CC BY
136Новоселова Л.В.1
КИТАЙСКИЙ ОПЫТ ПРЕОДОЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ САНКЦИЙ
Ключевые слова: Китай, международные санкции, политика преодоления запретов, укрепление позиций КНР в мире.
Key words: China, international sanctions, policy to overcome restrictions, strengthening China's position in the world economy.
В последние месяцы в связи с кризисом на Украине ряд зарубежных стран и международных организаций вводит в отношении Российской Федерации все новые санкции, нацеленные на подавление деловой активности в России, ограничение ее международных контактов и в конечном итоге на ухудшение социально-экономической ситуации в нашей стране. Применение различных запретов и ограничений как инструмента международной политики широко распространено в современном мире. За прошедшее столетие зарубежными исследователями выявлено более 200 таких случаев.
Программа антикитайских санкций
Показательным примером являются санкции, введенные западными странами против КНР в качестве реакции на подавление армейскими подразделениями массовых акций протеста на пекинской площади Тяньаньмэнь 3-4 июня 1989 г. Эти события, сопряженные с многочисленными человеческими жертвами, вызвали волну международного осуждения КНР, следствием чего стало введение политических и экономических санкций в отношении Китая.
Инициатором международного давления на Китай выступили США, незамедлительно предпринявшие целую серию шагов по свертыванию сотрудничества с Китаем. В их числе:
- прекращение политических контактов с КНР на высоком уровне;
- мораторий на поставки в Китай продукции военного назначения (при этом было прекращено выполнение ранее заключенных контрактов общей стоимостью около 700 млн. долл.)2;
- запрет на закупку в Китае военного снаряжения и боеприпасов;
- инициирование прекращения выдачи Китаю новых кредитов по линии международных финансовых организаций: уже в июне 1989 г. Всемирный банк отложил рассмотрение новых «китайских» проектов на 780 млн. долл.;
- приостановка деятельности в Китае Агентства США по торговле и развитию и Корпорации частных иностранных инвестиций, специализирующихся на поддержке и страховании американских инвесторов за рубежом от политических и коммерческих рисков;
- прекращение выдачи экспортных лицензий на поставку в КНР продукции двойного назначения (включая спутниковое оборудование, высокоскоростные компьютеры, ядерные технологии) и полицейского снаряжения.
При этом президенту США было законодательно предоставлено право временно приостанавливать действие тех или иных санкций, руководствуясь «национальными интересами», или в качестве ответной реакции на улучшение ситуации с правами человека в Китае3.
К антикитайским санкциям США присоединились другие страны западного мира и международные организации. ЕС объявил о прекращении политических контактов с Китаем на высоком уровне, приостановке новых проектов экономического сотрудничества, прекращении военного сотрудничества и запрете экспорта вооружений в КНР, а также об ограничении культурного и научно-технического сотрудничества. В рамках «Группы семи» к этим ограничениям присоединилась Канада, а также Япония, приостановившая программу помощи Китаю в размере 810 млрд. йен. Были «заморожены» переговоры о присоединении Китая к ВТО.
Официальные запреты были дополнены шагами отдельных организаций по прекращению бизнеса с Китаем. Эксимбанк США и экспортно-кредитные агентства других стран «Группы семи» приостановили выдачу кредитов и гарантий при экспорте в КНР. Некоторые зарубежные компании свернули деятельность в КНР.
В то время Китай был отсталой, слаборазвитой страной, относившейся к числу беднейших государств мира. Поэтому единовременный ущерб от введения санкций (примерно 7,5 млрд. долл.) был для него весьма чувствительным, превышая сумму израсходованных за год иностранных кредитов. Размеры новых соглашений об иностранных займах в 1989 г. сократились вдвое, шло заметное (на 20% в 1989 г.) уменьшение доходов от туризма, сокращение иностранных инвестиций (на 22% в первой половине 1990 г.) и импорта (на 10% в 1990 г.). Ситуация осложнялась
1 Новоселова Любовь Владимировна - д.э.н., гл.н.с. Института Дальнего Востока РАН. E-mail: [email protected]
2 Business Week. 1989. - 19 June. - P.29.
3 Washington Post. 1989. - 6 June; 2 July; Business Week. 1989. - 19 June; Rennack D.E. China: Economie Sanctions / Congressional Research Service. Report RL31910. - Wash., 2006. - February 1.
тем, что введение санкций по времени совпало с объявленным в КНР периодом «урегулирования» народного хозяйства, означавшим сознательное замедление экономического роста в интересах лучшего сбалансирования экономики после ее «перегрева» в предыдущие годы.
Реакция Китая
Тяньаньмэньские события явились своеобразным отражением противоречий, обострившихся в китайском обществе в начальный период рыночных реформ. Введение санкций Запада еще больше выявило социальные и экономические издержки, связанные с попытками имплантации ростков новой рыночной экономики в сохранявшуюся административную систему. Китаю предстояло сделать решительный выбор дальнейшего пути развития.
В этих условиях, в начале 1990-х годов, несмотря на призывы сторонников жесткой линии свернуть социально-экономические преобразования и вернуться к старой высокоцентрализованной замкнутой экономической системе, руководством страны было принято решение не уходить в самоизоляцию, продолжить политику реформ и открытости, нацеленную на создание в КНР «социалистической рыночной экономики». Именно в этом контексте и следует рассматривать предпринятые в условиях западных санкций действия Китая.
Диверсификация внешней политики. Китай ответил резкой отповедью на введение санкций, расценив их как нарушение норм международного права и вмешательство во внутренние дела. В КНР подчеркивали, что «попытки изолировать такую огромную страну бесперспективны и наносят ущерб обеим сторонам». При этом практические действия Китая в мире были лишены признаков агрессивности. Напротив, Китай всячески подчеркивал приверженность «пяти принципам мирного сосуществования», последовательно позиционируя себя как миролюбивую державу.
Действия КНР были направлены на поиск альтернативных Западу «точек опоры» на международной арене. Так, были нормализованы и получили быстрое развитие отношения с СССР, а затем с Россией. В 1992 г. возобновилось российско-китайское военно-техническое сотрудничество, в рамках которого поставