссию о достоинствах и недостатках президентской и полупрезидентской форм правления11.

7 См.: Ludwikowski R.R. "Mixed" Constitutions: Product of an East-Central European Constitutional Melting Pot // Boston University International Law Review. Vol. 16. 1998. No. 1. P. 1-70; Sharlet R. S. Legal Transplants and Political Mutations: The Reception of Constitutional Law in Russia and the Newly Independent States // East European Constitutional Review. Vol. 7. 1998. No. 4. P 59-68; Schwartz V. The Influences of the West on the 1993 Russian Constitution // Hastings International and Comparative Law Review. Vol. 32. 2009. No. 1. P 101-153.

8 См.: Elkins Z, Ginsburg T, Melton J. Op. cit. P. 162.

9 См.: Freedom House. Freedom in the World, 2017. URL: http://www.freedomhouse.org (дата обращения: 10.05.2017).

10 За исключением Хорватии в 1990-х годах.

11 Начало современной дискуссии по этой теме восходит

к ранним 1990-м годам. См., например: Linz J. The

Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. Vol. 1.

2. Концептуализация взаимоотношений между исполнительной и законодательной властью

Классическая типология отношений между исполнительной и законодательной властью является одним из основополагающих инструментов сравнительной политологии. Она позволяет различать формы правления на основе конституционных норм, регламентирующих наделение полномочиями и их пре-краш,ение для высших должностных лиц, а также распределение власти в демократическом государстве между исполнительной и законодательной ветвями. Исследователи -институционалисты сходятся во мнении, что правовые нормы существенно влияют на демократическое правление и перспективы выживания демократии, хотя политическая практика не всецело зависит от них.

2.1. Евразия в классической типологии систем правления

В сравнительной политологии имеются различные виды типологии форм правления12,

1990. No. 1. P. 51—69; Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge : Cambridge University Press, 1992. См. также: Elgie R. From Linz to Tsebelis: Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies? // Democratization. Vol. 12. 2005. No. 1. P. 106—122; Elgie R. The Semi-Presidential One. URL: http://www. semipresidentialism.com (дата обращения: 12.05.2017).

12 См., например: Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. Vol. 8. 1980. No. 2. P. 165— 187; Shugart M.S., Carey J.M. Op. cit.; Stepan A., Skach C. Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation: Parliamentarianism versus Presiden-tialism // World Politics. Vol. 46. 1993. No. 1. P. 1—22; Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. New York : New York University Press, 1994; Alvarez M., Cheibub J. A., LimongiF., Przeworski A. Classifying Political Regimes // Studies in Comparative International Development. Vol. 31. 1996. No. 2. P. 3—36; Elgie R. The Politics of Semi-presidentialism // Semi-Presidentialism in Europe / ed. by R. Elgie. Oxford : Oxford University Press, 1999. P 1—21; SiaroffA. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and Parliamentary Distinction // European Journal of Political Research. Vol. 42. 2003. No. 3. P. 287— 312; Shugart M. S. Semi-Presidential Systems: Dual Executive and Mixed Authority Patterns // French Poli-

но все они имеют некоторые сходные черты. Во-первых, они выделяют два чистых типа конфигурации исполнительно-законодательных отношений: президентскую и парламентскую формы правления. Во-вторых, большинство учёных считают целесообразным использование одного или нескольких смешанных, полупрезидентских типов правления. В-третьих, все типологии сосредоточены не на законодательных полномочиях, а на конституционных ограничениях в отношении источников формирования и поддержания (origin and survival) двух ветвей власти. Наконец, типологические схемы так или иначе ориентированы на демократические режимы, которые характеризуются состязательными выборами и более или менее регулярной сменой власти. Это означает, что они концептуализируют «классические» подвиды демократии путём прибавления прилагательного к корневому понятию «демократия»13.

Политическое развитие с начала 1990-х годов, а именно возникновение большого числа электоральных демократий и появление новых разновидностей авторитаризма, в том числе и в Евразии, поставило воспрос о применимости этой типологии к режимам, которые не представляют собой либеральные демократии. Наблюдаются разные таксономические стратегии. При первой стратегии концепцию форм правления применяют исключительно для характеристики демократий, различая разновидности авторитарных режимов по признаку природы элит, контролирующих доступ к власти, или по режиму сохранения и преемственности власти14. Однако на

tics. Vol. 3. 2005. No. 3. P. 323-351; Shugart M.S. Comparative Executive-Legislative Relations // The Oxford Handbook of Political Institutions / ed. by R. A. W. Rhodes. 5th ed. Oxford : Oxford University Press, 2006. P 344-365; Cheibub J.A. Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. Cambridge : Cambridge University Press, 2007; Cheibub J. A., Gandhi J., Vree-land J. R. Democracy and Dictatorship Revisited // Public Choice. Vol. 143. 2010. No. 1-2. P. 67-101. О концептуальном анализе см.: Cheibub J.A., Elkins Z., Ginsburg T. Beyond Presidentialism and Parliamentarism.

13 См.: CollierD., Levitsky S. Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research // World Politics. Vol. 49. 1997. No. 3. P 430-451.

14 См., например: Cheibub J. A., Gandhi J., Vreeland J.R. Op. cit.; Wahman M., Teorell J., Hadenius A. Authoritarian Regime Types Revisited: Updated Data in Com-

практике этот подход может оказаться проблематичным в случае его применения по отношению к стране, которая пребывает в процессе демократического транзита. Так, например, по рейтингу Democracy-Dictatorship, Кыргызстан с 1991 года считался страной «гражданской диктатуры», а в 2005 году перешёл в разряд «смешанных демократий», приняв тем самым своего рода парламентско-президентскую систему без единой поправки к действующей в то время конституции15.

Смысл второй стратегии, которая поддерживается специалистами по сравнительной политологии, состоит в применении типологии форм правления не только к демократиям, но и к «гибридным» режимам, находящимся в «серой», промежуточной зоне между демократией и диктатурой. Однако качество этих политических режимов зачастую варьирует или оспаривается, так что в число (минимально-)демократических государств отчасти попадают не только Молдова и Украина, но и Армения, Грузия, Россия16 и даже Беларусь17. Таким образом, данная стратегия несёт в себе риск включения примеров недемократического правления в сравнительные исследования, которые ставят своей целью изучение институционального влияния конституционного типа на демократическое правление.

Третья стратегия является чисто таксономической. Её сторонники разделяют понятия «демократия» и «вид конституционного устройства», применяя классическую типологию к любому режиму, конституция которого регламентирует отношения между исполнительной и законодательной властью. Этот подход используется довольно широко, особенно в исследованиях о (полу)президенциализме и в базах данных, которые описывают все поли-

parative Perspective // Contemporary Politics. Vol. 19. 2013. No. 1. P. 19-34; Geddes B., Wright J., Frantz E. Autocratic Breakdown and Regime Transitions: A New Data Set // Perspectives on Politics. Vol. 12. 2014. No. 2. P. 313-331.

15 Cm.: Cheibub J. A., Gandhi J., Vreeland J. R. Op. cit.

16 Cm.: Cheibub J. A. Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. P. 45; Samuels D., Shugart M.S. Presidents, Parties, and Prime Ministers: How the Separation of Powers Affects Party Organization and Behavior. Cambridge : Cambridge University Press, 2010. P 32-33.

17 Cm.: Siaroff A. Op. cit. P. 299-300; Shugart M. S. Comparative Executive-Legislative Relations. P. 351.

тические режимы мира18. В плане методологии этот подход исходит из представления о том, что «нет такого критерия, как демократия, в определении конституционно-правовых типов»19. Однако, с точки зрения концептуальных истоков классической типологии, эта позиция представляется весьма сомнительной. Их неоспоримой базовой концепцией является демократия западного типа, воплотившая в себе принцип разделения и ограничения властей.

В основе самого распространённого из таксономических подходов лежит матрица М. Шугарта и Дж. Кэри20. Исследователи-компаративисты, классифицирующие системы правления в постсоветском пространстве21, в большинстве случаев приходят к схожим результатам. Так, президентские режимы

18 Например, см.: Cruz C., Keefer Ph., Scartascini C. Database of Political Institutions Codebook, 2015 Update (DPI2015). Inter-American Development Bank, 2016. Updated Version of Beck T., George Clarke G., Groff A., Keefer Ph., Walsh P. New Tools in Comparative Political Economy: The Database of Political Institutions // World Bank Economic Review. Vol. 15. 2001. No. 1. P. 165176. URL: https://publications.iadb.org/handle/11319/ 7408 (дата обращения: 02.06.2017); Polity IV Project. Political Regime Characteristics and Transitions, 18002015. URL: http://www.systemicpeace.org/inscrdata. html (дата обращения: 28.05.2017); Teorell J., Lindberg S. L. The Structure of the Executive in Authoritarian and Democratic Regimes: Regime Dimensions across the Globe, 1900-2014. Gothenburg : The V-Dem Institute, Political Science Department, University of Gothenburg, 2015.

19 Elgie R., Moestrup S. Semi-Presidentialism in Democracies, Quasi-Democracies, and Autocracies // Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. London : Palgrave Macmillan, 2016. P. 1-28, 15.

20 См.: Shugart M. S., Carey J.M. Op. cit.; см. ниже.

21 См.: Easter G.M. Preference for Presidentialism: Post-communist Regime Change in Russia and the NIS //

World Politics. Vol. 49. 1997. No. 2. P. 184-211; Elgie R.

Varieties of Semi-Presidentialism and Their Impact on Nascent Democracies // Taiwan Journal of Democracy.

Vol. 3. 2007. No. 2. P. 53-71; Elgie R. Semi-Presiden-tialism: Sub-Types and Democratic Performance. Oxford : Oxford University Press, 2011; Elgie R. The Semi-Presidential One; Fish M. S. Democracy Derailed in Russia: The Failure of Open Politics. Cambridge : Cambridge University Press, 2005. P. 196-197; Protsyk O. Semi-Presidentialism under Post-Communism // SemiPresidentialism and Democracy / ed. by R. Elgie, S. Moestrup, Y.-S. Wu. Houndsmill: Palgrave Macmillan, 2011. P. 98-116; Sedelius T., Linde J. Unravelling Semi-Presidentialism: Democracy and Government Per-

отмечаются в Туркменистане и Узбекистане, смешанная модель — в Армении (2005— 2017), Молдове (1994-2000), Украине (2006-2010, восстановлена с 2014), Грузии (2004-2013), Кыргызстане (1996-2010). Аналогичным образом Молдова (2001 — 2015) единогласно признаётся единственной в регионе страной с парламентской системой правления до 2018 года. Тем не менее как минимум для семи стран классификация конституционно-правового устройства является спорной. Примечательно, что это страны либо с парламентско-президентским, либо с президентским режимом, а именно: Армения (1995-2005), Азербайджан (1995), Беларусь (1996), Казахстан (1995), Россия (1993), Таджикистан (1994), Украина (1996-2005 и 2010-2013).

Поскольку все учёные используют методику Шугарта-Кэри, подобные разногласия указывают на то, что эти случаи не полностью подпадают под классические концепции. Более того, ставится вопрос об обоснованности таксономической стратегии в целом. Например, Р. Элги приходит к выводу, что концепция полупрезидентской системы правления «имеет большое значение для классификации», но «не очень большую эмпирическую достоверность, если она используется в качестве дискретной переменной». Вместо этого он рекомендует рассматривать объём президентской власти как решающий фактор для объяснения возникновения авторитарного режима22. Однако это не решает концептуальной проблемы, так как кумулятивные индексы ранжирования президентской власти в регионе23 тоже базируются на спорной методике24. Ещё дальше идут исследователи Про-

formance in Four Distinct Regime Types // Democratization. Vol. 22. 2017. No. 7. P 1-22, 19-20.

22 См.: Elgie R. Three Waves of Semi-Presidential Studies // Democratization. Vol. 23. 2016. No. 1. P. 49-70, 65.

23 См.: Shugart M. S., Carey J. M. Op. cit.; Siaroff A. Op. cit.; Armingeon K., Careja R. Comparative Data Set for 28 Post-Communist Countries, 1989-2007. Bern : Institute of Political Science, University of Bern, 2007. URL: http://www.cpds-data.org/index.php/data (дата обращения: 10.05.2017); Doyle D., Elgie R. Maximizing the Reliability of Cross-National Measures of Presidential Power // British Journal of Political Science. Vol. 46. 2016. No. 4. P. 731-741.

24 См.: Fortin J. Measuring Presidential Powers: Some Pitfalls of Aggregate Measurement // International Political Science Review. Vol. 34. 2013. No. 1. P 91-112.

екта сравнительно-правового анализа конституций, которые ставят под сомнение даже концептуальную обоснованность классической типологии в целом. Они предполагают, что классические типы правления вовсе не являются системными, поскольку охватывают не целостные «институциональные пакеты», а лишь немногие, пусть и важные, параметры концептуального пространства, которое на самом деле является многомерным25.

2.2. Недемократическое президенство в незападных регионах мира

Сочетание президенциализма с авторитаризмом наблюдается в некоторых регионах мира. В связи с этим возникает вопрос: является ли подобное сочетание результатом исключительно политической практики или авторитарный президенциализм закреплён в самих конституциях? Так, специалисты по Латинской Америке обычно считают, что в этом регионе речь идёт о различных вариантах демократического правления26. Другие исследователи, напротив, рассматривают «гиперпрезидентские» системы в Аргентине и на Филиппинах27, «имперские системы президентского правления» многих африканских государств28 и российское государственное устройство29

25 См.: Cheibub J. A., Elkins Z., Ginsburg T. Beyond Presi-dentialism and Parliamentarism.

26 См., например: Cheibub J. A., Elkins Z., Ginsburg T. Still the Land of Presidentialism? Executives and the Latin American Constitution // New Constitutionalism in Latin America: Promises and Practices / ed. by D. Nolte, A. Schilling-Vacaflor. Farnham : Ashgate, 2012. P. 73—98; Legislative Politics in Latin America / ed. by B. Nacif, S. Morgenstern. Cambridge : Cambridge University Press, 2002.

27 См.: Rose-Ackerman S., Desierto D.A., Volosin N. Hyper-Presidentialism: Separation of Powers without Checks and Balances in Argentina and Philippines // Berkeley Journal of International Law. Vol. 29. 2011. No. 1. P. 246-333.

28 См.: Okoth-Ogendo H. W. O. Constitutions without Constitutionalism: Reflections on an African Political Paradox // Constitutionalism and Democracy: Transitions in the Contemporary World / ed. by D. Greenberg, S. N. Katz, M. B. Oliviero, S. C. Wheatley. Oxford : Oxford University Press, 1993. P 65-82.

29 См.: Holmes S. Superpresidentialism and its Problems

// East European Constitutional Review. Vol. 2. 1993.

No. 4. P 123-126; Partlett W. Separation of Powers

without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidentialism and the Making of the Russian Consti-

как системы разделения властей без механизма сдержек и противовесов. Они указывают на серьёзные «структурные недостатки» моделей, отступающих от либерально-демократического конституционализма30.

При описании государственного устройства гибридных и авторитарных режимов Евразии некоторые специалисты по региону добавляют к классическим понятиям такие словосочетания, как «евразийская модель монархического или неопатримониального полупрезидентского правления» или «евразийский конституционализм с де-факто избранным монархом»31. Иногда Беларусь, Туркменистан, Узбекистан, Азербайджан, Таджикистан определяются как «диктатура президента с церемониальными функциями парламента», в отличие от более «нормальных» президентских систем Грузии, Армении и Кыргызстана, где наблюдаются, скорее, «типичные признаки президентского правления»32. Однако самой большой популярностью пользуется концепт «суперпрезидентства». Несмотря на отсутствие чёткой опера-ционализации этого концепта, большинство авторов соглашается с тем, что режим суперпрезидентства характеризуется тремя признаками: во-первых, сверхсильной исполнительной властью, обладающей законодательными и иными полномочиями; во-вторых, президентом, который контролирует всю вертикаль власти и связанные с ней государственные ресурсы; в-третьих, в высшей степени персоналистской, неформальной политикой,

tutional System, 1991 — 1993 // The Legal Dimension in Cold-War Interactions: Some Notes from the Field / ed. by W. B. Simons, T. Borisova. Leiden ; Boston, MA : Brill Academic Publishers, 2012. P. 105-140.

30 Rose-Ackerman S., Desierto D. A., Volosin N. Op. cit. P. 247.

31 См.: Huskey E. Eurasian Semi-Presidentialism: The Development of Kyrgyzstan's Model of Government // Semi-Presidentialism outside Europe: A Comparative Study / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. London : Rout-ledge, 2007. P. 161-181; Partlett W. Reforming Centralism and Supervision in Armenia and Ukraine // Annual Review of Constitution-Building Processes: 2015. Stockholm : International IDEA, 2016. P. 85-99. URL: http://www.idea.int/sites/default/files/publications/ chapters/annual-review-ofconstitution-building-proces ses-2015/annual-review-of-constitution-buildingproces ses-2015-chapter-5.pdf (дата обращения: 25.05.2017).

32 Fish M. S. Democracy Derailed in Russia: The Failure of Open Politics. P 196-197.

в которой клиентелистские связи являются единственной значимой формой коллективных действий33.

По сравнению с этим большинство концепций, разработанных учёными-регионали-стами, выходят за рамки формального конституционализма. Их связь с классической типологией конституционно-правового устройства остаётся неопределённой. С. Фиш, к примеру, считает суперпрезидентство альтернативной категорией, поскольку «режим может быть как (полу)президентским, так и суперпрезидентским»34. При этом он применяет эту категорию не к авторитарным, а к гибридным режимам (Кыргызстан, Армения, Украина). М. Беляев, в свою очередь, определяет суперпрезидентство как четвёртый подтип, дополняя классическую типологию. Он отмечает недемократические признаки вертикали президентской власти, проявляющиеся, в частности, в России, Беларуси, Казахстане, Армении и Азербайджане35.

Большой вклад в научную дискуссию внёс Г. Хейл, предложив концепцию, которая сосредоточена на взаимодействии реальной политики и конституционно закреплённых ин-ститутов36. Хейл утверждает, что писаные конституции, хоть их и редко соблюдают буквально, способны изменить картину неформальной «патрональной политики», указывая на наиболее вероятное место концентрации власти в обществе. На основе данной информации у элит появляются ожидания «относи-

33 См., например: Holmes S. Op. cit.; Fish M.S. The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics // Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance / ed. by V Sperling. Boulder, CO : Westview, 2000. P. 177-192; Robinson N. The Politics of Partial Democracy: Stability and Instability in Russian Politics // Political Studies: Review. Vol. 1. 2003. No. 2. P. 149-166; Matsuzato K. Differing Dynamics of Semipresidential-ism across Euro/Eurasian Borders: Ukraine, Lithuania, Poland, Moldova, and Armenia // Demokratizatsiya. Vol. 14. 2006. No. 3. P. 317-345; Beliaev M. V. Presidential Powers and Consolidation of New Postcommu-nist Democracies // Comparative Political Studies. Vol. 39. 2006. No. 3. P. 375-398.

34 Fish M. S. Democracy Derailed in Russia: The Failure of Open Politics. P. 205.

35 См.: Beliaev M. V. Op. cit.

36 См.: Hale H.E. Patronal Politics: Eurasian Regime Dy-

namics in Comparative Perspective. New York : Cam-

bridge University Press, 2015.

тельно того, кто неформально (фактически) является главным патроном или патронами в государстве»37. Это облегчает процесс координации и в конечном итоге приводит в соответствие формальные и неформальные структуры власти. В основном Хейл использует лексикон традиционного подхода к системам правления, но при этом высказывается против их «формалистской» концептуализации. Он справедливо отмечает, что заострение внимания на распределении полномочий между исполнительными и законодательными органами государственной власти затрудняет выявление доминирующего положения президента как опоры патронального режима.

В хейловской типологии конституционных режимов особый интерес для настоящего исследования представляет их «президенциа-листская» (рге81ёепИаИ81) разновидность38. В этом формате президент является единственным институциональным носителем права вето в формальной структуре государства, что способствует появлению и поддержанию «единовластной пирамиды», формирующейся вокруг президента как «главного патрона» общенациональной, многоуровневой сети. Прежде чем подробнее рассмотреть концепцию конституционно закреплённого верховенства президента, проведём классификацию конституций стран Евразии согласно таксономическому подходу, представленному в следующем разделе.

3. Конституционно-правовые режимы

Евразии: региональная карта

В таблице 1 представлены результаты актуализированной и уточнённой классификации евразийских конституций за период с 1992 по 2017 год с учётом всех реформ, последовавших за принятием первых постсоветских конституций. Данный анализ двадцати девяти систем исполнительной и законодательной власти основан на матрице Шугарта-Кэри. Соответственно, при парламентской форме правления исполнительная власть, представленная премьер-министром и правительством, происходит от законодатель-

37 Ibid. P. 77.

38 Две другие разновидности — «разделённая исполнительная» (divided executive) и «парламентская» (par-liamentarist) система; Hale H.E. Op. cit. P 76—82.

Таблица 1

Конституционно-правовые режимы Евразии 1992-2018)

Страна Год принятия конституции или радикальной реформы Конституционно-правовой режим Политический режим

Год принятия конституции Последний год действия конституции или 2017 г.

Украина 1996 Парламентско-президентский Электоральная демократия Свободный

2006 (принята в 2004) Премьер-президентский Электоральная демократия Свободный

2010 (1996 восстановлена) Парламентско-президентский Электоральная демократия Электоральная демократия

2014 (2004 восстановлена) Премьер-президентский Электоральная демократия Электоральная демократия

Молдова 1994 Премьер-президентский Частично свободный Электоральная демократия

2000 Парламентский Электоральная демократия Электоральная демократия

2016 (1994 восстановлена) Премьер-президентский Электоральная демократия Электоральная демократия

Грузия 1995 Президентский Электоральная демократия Частично свободный

2004 Парламентско-президентский Электоральная демократия Электоральная демократия

2013 (принята 2010) Премьер-президентский Частично свободный Электоральная демократия

2017 Парламентский Электоральная демократия Электоральная демократия

Кыргызстан 1993 Парламентско-президентский Частично свободный Электоральная демократия

1996 Президентский Электоральная демократия Несвободный

2010 Премьер-президентский Частично свободный Частично свободный

Армения 1995 Парламентско-президентский Частично свободный Частично свободный

2005 Премьер-президентский Частично свободный Частично свободный

2018 (принята 2015) Парламентский Частично свободный Не применимо

Российская Федерация 1993 Президентский Электоральная демократия Несвободный

Казахстан 1993 Президентский Частично свободный Несвободный

1995 Президентский Несвободный Несвободный

2007 Президентский Несвободный Несвободный

Беларусь 1994 Президентский Частично свободный Частично свободный

1996 Президентский Несвободный Несвободный

Азербайджан 1995 Президентский Несвободный Несвободный

Таджикистан 1994 Президентский Несвободный Несвободный

Туркменистан 1992 Президентский Несвободный Несвободный

2008 Президентский Несвободный Несвободный

Узбекистан 1992 Президентский Несвободный Несвободный

2011 Президентский Несвободный Несвободный

Источник: Авторская трактовка конституций; Freedom House, 2017. URL: http://www.freedomhouse.org (дата обращения: 10.05.2017). «Электоральная демократия»: «частично свободный» режим, определенный по критерию наличия свободных выборов (Freedom House).

ного собрания, а правительство может быть в любой момент отправлено в отставку, если парламентское большинство выразит ему вотум недоверия. При президентской форме правления правительство возглавляет всенародно избранный президент, который является главой исполнительной власти; сроки полномочий главы исполнительной власти и законодательного собрания определены заранее и не зависят от взаимного вотума доверия; президент формирует кабинет министров, руководит его работой и обладает рядом конституционно-закреплённых нормативных полномочий.

Полупрезидентская форма правления, являющаяся наиболее важной для выдвинутого

в статье тезиса, имеет следующие особенности: «президент избирается всенародно; президент наделяется широкими полномочиями на основе конституции; а также существуют премьер-министр и кабинет министров, которые зависят от вотума доверия парламентского большинства»39. Таким образом, для полупрезидентских систем свойствен двойной характер исполнительной власти. Далее их можно различать по роли президента в решении вопроса роспуска правительства. В премьер-президентской системе премьер-министр и кабинет министров «формально

39 ShugartM.S. Semi-Presidential Systems: Dual Execu-

tive and Mixed Authority Patterns. P. 324-325.

подотчётны исключительно парламентскому большинству», а в парламентско-прези-дентской системе действует «двойное подчинение президенту и парламентскому боль-шинству»40.

Согласно данной концепции исполнительно-законодательного устройства, конституции Молдовы (2000) и Армении (2018) закрепляют парламентский режим. Как и большинство исследователей, автор данной статьи однозначно относит Азербайджан (1995), Беларусь (1994), Грузию (1995), Казахстан (1993), Таджикистан (1994), Туркменистан (1992), Узбекистан (1992) к президентской системе правления. Конституции этих стран прямо указывают на то, что всенародно избранный президент возглавляет исполнительную власть; они не создают зависимого от парламента правительства. Правда, в 2016 году в Конституцию Азербайджана была внесена поправка о вотуме недоверия правительству (статья 981). Но, как и в Конституции Туркменистана (статья 64), действовавшей в период с 1992 по 2002 год, это положение может служить скорее поводом для роспуска парламента, нежели способом прекращения полномочий правительства путём голосования.

Во всех шестнадцати оставшихся странах всенародно избранный президент не называется главой исполнительной власти. Соответственно, эти случаи отвечают первому критерию полупрезидентской модели. На основе существующих классификаций можно выделить семь конституций, которые делают кабинет министров подотчётным исключительно парламентскому большинству. К премьер-президентскому типу относятся Армения (2005), Грузия (2013), Кыргызстан (2010), Молдова (1994/2016), Украина (2006/2014). В свою очередь, Армения (1995), Грузия (2004), Кыргызстан (1993) и Украина (1996/ 2010) представляли собой парламентско-президентские системы, поскольку предусматривалась обязанность правительства подать в отставку после повторного выражения ему вотума недоверия парламентом либо по решению президента.

Если придерживаться классической типологии, то пять оставшихся случаев, а именно конституционные режимы России (1993),

40 SamuelsD., Shugart M. S. Op. cit. P. 30.

Беларуси (1996), Казахстана (1995, 2007) и Узбекистана (2011), находятся «на конституционном рубеже между полупрезидентской и президентской моделью»41. Так, президенты этих стран вправе принимать решение о роспуске кабинета министров. К тому же юридически парламенты имеют право выразить вотум недоверия. Однако фактически они не могут отстранить правительство без согласия главы государства. Несмотря на это ограничение, Чейбуб утверждает, что Россия тем не менее всё равно имеет парламентско-пре-зидентскую систему правления, поскольку «ограничение парламентского вотума недоверия значения не имеет»42. Элги и Мёструп, напротив, считают, что такие системы следует относить к типу президентского правления. По их утверждению, исключительные полномочия президента превалируют над положением о вотуме недоверия и тем самым нивелируют подотчётность правительства парла-менту43. Удивительно, что авторы применяют это заключение только по отношению к Казахстану, упуская другие конституции, содержащие сходные или идентичные формулировки.

Во избежание концептуальных натяжек при использовании классической таксономии, эту логику следует применить последовательно ко всем вышеупомянутым случаям. Кроме того, требуется более детальное рассмотрение и взвешенная оценка соответствующих положений, регламентирующих трёхсторонние отношения между президентом, парламентом и правительством. В результате станет очевидным, что во всех пяти (а также ряде других) случаях логика системы действительно является президентской. Более того, она отражает недемократическое верховенство президента.

3.1. Независимый от парламента президентский кабинет министров

Прототипом норм, предусматривающих зависимость правительства исключительно от

41 Elgie R., Moestrup S. Semi-Presidentialism in Democracies, Quasi-Democracies, and Autocracies. P. 21.

42 Cheibub J.A. Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. P. 36.

43 Cm.: Elgie R., Moestrup S. Semi-Presidentialism in De-

mocracies, Quasi-Democracies, and Autocracies. P. 2122.

президента, является российская Конституция 1993 года. В ней говорится о всенародно избранном президенте, который не именуется главой исполнительной власти (статья 80). На первый взгляд кажется, что правительство во главе с председателем — которого обычно называют премьер-министром — подотчётно как президенту, так и парламенту. Президент может принять решение об освобождении членов правительства от должности, а также одобрить или отклонить отставку правительства (статьи 83, 117); при этом Государственная Дума может отправить правительство в отставку, выразив недоверие правительству (статьи 103, 117). Однако само по себе это не имеет прямого или обязывающего действия. Статья 117 наделяет президента исключительными полномочиями в вопросе «выживания» правительства. После первого выражения Государственной Думой недоверия правительству глава государства вправе, но не обязан объявить об отставке правительства. Только при повторном выражении недоверия в течение трёх месяцев президент обязан принять решение. В этом случае он может сделать выбор между отставкой правительства и роспуском Государственной Думы. Аналогичный выбор у него есть и тогда, когда премьер-министр ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии правительству, а Дума отказывает ему в этом44.

Прочие положения Конституции также указывают на то, что правительство зависимо от президента. Формально правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом (статья 116), а Государственная Дума согласовывает представленную президентом кандидатуру нового председателя правительства (статья 111). Однако, аналогично с процедурой отставки правительства, это согласие не является обязательным: после трёхкратного отклонения одной и той же или разных кандидатур глава государства обязан распустить законодательный орган. Тогда назначается кандидат, представленный президентом. Председатель правительства выбирает и предлагает кандидатуры на долж-

44 Роспуск Государственной Думы исключается только в течение года после её избрания, в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента, в период действия военного или чрезвычайного положения, или с момента выдвижения ею обвинения против президента (статья 109).

ности министров, но их окончательное назначение производит президент (статья 112). Глава государства также определяет «основные направления» политики государства, осуществляемой правительством (статья 80), и имеет право председательствовать на заседаниях правительства (пункт «б» статьи 83). В результате установления такой структуры премьер-министр «должен быть совершенно лоялен по отношению к Президенту»45, чтобы удержаться на своём посту.

Примечательно, что российская Конституция служит образцом для конституций других стран региона, находящихся на рубеже парламентско-президентской и президентской модели46. Так, конституции Кыргызстана 1996 и 2007 годов (статья 71) почти дословно позаимствовали российскую формулировку. В других странах в конституции были внесены поправки, которые ещё больше ослабили положение законодательной власти. Так, в Беларуси (статьи 94, 106 Конституции 1996 года), Казахстане (статья 63 Конституции 1996 года) и Узбекистане (статья 98 Конституции 2011 года) законодательный орган может быть распущен уже после двукратного отклонения кандидатуры премьер-министра или — в случае первых двух стран — если парламент выразит недоверие в первый раз. В Казахстане конституционная реформа 2007 года, хотя и обязала президента консультироваться с председателями палат парламента и премьер-министром (статья 63), всё же сохранила полномочие президента решать судьбу правительства в случае выражения вотума недоверия (статья 70).

С Узбекистаном ситуация менее однозначная. В период конституционных преобразований 2003—2014 годов в стране были приняты положения, свидетельствующие о постепенном переходе от системы президентского правления к парламентско-президентской системе. Конституция 2003 года ввела ответственность кабинета министров перед президентом и парламентом. Однако порядок подотчётности законодательному органу остался неопределённым (статья 98). В Конституции 2007 года президент перестал быть главой

45 Четвернин В. А. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментаррий. М. : Центр конституционного исследования МОНФ, 1997. С. 239.

46 Сводные данные см. ниже в таблице 2.

исполнительной власти (статья 89), а по Конституции 2011 года парламент наконец получил право вынесения вотума недоверия (статья 98). Тем не менее вотум недоверия «по предложению, официально внесённому на имя президента депутатами» предоставляет президенту право «принять решение» об отставке кабинета министров (статья 98). Такая формулировка созвучна с примерами, приведёнными выше.

Сравнение только что рассмотренных конституций с Основным законом Грузии 2004 года делает роль «мелкого шрифта» ещё более очевидной. Конституция М. Саа-кашвили тоже позаимствовала у российского прототипа «решающее слово» президента (статья 81.1), но, помимо этого, установила возможность выражения «абсолютного вотума недоверия». Достижение этого вотума парламентом предусматривало преодоление технических сложностей, однако такой вотум не подлежал отмене президентом (статья 81.4). Таким образом, положение об «абсолютном выражении недоверия» ставило правительство в уязвимое положение по отношению к решительно настроенному сплочённому большинству парламента, даже в том случае, если президент был намерен сохранить кабинет. Важно и то, что парламент Грузии играл более активную роль в формировании правительства, поскольку президент подбирал кандидатуру на должность премьер-министра в результате «консультаций с парламентскими фракциями» (статья 80). К тому же премьер-министр наделялся более широким кругом полномочий по сравнению с другими министрами, в частности правом назначения и освобождения от должности членов правительства (статья 79). Глава государства был вправе председательствовать на заседаниях правительства только по «особо важным государственным вопросам» и не вправе отказать в добровольной отставке правительству (статья 78). В силу этих положений Конституция Грузии 2004 года правомерно считается парламентско-президентской.

3.2. Роспуск парламента как инструмент президентской супрематии

В целом, почти неограниченные полномочия президента по роспуску парламента сводят на нет роль парламентского доверия для поддер-

жания кабинета министров. Соответственно, с конституционной точки зрения, все приведённые случаи, за возможным исключением Грузии, относятся к системе президентского правления. При этом такой вывод не обосновывается доводом - кстати, весьма спор-ным47 - о «слишком сильном» положении президента или его правом распускать парламент. Скорее, дело в том, что именно глава государства обладает исключительными полномочиями в вопросе выживания обоих институтов - как правительства, так и парламента. И это никак не относится к типу полупрезидентской организации структуры власти.

Право роспуска парламента изначально является эффективным инструментом, считающимся неотъемлемым признаком парламентаризма. Оно осуществляется «исполнительной властью (как правило, совместно с главой государства)»48, то есть в первую очередь премьер-министром. В системах полупрезидентского типа президенту, как правило, предоставлена такая прерогатива. Посредством неё он может «наказывать» парламент за (неоднократный) отказ согласовать новый состав кабинета министров. Поэтому в сравнительно-правовой литературе эта прерогатива интерпретируется в качестве президентского «противовеса» парламентскому контролю над кабинетом. Аналогичным образом право президента на роспуск парламента в ответ на выражение недоверия трактуется как средство противодействия обструктивному парламенту. Таким образом, президентские полномочия по роспуску парламента призваны способствовать сотрудничеству и поиску компромисса внутри национального собрания49. Тем не менее данная прерогатива считается относительно слабой, поскольку обеспечивает не более чем «конституционный путь к прекращению тупиковой ситуации в парламенте»50.

47 Cm.: ElgieR. Three Waves of Semi-Presidential Studies. P. 51.

48 Stepan A., Skach C. Op. cit. P. 3.

49 Cm.: Shugart M.S. Semi-Presidential Systems: Dual Executive and Mixed Authority Patterns. P. 341; Morgan-Jones E, Schleiter P. Governmental Change in a PresidentialParliamentary Regime: The Case of Russia 1994-2003 // Post-Soviet Affairs. Vol. 20. 2004. No. 2. P. 132-163.

50 Metcalf L.K. Measuring Presidential Power // Comparative Political Studies. Vol. 33. 2000. No. 5. P. 660-685, 676; Shugart M. S., Carey J.M. Op. cit. P. 153-154.

Однако это толкование не соответствует рассмотренным выше примерам стран постсоветского пространства. Формально закреплённое право роспуска парламента используется здесь для разрешения конфликтов, касающихся контроля над кабинетом, или, точнее, для предотвращения подобных конфликтов путём предостережения парламента от выражения несогласия с президентом. Это становится ещё более очевидным, если рассматривать правила отставки правительства совместно с правилами формирования кабинета. Правда, последний вопрос даже не изучается в рамках концепции смешанного правления51. Но принципиально важно, что правительство «остаётся только в том случае, если парламент не выражает ему недоверие»52. По сути, это сугубо «парламентаристская» позиция, которая лежит в основе полупрезидентской формы правления53. Если сравнивать данную концепцию с вышеприведёнными случаями, то можно обнаружить, что они упираются в определённо «президенциалистскую» логику, так как формирование и отставка правительства, в конечном счёте, зависят от решения главы государства. Конституции этих стран не предусматривают роспуск парламента как ответ на разногласия внутри законодательного органа или между парламентским большинством и премьер-министром в вопросах политики или персонала. Напротив, эти нормы целиком фокусируются на возможных конфликтах между президентом и неуправляемым парламентом. Так как полный контроль над составом и деятельностью правительства лежит в руках президента, нельзя говорить о подотчётности кабинета парламенту.

Таким образом, в рамках классической типологии систем правления государственное устройство России (1993), Кыргызстана (1996), Казахстана (1995, 2007) и Беларуси (1996) следует воспринимать скорее как слегка «смягчённый» вид президентского правления, но не как полупрезидентский. По сути,

51 См.: SamuelsD, ShugartM.S. Op. cit. P 30.

52 DuvergerM. Op. cit. P 166.

53 О теории взаимосвязи между назначением правитель-

ства и его отставкой см.: Sieberer U. Hire or Fire? The

Link between Cabinet Investiture and Removal in Par-

liamentary Democracies // Parliaments and Govern-

ment Formation: Unpacking Investiture Rules / ed. by B. E. Rasch, M. Shane, J. A. Cheibub. Oxford : Oxford University Press, 2015. P. 310-325.

положение о «парламентском доверии» как условии формирования, деятельности и выживания правительства сформулировано таким образом, что оно оказывается «беззубым» и чревато самоуничтожением парламента. Такой пересмотр классификации имеет серьёзные последствия, особенно для литературы по смешанным системам правления. Россия, наряду с Украиной (1996/2010), рассматривается в ней как главный пример парламентско-президентской системы, когда речь идёт об институциональном влиянии на шансы консолидации молодых демократий, а также о таких вопросах, как формирование правительства, конфликты внутри исполнительной власти, деятельность президента и (не)стабильность правительства54. Однако, как уже было показано, российская вариация существенно отличается от парламентско-президентских систем Украины (1996/2010), Армении (1995) и Грузии (2004), где потеря парламентской поддержки неизбежно приводит правительство к отставке.

При последовательном применении классической типологии видов конституционного правления, представленных в данном разделе, существенно сокращается число полупрезидентских систем правления в Евразии. В эту категорию следует включать только те системы, в которых правительство определённо

54 См., например: Cheibub J.A., Chernykh S. Are Semi-Presidential Constitutions Bad for Democratic Performance? // Constitutional Political Economy. Vol. 20. 2009. No. 3-4. P. 202-229; ElgieR. Semi-Presidential-ism: Sub-Types and Democratic Performance; Protsyk O. Intra-Executive Competition between President and Prime Minister: Patterns of Institutional Conflict and Cooperation under Semi-Presidentialism // Political Studies. Vol. 54. 2006. No. 2. P. 219-244; Schleiter P., Morgan-Jones E. Party Government in Europe? Parliamentary and Semi-Presidential Democracies Compared // European Journal of Political Research. Vol. 48. 2009. No. 5. P 665-693; Schleiter P., Morgan-Jones E. Who's in Charge? Presidents, Assemblies, and the Political Control of Semipresidential Cabinets // Comparative Political Studies. Vol. 43. 2010. No. 11. P. 1415-1441; ShugartM.S. Semi-Presidential Systems: Dual Executive and Mixed Authority Patterns; Sedelius T, Ekman J. Intra-Executive Conflict and Cabinet Instability: Effects of Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe // Government and Opposition. Vol. 45. 2010. No. 4. P. 505-530; Sedelius T., Mashtaler O. Two Decades of Semi-Presidentialism: Issues of Intra-Executive Conflict in Central and Eastern Europe 1991-2011 // East European Politics. Vol. 29. 2013. No. 2. P. 109-134.

зависит от парламента, по крайней мере в конституционно-правовом смысле. Однако в целом напрашивается вопрос о том, не слишком ли растягивается понятие «президентское правление», если оно применяется в случаях, рассмотренных выше. Дело в том, что в чисто президентских системах роспуск парламента президентом «логически исключается в силу системообразующего признака независимого происхождения и выживания двух ветвей власти»55. Если же президенту предоставляется такое право, то это свидетельствует о «значительном отступлении от принципа разделения властей»56 как ключевого элемента демократического президен-циализма. Таксономический анализ, скорее, возвращает нас к началу работы, где речь шла о возможных различиях между конституциями авторитарных и демократических режимов. Как будет показано теперь, за проблемой права роспуска парламента кроется отчётливо недемократическая конституционная доктрина «президентской супрематии».

4. Авторитарный президенциализм евразийского типа

Как уже отмечалось, латиноамериканская разновидность президентского правления в основном рассматривается как подлинно демократический конституционный формат. Особенности этой модели могут способствовать установлению авторитарных «режимов чрезвычайного характера», но последующая демократизация происходит, как правило, путём восстановления конституционного строя, опирающегося на многолетние традиции демократической политической культуры в этом регионе57. Президентское правление в Евразии явно отличается, даже если не брать в расчёт отсутствие демократических традиций и сосредоточиться исключительно на содержании конституций. В посткоммунистических странах наблюдается сильная корреляция между степенью авторитаризма политического режима и конституционно-правовым со-

55 ShugartM.S. Semi-Presidential Systems: Dual Executive and Mixed Authority Patterns. P. 351.

56 Shugart M. S., Carey J. M. Op. cit. P 126.

57 Cm.: Arato A. The New Democracies and American Constitutional Design // Constellations. Vol. 7. 2000. No. 3. P 316-340, 338.

средоточением власти в руках президента58. Это подтверждается данными таблицы 1, в которой показано, что Freedom House оценивает все страны с президентскими конституциями как «несвободные». Возникает вопрос: можно ли найти авторитарные признаки государственного строя, прямо закреплённые в конституциях этих стран?

Вместо того чтобы считать конкретную конституцию авторитарной исключительно вследствие её принятия при авторитарном политическом режиме59, данная работа обращается к содержанию конституций. Проводится сравнительный анализ всех основных законов региона для выявления основополагающей конституционно-правовой идеи властной системы, позволяющий выработать главные черты особой модели президентского правления, которую можно назвать «(авторитарным) президентством евразийского типа». Оно категориально отличается от либерально-демократического президенциализ-ма западного типа, прототип которого заложен в «Записках федералистов» и Конституции США 1787 года. В целом в системе демократического правления «ни одна часть правительства не имеет доминирующего по-ложения»60. В системе президентского правления это обеспечивается доктриной разделения властей с её эффективным механизмом «сдержек и противовесов»61.

В рассматриваемых конституциях евразийских стран, напротив, закрепляется верховенство президента, ставящее его «превыше» законодательной и исполнительной власти. Институт президента не является элементом системы разделения властей и не

58 См.: Fortin-Rittberger J. Strong Presidents for Weak States. How Weak State Capacity fosters Vertically Concentrated Executives // Parties, Governments and Elites: The Comparative Study of Democracy / ed. by Ph. Harfst, I. Kubbe, T. Poguntke. Wiesbaden : Springer, 2017. P. 205-226.

59 Речь идёт о подходе Сравнительного конституционного проекта к авторитарным конституциям как «составленным диктаторами». См.: Elkins Z., Ginsburg T., Melton J. Op. cit. P 143-145.

60 Ordeshook P. C. Lessons for Citizens of a New Democracy. Cheltenham : Edward Elgar, 1997. P. 10-60.

61 См., например: Vile M. J. C. Constitutionalism and the Separation of Powers. Indianapolis, IN : Liberty Fund, 2012; Waldron J. Separation of Powers or Division of Power? // Boston College Law Review. Vol. 54. 2013. No. 2. P. 433-468.

Отставка правительства после вотума недоверия: П = «решающее слово» президента.

Отставка правительства после выборов: ЗС = полномочия правительства прекращаются после выборов парламента;

П = полномочия правительства прекращаются после выборов президента. Курсивом выделены конституции или их отдельные положения, утратившие действие.

Источник: Авторская трактовка конституций стран.

Таблица 2

Признаки президентства евразийского типа

Страна Год Президент Отставка правительства Причины роспуска парламента Неограниченное переизбрание

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти определяет направления политики после вотума недоверия после выборов

Российская Федерация 1993 Да Да П П Отклонение кандидатуры; выражение недоверия Нет

Кыргызстан 1996 Да Да П П Отклонение кандидатуры; выражение недоверия; самороспуск; конфликт между ветвями власти (до 2007) Нет

Беларусь 1996 Да Да П П Отклонение кандидатуры; выражение недоверия; нарушение конституции 2004

Казахстан 1995 Да Да П П Отклонение кандидатуры; выражение недоверия; конфликт внутри или между ветвями власти Нет

Казахстан 2007 Да Да П П, A (2017) Причины не указаны, роспуск после консультаций со спикерами двух палат 2007

Узбекистан 1992 Нет, Да (2007) Нет Вотума нет ЗС Невозможность функционирования из-за конфликта в парламенте, принятие противоречащих конституции решений; отсутствует процедура импичмента Нет

Узбекистан 2011 Да Нет П (?) ЗС Отклонение кандидатуры; невозможность функционирования из-за конфликта в парламенте, принятие противоречащих конституции решений Нет

Туркменистан 1992 Нет, Да (2007) Да (2007) Нет, вотума нет (2003) П Повторное выражение недоверия (1992-2002), неспособность сформировать руководящий орган, самороспуск, роспуск в результате референдума 1999/ 2003

Азербайджан 1995 Нет Не прим. Нет П Повторное выражение недоверия (2016); невозможность функционирования (2016) 2009

Таджикистан 1994 Да Да (1999) Вотума нет П Самороспуск 2015

подчиняется межведомственному механизму сдержек и противовесов или «горизонтальной подотчётности»62. Вместо этого консти-

62 O'Donnell G.A. Horizontal Accountability in New Democracies // Journal of Democracy. Vol. 9. 1998. No. 3. P 112-126, 119.

туции легализуют статус «лидера нации». Удивительно, что это прослеживается в конституциях буквально всех режимов, которые, по оценкам Freedom House, имеют многолетнюю историю авторитаризма. Несмотря на то что идентичный набор признаков прослеживается не всегда, конституции этих стран

содержат пакет норм, который не встречается у их соседей, являющихся электоральными демократиями.

Основные характеристики этого институционального пакета, обеспечивающего верховенство президента, приводятся в таблице 2. Становится очевидным, что широкие полномочия президента, а именно право роспуска парламента и решающее слово об отставке кабинета министров, представляют собой лишь отдельные манифестации целостной доктрины супрематии президента, довольно чётко изложенной в конституциях рассматриваемых стран. Однако её будет невозможно распознать, если интерпретировать эти конституции через призму классической типологии форм государственного правления, поскольку матрица Шугарта—Кэри по своей сути является типологией демократических режимов и оставляет некоторые из этих манифестаций за пределами своего инструментария.

4.1. Супрематия президента как нормативная идея

Прототип доктрины, закрепляющей конституционно-правовую идею супрематии президента над законодательной и исполнительной ветвями власти, впервые появился в российской Конституции 1993 года и был написан отнюдь не «автократами». Статья 80 определяет обязанности президента как главы государства. Среди целого ряда церемониальных функций, таких как осуществление роли «гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина» и хранителя суверенитета, независимости и государственной целостности, в ней перечислены две функции, касающиеся отношений президента с другими политическими институтами.

Во-первых, президент обязывается «обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (пункт 2 статьи 80), что представляет собой прерогативу весьма общего, широкого характера. Во-вторых, президент наделяется правом «определять основные направления внутренней и внешней политики государства» (пункт 3 статьи 80). Это положение можно трактовать двояко: либо как «уточняющее» в отношении функций президента как главы государства, либо как такое,

которое косвенно наделяет его мандатом главы исполнительной власти63. Неопределённость сохраняется и тогда, когда эта формулировка сопоставляется с двумя другими положениями, определяющими общие черты государственного устройства. Как известно, в статье 10 провозглашается разделение и независимость трёх ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Но при этом в статье 11 указываются четыре института, наделённые этой властью: Президент, двухпалатное Федеральное Собрание, правительство и суды.

Ввиду этого одни российские специалисты по конституционному праву приходят к выводу, что президент не является частью триады ветвей власти64. Другие полагают, что президент тем самым поставлен «вне» системы или «над» системой разделения властей65. Гораздо реже такое толкование оспаривается на том основании, что оно означало бы признание того, «что в России установлено нечто вроде единоличного президентского правления, что Президент как реальный глава государства является верховным правителем»66. Следует отметить, что с 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд постановлений, выводящих из статьи 80 Конституции доктрину «имплицитных президентских полномочий» в поддержку тезиса о том, что президент находится «вне» или

63 См.: Fogelklou A. Constitutionalism and the Presidency in the Russian Federation // International Sociology. Vol. 18. 2003. No. 1. P 181-198, 189; Partlett W. Separation of Powers without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidentialism and the Making of the Russian Constitutional System, 1991-1993.

64 См.: БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации. 6-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2007. С. 150; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Юрист, 2003. С. 396.

65 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс : учеб. пособие : в 2 т. Т. 2. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 339; Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. : Проспект, 2010. С. 119-120; Борисов А. Б. Комментарий к Конституции Российской Федерации. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Книжный мир, 2012. С. 161; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. М. : ООО «Новая правовая культура», 2009.

66 Четвернин В.А. Указ. соч. С. 49; Баглай М.В. Указ.

соч.

«над» триадой ветвей власти67. Это означает, что в России верховенство президента следует не только из политической практики, сложившейся, в частности, в годы пребывания в должности В. Путина, но и из конституционно-правовой доктрины, сформировавшейся уже в первые годы постсоветского периода.

Как и в случае с «решающим словом» президента по поводу последствий парламентского вотума недоверия, подобные формулировки стали «путешествовать» по региону. «Российская формула» обеспечения президентом согласованного функционирования государственных органов и определения им основных направлений политики была позаимствована конституциями Казахстана (статья 40 Конституции 1995 года), Беларуси (статья 79 Конституции 1996 года), Кыргызстана (статья 42 Конституций 1993—2009 годов), Таджикистана (статья 64 Конституции 1994 года), Туркменистана68. Армения (статья 49 Конституции 1995 года), Грузия (статья 69 Конституции 2004 года) и Узбекистан (статья 89 Конституции 2007 года) переняли только первую часть, а именно функцию «обеспечения согласованного функционирования».

При этом во всех странах, кроме Таджикистана и Туркменистана, президент является главой государства, а не председателем правительства. Когда конституционные реформы ввели доктрину супрематии президента, президенты соответствующих евразийских стран утратили этот статус. Поскольку типичный подход сравнительной политологии к анализу систем правления сосредотачивается на этом критерии (ср. дефиницию по Шуга рту—Кэ-ри), компаративисты некорректно толкуют потерю президентом позиции председателя кабинета министров как переход от президентской к полупрезидентской системе правления. На самом же деле данные реформы осуществили эксплицитный формальный отказ от системы разделения властей в этих

67 См.: Trochev A. Judging Russia. Constitutional Court in Russian Politics, 1990—2006. Cambridge : Cambridge University Press, 2008. P 127-130; Lomovtseva M., Henderson J. Constitutional Justice in Russia // Review of Central and East European Law. Vol. 34. 2009. No. 1. P. 37-69.

68 В этом случае формула закреплена не в Конституции, а в законе о Президенте Российской Федерации; первое издание 2007 года.

странах, приведя конституцию в соответствие с политической практикой.

«Российская формула» президентской супрематии, по сути, перекликается с ролью КПСС как «руководящей и направляющей силы советского общества», закреплённой в статье 6 советской Конституции 1977 года69. Однако созданный в мае 1991 года институт президента СССР сочетал в себе роли главы государства и главы правительства. Функции обеспечения согласованного функционирования государственных органов там не было. Эта формулировка появилась лишь в постсоветской Конституции России 1993 года. Источником вдохновения для неё послужил текст французской Конституции 1958 года, где говорится, что Президент Франции «обеспечивает своим арбитражем надлежащее функционирование органов государственной власти» (статья 5), а правительство «определяет и проводит политику нации» (статья 20). Особенность конституций России и других стран Евразии состоит в том, что здесь оба эти полномочия сосредоточены в руках президента, от которого к тому же зависит ещё и судьба правительства. Объём прерогатив не позволяет считать главу государства просто «арбитром», как это действует во Франции. В реальности он обладает высшим конституционно-правовым статусом.

Специалисты по французской политике вполне отдают себе отчёт в том, что статья 5 Конституции Франции может создавать «впечатление, что президент поставлен выше политического процесса». Тем не менее они уверенно заявляют, что это ведёт не к установлению «вертикали власти», а к «искусно сбалансированному конституционному двоевластию» президента и премьер-министра, возглавляющего правительство, полностью подотчётное парламенту70. Даже если Президент Франции в роли «арбитра» действует как «настоящий диктатор», это возможно лишь при «исключительных обстоятельст-

69 Cm.: Rumyantsev O. Separation of Powers in Comparative Perspective: Russia and Ukraine // Separation of Powers in Russia and Ukraine: A Comparative Perspective / ed. by F. J. Dresen, W E. Pomeranz. Washington, D.C. : Kennan Institute, Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2011. P. 34-38.

70 Cm.: Elgie R. France // Semi-Presidentialism in Europe / ed. by R. Elgie. Oxford : Oxford University Press, 1999. P. 67-85, 76-77.

вах». Его компетенции — отнюдь «не регулярные, постоянно используемые прерогативы», а «могут применяться лишь в редких случаях»71. На этом фоне чётко вырисовывается специфика России, где институт президентства создавался при чрезвычайных обстоятельствах посткоммунистического транзита и весьма широкие полномочия главы государства были закреплены в качестве «привычных» прерогатив вполне осознанно. В силу известных причин72 отцы-основатели российской Конституции не слишком заботились о механизме сдержек и противовесов. Напротив, они стремились создать сильную власть, обеспечивающую эффективное правление в турбулентный период посткоммунистических преобразований. Масштабная «управленческая задача» всестороннего реформирования, казалось, требовала создания «компактной системы исполнительной власти», способной преодолеть конфликты с законодателем и предотвратить новые столкновения между ветвями власти, подобные тем, которые имели место в 1993 году73.

4.2. Президентская супрематия как «семейное сходство»

Итак, «российская формула» обеспечения президентом согласованного функционирования государственных органов и определения им основных направлений политики закрепляет нормативную идею супрематии президента. Конкретными инструментами её конституционного осуществления являются, в первую очередь, президентское право роспуска парламента и его решающее слово по по-

71 DuvergerM. Op. cit. P 170-171.

72 См., например: White S. Russia: Presidential Leadership under Yeltsin // Postcommunist Presidents / ed. by R. Taras. Cambridge : Cambridge University Press, 1997. P. 38-66; Huskey E. Presidential Power in Russia. New York : M. E. Sharpe, 1999; Sakwa R. Constitutionalism and Accountability in Contemporary Russia: The Problem of Displaced Sovereignty // Russia and its Constitution: Promise and Political Reality / ed. by G. B. Smith, R. S. Sharlet. Boston, MA : Martinus Nijhoff Publishers, 2008. P. 1-21; Partlett W. Separation of Powers without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidential-ism and the Making of the Russian Constitutional System, 1991-1993.

73 См.: Holmes S. Op. cit.; Комменарий к Конституции

Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина,

Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2010. Гл. 4.

воду отставки кабинета. Кроме того, в большинстве стран региона президенты вправе распускать парламент не только в случаях отклонения последним кандидатуры премьер-министра или выражения недоверия правительству. В восьми странах глава государства также может распустить неуступчивый парламент по собственной инициативе, ссослав-шись на систематическое «нарушение конституции» решениями парламента (статья 94 Конституции Беларуси 1996 года; статья 95 Конституций Узбекистана 1992, 2011 годов) или на «политический кризис, возникший в результате непреодолимых разногласий между законодательной и другими ветвями государственной власти» (статья 63 Конституции Казахстана 1995 года; статья 63 Конституции Кыргызстана 1996—2006 годов; статья 95 Конституций Узбекистана 1992, 2011 годов).

Это преставляет собой прямое и довольно грубое средство сдерживания и урегулирования конфликтов между ветвями власти. Лишний раз подтверждается, что конституции рассматривают роспуск парламента не только как инструмент обеспечения работоспособности правительства. Очевидно, такие положения направлены на то, чтобы обессилить органы законодательной власти и не допустить их превращения в конкурирующие центры власти или независимую опору амбициозных премьер-министров.

Другим признаком недемократического президентского правления является отмена ограничений срока пребывания в должности главы государства с целью предотвращения ситуации «хромой утки», то есть повышенной уязвимости режима в преддверии завершения второго срока полномочий президента74. В пяти странах, а именно в Азербайджане, Беларуси, Казахстане, Таджикистане, Туркменистане, этот предел отменили посредством (повторного) продления срока полномочий президента через референдум или по решению конституционных судов. В литературе ограничение срока пребывания в должности обычно рассматривается как «английская булавка демократии», так как прослеживается устойчивая позитивная корреляция между ним и качеством демократии75. В связи с этим

74 Cm.: HaleH.E. Op. cit.

75 Cm.: Baturo A. Democracy, Dictatorship, and Term Limits. Ann Arbor, MI : University of Michigan Press,

возможность бессрочного переизбрания действующего президента нарушает демократический принцип. Отсутствие ограничения по количеству сроков пребывания на высшем посту государства также наблюдается в других регионах мира, в частности в целом ряде африканских стран. По сравнению с выше-упомнянутыми характеристиками верховенства президента, право баллотироваться на неограниченное число сроков является гораздо более персонализированным и «патро-налистским» способом обеспечения президентской супрематии. Аналогичным образом конституционализацию прежде неофициального титула «Лидер нации» в Туркменистане (1999), Казахстане (2010) и Таджикистане (2015) можно считать символической формой легализации верховенства президента, трансформирующей «российскую формулу» в личное качество держателя власти.

Итак, «евразийская разновидность» президентского правления является по сути недемократической благодаря целостному пакету конституционных норм, который возглавляет «российская формула» верховенства президента над правительством и законодательной властью. Этим принципом закрепляется монолитный центр власти в политической системе, вокруг которого сети государственных элит согласовывают свои действия на практике. Технически эта доктрина осуществляется с помощью широких полномочий по роспуску парламента: либо в ответ на отклонение кандидатур и выражение недоверия правительству, либо с целью разрешения конфликтов между ветвями власти, либо в обоих случаях. В ряде стран этот механизм сопровождается отменой ограничения срока президентских полномочий.

Однако не все конституции содержат одинаковые формулировки или комбинации положений. Поэтому речь идёт о витгенштей-

2014; Kiwuwa D.E. Democracy and the Politics of Power Alternation in Africa // Contemporary Politics. Vol. 19. 2013. No. 3. P. 262-278; Maitz G. The Case for Presidential Term Limits // Journal of Democracy. Vol. 18. 2007. No. 1. P 128-142; Kimitaka M. Differing Dynamics of Semipresidentialism across Euro/Eurasian Borders: Ukraine, Lithuania, Poland, Moldova, and Armenia // Demokratizatsiya. Vol. 14. 2006. No. 3. P. 317345; Reyntjens F. The Struggle Over Term Limits in Africa: A New Look at the Evidence // Journal of Democracy. Vol. 27. 2016. No. 3. P. 61-68.

новском «семейном сходстве»76, олицетворяющем региональный тип государственного устройства. Такое семейное сходство возникло не сразу, а развивалось с течением времени. Евразийская модель президентского правления получила своё начало с принятия в 1993 году Конституции России, представляющей собой пример институционального заимствования (из французской Конституции 1958 года), реконфигурации («российская формула») и инновации («решающее слово» в отношении парламентского недоверия). Адаптация заимствованной формулировки к посткоммунистической «чрезвычайной ситуации» сделала её совместимой с унаследован -ной нормативной идеей монолитного центра власти. По мере распространения этого образца по всему постсоветскому региону президенты подстраивали его под собственные интересы. В большинстве стран это привело к дальнейшему укреплению конституционных прерогатив первых лиц в государстве. Российская Конституция является единственной в регионе, которая не только ничего не заимствовала у других, но и оставалась практически неизменной с момента её принятия в 1993 году. Тем самым президентская система России не подпадает под общую тенденцию конституционного развития, тем не менее продолжая быть опорной точкой для регионального «суперпрезидентства».

Однако в конституционно-правовом развитии Евразии также имеются яркие примеры обратной тенденции, которые наблюдаются в странах с более открытыми политическими режимами. Так, Украина и Молдова никогда не заимствовали рассматриваемые институты. В Грузии и Армении авторы конституции остановились на «полпути», создавая институт президентства в середине 1990-х годов. Обе страны скопировали «российскую формулу» только в сокращённом варианте, без функции «обеспечения согласованного функционирования государственных орга-нов»77. В Армении положение о роспуске

76 См.: Goertz G. Social Science Concepts. A User's Guide. Princeton, NJ : Princeton University Press, 2006.

77 Глава государства был призван просто обеспечить «функционирование» (статья 69 Конституции Грузии 1995 и 2004 годов) или «нормальное функционирование» (статья 49 Конституции Армении 1995 и 2005 го-

дов) законодательной, исполнительной и судебной властей.

парламента в случае вотума недоверия никогда не принималось, а «урезанное» положение о верховенстве президента было полностью отменено в ходе конституционной реформы 2015 года. Ситуация в Грузии (2004) сложнее, поскольку Конституция М. Саака-швили во многом повторяла российскую модель. Однако, как отмечалось выше, некоторые важные детали всё же (хотя бы теоретически) ограничивали власть президента. В итоге в конституциях Армении и Грузии можно обнаружить отдельные «евразийские» черты, но в целом они не являются ни президентскими, ни недемократичными согласно аргументации, предложенной в данной статье. Примечательно, что во всех странах региона, которые в настоящее время оцениваются как «свободные» или «частично свободные», институт президентства евразийского типа либо не сложился, либо отменялся.

5. Выводы

В настоящей работе было показано, что авторитарные конституции, по крайней мере в Евразии, вовсе не «идентичны демократическим» в части исполнительно-законодательных отношений. Так, основные законы, которые встраивают главу государства в систему правления с разделением и ограничением властных полномочий, кардинально отличаются от тех, которые закрепляют верховенство президента над правительством и парламентом. Последние создают такой тип президентства, который является региональным по форме и недемократическим по содержанию. Стержень конституционно-правовой идеи «президентства евразийского типа» состоит в «централизации и уполномочении государственной власти во имя достижения конкретных целей развития», что резко контрастирует с западной традицией «разделения власти и ограничения государства с целью защиты прав граждан и недопущения тирании»78. Смысл же «российской формулы» заключается в том, что конституция наделяет президента исключительным правом вето в политической ситеме, что отменяет «горизонтальные» сдержки со стороны других органов власти (особенно парламента) и предотвращает

78 Partlett W. Reforming Centralism and Supervision in Armenia and Ukraine. P. 85—86.

возникновение конфликтов между главой государства и правительством (в частности, премьер-министром).

Как было показано, по классической типологии Шугарта — Кэри четырнадцать конституций в девяти странах региона являлись или являются президентскими (см. табл. 1). Здесь формирование, деятельность и «выживание» правительства полностью зависят от главы государства. В десяти из этих четырнадцати президентских случаев сами конституции к тому же создают формально-правовые основы недемократического президен-циализма (см. табл. 2). Они ставят главу государства над исполнительной и законодательной ветвями власти, вычленяя его из системы сдержек и противовесов. Таким образом, в регионе представлены разные типы президентских режимов, большинство из которых не является вариантами демократического президенциализма. Поэтому во избежание концептуальных натяжек предлагается дополнить классическую типологию дополнительным, авторитарным подтипом.

Таким образом, настоящая работа вносит вклад в научно-теоретическое обсуждение вопроса об адекватной концептуализации, операционализации и измерении исполнительных полномочий. Недемократический подтип президентского правления концептуально близок к хейловской «президенциа-листской конституции», обозначающей такое государственное устройство, которое закрепляет «доминирующее положение президента» в патрональном обществе. Большинство недемократических систем, рассмотренных в этой работе, действительно можно отнести к этому типу. Конституционное устройство Армении (1995, 2005), Грузии (2004) и Украины (1996/2010) всё же следует классифицировать как парламентско-президентское по классическому подходу79.

79 Hale H.E. Op. cit. P. 459. Хейловская концепция «пре-

зиденциалистской конституции» предусматривает все виды полномочий президента по роспуску парламента, поскольку они, по его мнению, закрепляют доминирующее положение президента. Но по классической таксономии, которой следует автор, конституция является полупрезидентской и тогда, когда она предоставляет президенту право роспуска парламента в том случае, если тот не собирается участвовать в осуществлении законодательной деятельности или не может принять единого решения по вопросу премьер-министра. Ре-

Представляет интерес и вопрос о том, может ли (и каким образом) понятие «верховенства президента» быть представлено в широко использованных индексах измерения президентских полномочий или качества политических режимов (таких, как Polity IV, CCP, V-Dem). Автором было показано, что близкий к тексту, целостный сравнительный анализ конституций позволяет раскрыть важные детали, которые при общепринятом в (западной) политологии подходе выпадают из поля зрения. Оказывается, что адекватное толкование правовых документов требует контек-стуализированного подхода, что также указывает на необходимость взаимодействия исследователей-компаративистов со специалистами по регионам. Это имеет большое значение ещё и потому, что конституции, фиксирующие верховенство президента, вероятно, можно найти и в других регионах мира. Сегодня в мире на долю недемократических режимов приходится порядка одной трети конституций с президентской формой правления и около половины - с парламентско-президентской формой, в соответствии со списком, составленным Р. Элги80. Можно предположить, что по крайней мере в некоторых из этих конституций встречаются специфические формулы, оформляющие признаки недемократического президенциализма.

В настоящей работе предлагается дифференцировать и модифицировать классическую типологию систем правления в целях повышения её таксономической точности в отношении случаев, выходящих за рамки либерально-демократических режимов. Таксономические экзерсисы, разумеется, являются не самоцелью, а предпосылкой для изучения таких важных вопросов, как влияние конституционного типа на качество политических режимов и публичную политику. Правда, большинство учёных считают, что президентский тип правления скорее блокирует консолидацию молодых демократий, а действующие механизмы причинно-следственной связи пока остаются под вопросом. Влияние же разновидностей полупрезиденциализма на

жим считается (недемократическим) президентским только в том случае, когда прерогативы президента включают право роспуска парламента из-за выражения недоверия паравительству.

80 См.: ElgieR. Three Waves of Semi-Presidential Studies.

эффективность и выживание политических режимов является ещё более неоднозначным.

Выделение недемократического подтипа президентской формы правления проливает новый свет на вопрос о механизмах сворачивания демократии. В современной Евразии именно режимы недемократического прези-денциализма преследуют наиболее авторитарные политические практики. Примечательно также, что конституционный дизайн парламентско-президентской модели не прижился в регионе. Не исключается также, что «более слабые президенты связаны с лучшими политическими результатами»81 или что Конституция России «по крайней мере частично несёт ответственность за крах демократии»82 в стране, но напрашивается несколько иная интерпретация причинно-следственной связи. С одной стороны, успешная демократизация может быть несовместима не столько с парламентско-президентским типом правления83, сколько с конституцией, закрепляющей верховенство президента. С другой стороны, в свете этого можно по-новому оценивать взаимосвязь между конституционными и внеконституционными источниками авторитарной власти.

Наконец, сравнительно-правовой анализ конституций Евразии показывает, что даже автократы считают важной кодификацию (хотя бы некоторых) правил политической игры, иначе они не стали бы себя утруждать конституционными реформами, заимствуя и переписывая успешные образцы соседних стран. Результаты данного исследования подтверждают мнение о том, что конституция может представлять собой «руководство к действию» даже при авторитарном режиме. Она устанавливает вертикаль власти, способствующую сосредоточению и координации элит вокруг института президентства, а также предоставляет правовое обеспечение и легити-

81 Elgie R., McMenamin I. Semi-Presidentialism and Democratic Performance // Japanese Journal of Political Science. Vol. 9. 2008. No. 3. P. 323-340, 324; Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. P. 221.

82 Elgie R. Semi-Presidentialism: Sub-Types and Democratic Performance. P. 152.

83 Cm.: Protsyk O. Semi-Presidentialism under Post-Communism. P. 115. cp.: Elgie R., McMenamin I. Op. cit.; Semi-Presidentialism outside Europe: A Comparative Study / ed. by R. Elgie, S. Moestrup. P 41.

мацию верховенства президента. Следовательно, нельзя недооценивать значение формализованных конституционных правил даже в политических контекстах, урегулированных преимущественно неформальными институтами.

Библиографическое описание: Штыков П. Классическая типология систем правления и недемократический президенциализм: Опыт Евразии // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4 (125). С. 108-130.

Non-democratic presidentialism and the classic typology of systems of government: the experience of post-Soviet Eurasia

Petra Stykow

Dr. phil. habil., Professor, Ludwig-Maximilians-University, Munich, Germany (e-mail: [email protected]).

Abstract

This article challenges the claim that authoritarian constitutions are indistinguishable from their democratic counterparts by examining the constitutional regime types of the twelve post-Soviet countries in Eurasia. First, the classic typology of systems of government is applied to all executive-legislative arrangements as stipulated by the first post-communist constitutions and their subsequent amendments, adopted between 1992 and 2017. Based on a thorough analysis of constitutional texts, it is shown that cases whose categorization is contested in the literature are in fact presidential rather than parliament-presidential. Second, these presidential constitutions codify presidential supremacy-a fundamentally non-liberal-democratic arrangement, the template of which can be found in the 1993 Constitution of the Russian Federation. Presidents in these systems stand above the system of functionally separated powers and are not subject to institutionalized checks and balances. This "Eurasian presidentialism" entails a constitutional doctrine of presidential supremacy, authorizing the head of state to ensure the "coordinated functioning and interaction" of the executive and the legislative and to define the political agenda. This constitutional norm is opera-tionalized by several features, forming a pattern of "family resemblance," such as the president's discretion over the formation, operation, and termination of the government, the resolution of conflicts with the assembly by dissolving it, and the abolition of reelection restrictions for the incumbent. These arrangements are categorically different from democratic presidentialism based on separation-of-power arrangements, including checks and balances. Strikingly, in the region's politically more competitive countries, such constitutional features have never been adopted or were abandoned, when political regime changes occurred. To avoid conceptual overstretch and enhance conceptual homogeneity, the introduction of a subtype of "nondemocratic presidentialism" into the classic taxonomy of systems of government is suggested.

Keywords

authoritarian constitutions; presidentialism; semi-presidentialism; president-parliamentarism; patronal regimes; presidential powers; constitutional diffusion; 1993 Constitution of the Russian Federation.

Citation

Stykow P. (2018) Klassicheskaya tipologiya sistem pravleniya i nede-mokraticheskiy prezidentsializm: opyt Evrazii [Non-democratic presidentialism and the classic typology of systems of government: the experience of post-Soviet Eurasia]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 4, pp. 108-130. (In Russian).

References

Alvarez M., Cheibub J. A., Limongi F., Przeworski A. (1996) Classifying Political Regimes. Studies in Comparative International Development, vol. 31, no. 2, pp. 3-36. Arato A. (2000) The New Democracies and American Constitutional Design. Constellations, vol. 7, no. 3, pp. 316-340. Armingeon K., Careja R. (2007) Comparative Data Set for 28 Post-Communist Countries, 1989-2007, Bern: Institute of Political Science, University of Bern. Available at: http://www.cpds-data.org/index.php/data (accessed: 10.05.2017). Avak'yan S. A. (2014) Konstitutsionnoe pravo Rossii. Vol. 2 [Constitutional Law of Russia], 5th ed., revised and suppl., Moscow: Norma; INFRA-M. (In Russian).

Baglay M. V. (2007) Konstitutsionnoe Pravo Rossiyskoy Federatsii [Constitutional Law of the Russian Federation], 6th ed., Moscow: Norma. (In Russian).

Barkhatova E. Yu. (2010) Kommenariy k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii [Comment on the Constitution of the Russian Federation], Moscow: Prospekt. (In Russian). Baturo A. (2014) Democracy, Dictatorship, and Term Limits, Ann Arbor, MI.:

University of Michigan Press. Belyaev M. V. (2006) Presidential Powers and Consolidation of New Post-communist Democracies. Comparative Political Studies, vol. 39, no. 3, pp. 375-398.

Borisov A. B. (2012) Kommenariy k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii [Comment on the Constitution of the Russian Federation], 4th ed., Moscow: Knizhnyy mir. (In Russian). Cheibub J. A., Chernykh S. (2009) Are Semi-Presidential Constitutions Bad for Democratic Performance? Constitutional Political Economy, vol. 20, no. 3-4, pp. 202-229. Cheibub J. A., Elkins Z., Ginsburg T. (2012) Still the Land of Presidentialism? Executives and the Latin American Constitution. In: Nolte D., Schilling-Vacaflor A. (eds.) New Constitutionalism in Latin America: Promises and Practices, Farnham: Ashgate, pp. 73-98. Cheibub J. A., Elkins Z., Ginsburg T. (2014) Beyond Presidentialism and Parliamentarism. British Journal of Political Science, vol. 44, no. 3, pp. 515544.

Cheibub J. A., Gandhi J., Vreeland J. R. (2010) Democracy and Dictatorship

Revisited. Public Choice, vol. 143, no. 1-2, pp. 67-101. Cheibub J. A. (2007) Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy,

Cambridge: Cambridge University Press. Chetvernin V. A. (ed.) (1997) Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: Problem-nyy kommentariy [Russian Constitution. Problem review], Moscow: Tsentr konstitutsionnogo issledovaniya MONF. (In Russian). Collier D., Levitsky S. (1997) Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research. World Politics, vol. 49, no. 3, pp. 430451.

Doyle D., Elgie R. (2016) Maximizing the Reliability of Cross-National Measures of Presidential Power. British Journal of Political Science, vol. 46, no. 4, pp. 731-741.

Cruz C., Keefer Ph., Scartascini C. (2016) Database of Political Institutions Codebook, 2015 Update (DPI2015). Inter-American Development Bank. Updated version of Beck T., Clarke G., Groff A., Keefer Ph., Walsh P (2001) New Tools in Comparative Political Economy: The Database of Political Institutions. World Bank Economic Review, vol. 15, no. 1, pp. 165-176. Available at: https://publications.iadb.org/handle/11319/ 7408 (accessed: 02.06.2017).

Duverger M. (1980) A New Political System Model: Semi-Presidential Government. European Journal of Political Research, vol. 8, no. 2, pp. 165187.

Easter G. M. (1997) Preference for Presidentialism: Postcommunist Regime Change in Russia and the NIS. World Politics, vol. 49, no. 2, pp. 184211.

Elgie R. (1999) The Politics of Semi-Presidentialism. In: Elgie R. (ed.) Semi-Presidentialism in Europe, Oxford: Oxford University Press, pp. 1-21.

Elgie R. (1999) France. In: Elgie R. (ed.) Semi-Presidentialism in Europe, Oxford: Oxford University Press, pp. 67-85.

Elgie R. (2005) From Linz to Tsebelis: Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies? Democratization, vol. 12, no. 1, pp. 106-122.

Elgie R. (2007) Varieties of Semi-Presidentialism and Their Impact on Nascent Democracies. Taiwan Journal of Democracy, vol. 3, no. 2, pp. 5371.

Elgie R. (2011) Semi-Presidentialism. Sub-Types and Democratic Performance, Oxford: Oxford University Press.

Elgie R. (2011) "Difficult" cases - Uzbekistan // The Semi-Presidential One, 4 April. Available at:_http://www.semipresidentialism.com/?cat=72 (accessed: 04.06.2017).

Elgie R. (2016) The Semi-Presidential One. Available at: http://www.semi-presidentialism.com (accessed: 12.05.2017).

Elgie R. (2016) Three Waves of Semi-Presidential Studies. Democratization, vol. 23, no. 1, pp. 49-70.

Elgie R., McMenamin I. (2008) Semi-Presidentialism and Democratic Performance. Japanese Journal of Political Science, vol. 9, no. 3, pp. 323340.

Elgie R., Moestrup S. (2016) Semi-Presidentialism in Democracies, Quasi-Democracies, and Autocracies. In: Elgie R., Moestrup S. (eds.) Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia, London: Palgrave Mac-millan, pp. 1-28.

Elgie R., Moestrup S. (eds.) (2016) Semi-Presidentialism in the Caucasus and Central Asia, London: Palgrave Macmillan.

Elkins Z., Ginsburg T., Melton J. (2014) The Content of Authoritarian Constitutions. In: Ginsburg T., Simpser A. (eds.) Constitutions in Authoritarian Regimes, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 141-164.

Fish M. S. (2000) The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics. In: Sperling V. (ed.) Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance, Boulder, CO: Westview, pp. 177-192.

Fish M. S. (2005) Democracy Derailed in Russia: The Failure of Open Politics, Cambridge: Cambridge University Press.

Fogelklou A. (2003) Constitutionalism and the Presidency in the Russian Federation. International Sociology, vol. 18, no. 1, pp. 181-198.

Fortin J. (2013) Measuring Presidential Powers: Some Pitfalls of Aggregate Measurement. International Political Science Review, vol. 34, no. 1, pp. 91-112.

Fortin-Rittberger J. (2017) Strong Presidents for Weak States. How Weak State Capacity fosters Vertically Concentrated Executives. In: Harfst Ph.,

Kubbe I., Poguntke T. (eds.) Parties, Governments and Elites: The Comparative Study of Democracy, pp. 205-226.

(2017) Freedom House. Freedom in the World. Available at: http://www. freedomhouse.org (accessed: 10.05.2017).

Geddes B., Wright J., Frantz E. (2014) Autocratic Breakdown and Regime Transitions: A New Data Set. Perspectives on Politics, vol. 12, no. 2, pp. 313-331.

Ginsburg T., Simpser A. (eds.) (2014) Constitutions in Authoritarian Regimes, Cambridge: Cambridge University Press.

Goertz G. (2006) Social Science Concepts: A User's Guide, Princeton, NJ: Princeton University Press.

Hale H. E. (2015) Patronal Politics. Eurasian Regime Dynamics in Comparative Perspective, New York: Cambridge University Press.

Holmes S. (1993) Superpresidentialism and its Problems. East European Constitutional Review, vol. 2, no. 4, pp. 123-126.

Huskey E. (1999) Presidential Power in Russia, New York: M. E. Sharpe.

Huskey E. (2007) Eurasian Semi-Presidentialism: The Development of Kyr-gyzstan's Model of Government. In: Elgie R., Moestrup S. (eds.) Semi-Presidentialism outside Europe: A Comparative Study, London: Rout-ledge, pp. 161-181.

Kiwuwa D. E. (2013) Democracy and the Politics of Power Alternation in Africa. Contemporary Politics, vol. 19, no. 3, pp. 262-278.

Kozlova E. I., Kutafin O. E. (2004). Konstitutsionnoe pravo Rossii: Uchebnik [Constitutional Law of Russia: Textbook], 3th ed., revised and suppl., Moscow: Yurist. (In Russian).

Lazarev L. V. (ed.) (2009). Kommentariy k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii [Comment on the Constitution of the Russian Federation], Moscow: OOO "Novaya Pravovaya Kul'tura". (In Russian).

Linz J. (1990) The Perils of Presidentialism. Journal of Democracy, vol. 1, no. 1, pp. 51-69.

Lomovtseva M., Henderson J. (2009) Constitutional Justice in Russia. Review of Central and East European Law, vol. 34, no. 1, pp. 37-69.

Ludwikowski R. R. (1998) "Mixed" Constitutions: Product of an East-Central European Constitutional Melting Pot. Boston University International Law Review, vol. 16, no. 1, pp. 1-70.

Maltz G. (2007) The Case for Presidential Term Limits. Journal of Democracy, vol. 18, no. 1, pp. 128-142.

Matsuzato K. (2006) Differing Dynamics of Semipresidentialism across Euro/Eurasian Borders: Ukraine, Lithuania, Poland, Moldova, and Armenia. Demokratizatsiya, vol. 14, no. 3, pp. 317-345.

Metcalf L. K. (2000) Measuring Presidential Power. Comparative Political Studies, vol. 33, no. 5, pp. 660-685.

Morgan-Jones E., Schleiter P. (2004) Governmental Change in a Presiden-tialParliamentary Regime: The Case of Russia 1994-2003. Post-Soviet Affairs, vol. 20, no. 2, pp. 132-163.

Nacif B., Morgenstern S. (eds.) (2002) Legislative Politics in Latin America, Cambridge: Cambridge University Press.

O'Donnell G. A. (1998) Horizontal Accountability in New Democracies. Journal of Democracy, vol. 9, pp. 3, pp. 112-126.

Okoth-Ogendo H. W. O. (1993) Constitutions without Constitutionalism: Reflections on an African Political Paradox. In: Greenberg D., Katz S. N., Oliviero M. B., Wheatley S. C. (eds.) Constitutionalism and Democracy: Transitions in the Contemporary World, Oxford: Oxford University Press, pp. 65-82.

Ordeshook P C. (1997) Lessons for Citizens of a New Democracy, Cheltenham: Edward Elgar.

Partlett W. (2012) Separation of Powers without Checks and Balances: The Failure of Semi-Presidentialism and the Making of the Russian Constitutional System, 1991-1993. In: Simons W. B., Borisova T. (eds.) The Legal Dimension in Cold-War Interactions: Some Notes from the Field, Leiden; Boston, MA: Brill Academic Publishers, pp. 105-140.

Partlett W. (2016) Reforming Centralism and Supervision in Armenia and Ukraine. In: Annual Review of Constitution-Building Processes: 2015, Stockholm: International IDEA, pp. 85-99. Available at: http://www. idea.int/sites/default/files/publications/chapters/annual-review-of-constitution-building-processes-2015/annual-review-of-constitution-buildingprocesses-2015-chapter-5.pdf (accessed: 25.05.2017).

Polity IV Project. Political Regime Characteristics and Transitions, 18002015. Available at: http://www.systemicpeace.org/inscrdata.html (accessed: 28.05.2017).

Protsyk O. (2006) Intra-Executive Competition between President and Prime Minister: Patterns of Institutional Conflict and Cooperation under Semi-Presidentialism. Political Studies, vol. 54, no. 2, pp. 219-244.

Protsyk O. (2011) Semi-Presidentialism under Post-Communism. In: El-gie R., Moestrup S., Wu. Y.-S. (eds.) Semi-Presidentialism and Democracy, Houndsmill: Palgrave Macmillan, pp. 98-116.

Przeworski A. (2014) Ruling against Rules. In: Ginsburg T., Simpser A. (eds.) Constitutions in Authoritarian Regimes, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 21-35.

Reyntjens F. (2016) The Struggle Over Term Limits in Africa: A New Look at the Evidence. Journal of Democracy, vol. 27, no. 3, pp. 61-68.

Robinson N. (2003) The Politics of Partial Democracy: Stability and Instability in Russian Politics. Political Studies: Review, vol. 1, no. 2, pp. 149-166.

Rose-Ackerman S., Desierto D. A., Volosin N. (2011) Hyper-Presidentialism: Separation of Powers without Checks and Balances in Argentina and Philippines. Berkeley Journal of International Law, no. 29, no. 1, pp. 246333.

Rumyantsev O. (2011) Separation of Powers in Comparative Perspective: Russia and Ukraine. In: Dresen F. J., Pomeranz W. E. (eds.) Separation of Powers in Russia and Ukraine. A Comparative Perspective, Washington, D.C.: Kennan Institute, Woodrow Wilson International Center for Scholars, pp. 34-38.

Sakwa R. (2008) Constitutionalism and Accountability in Contemporary Russia: The Problem of Displaced Sovereignty. In: Smith G. B., Shar-let R. S. (eds.) Russia and its Constitution: Promise and Political Reality, Boston, MA : Martinus Nijhoff Publishers, pp. 1-21.

Samuels D., Shugart M. S. (2010) Presidents, Parties, and Prime Ministers: How the Separation of Powers Affects Party Organization and Behavior, Cambridge: Cambridge University Press.

Sartori G. (1991) Comparing and Miscomparing. Journal of Theoretical Politics, vol. 3, no. 3, pp. 243-257.

Sartori G. (1994) Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, New York: New York University Press.

Schleiter P., Morgan-Jones E. (2009) Party Government in Europe? Parliamentary and Semi-Presidential Democracies Compared. European Journal of Political Research, vol. 48, no. 5, pp. 665-693.

Schleiter P, Morgan-Jones E. (2010) Who's in Charge? Presidents, Assemblies, and the Political Control of Semipresidential Cabinets. Comparative Political Studies, vol. 43, no. 11, pp. 1415-1441.

Schwartz V. (2009) The Influences of the West on the 1993 Russian Constitution. Hastings International and Comparative Law Review, vol. 32, no. 1, pp. 101-153.

Sedelius T., Ekman J. (2010) Intra-Executive Conflict and Cabinet Instability: Effects of Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe. Government and Opposition, vol. 45, no. 4, pp. 505-530.

Sedelius T., Linde J. (2017) Unravelling Semi-Presidentialism: Democracy and Government Performance in Four Distinct Regime Types. Democratization, vol. 22, no. 7, pp. 1-22.

Sedelius T., Mashtaler O. (2013) Two Decades of Semi-Presidentialism: Issues of Intra-Executive Conflict in Central and Eastern Europe 1991-2011. East European Politics, vol. 29, no. 2, pp. 109-134.

Sharlet R. S. (1998) Legal Transplants and Political Mutations: The Reception of Constitutional Law in Russia and the Newly Independent States. East European Constitutional Review, vol. 7, no. 4, pp. 59-68.

Shugart M. S. (2005) Semi-Presidential Systems: Dual Executive and Mixed Authority Patterns. French Politics, vol. 3, no. 3, pp. 323-351.

Shugart M. S. (2006) Comparative Executive-Legislative Relations. In: Rhodes R. A. W. (ed.) The Oxford Handbook of Political Institutions, 5th ed., Oxford: Oxford University Press, pp. 344-365.

Shugart M. S., Carey J. M. (1992) Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge: Cambridge University Press.

Siaroff A. (2003) Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and Parliamentary Distinction. European Journal of Political Research, vol. 42, no. 3, pp. 287-312.

Sieberer U. (2015) Hire or Fire? The Link between Cabinet Investiture and Removal in Parliamentary Democracies. In: Rasch B. E., Martin S., Chei-bub J. A. (eds.) Parliaments and Government Formation: Unpacking Investiture Rules, Oxford: Oxford University Press, pp. 310-325.

Stepan A., Skach C. (1993) Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation: Parliamentarianism versus Presidentialism. World Politics, vol. 46, no. 1, pp. 1-22.

Teorell J., Lindberg S. I. (2015) The Structure of the Executive in Authoritarian and Democratic Regimes: Regime Dimensions across the Globe, 1900-2014, Gothenburg: The V-Dem Institute, Political Science Department, University of Gothenburg.

Trochev A. (2008) Judging Russia. Constitutional Court in Russian Politics, 1990-2006, Cambridge: Cambridge University Press.

Vile M. J. C. (2012) Constitutionalism and the Separation of Powers, Indianapolis, IN: Liberty Fund.

Wahman M., Teorell J., Hadenius A. (2013) Authoritarian Regime Types Revisited: Updated Data in Comparative Perspective. Contemporary Politics, vol. 19, no. 1, pp. 19-34.

Waldron J. (2013) Separation of Powers or Division of Power? Boston College Law Review, vol. 54, no. 2, pp. 433-468.

White S. (1997) Russia: Presidential Leadership under Yeltsin. In: Taras R. (ed.) Postcommunist Presidents, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 38-66.

Zor'kin V. D, Lazarev L. V. (eds.) (2010). Kommenariy k Konstitutsii Rossiys-koy Federatsii [Comment on the Constitution of the Russian Federation], Moscow: Eksmo. (In Russian).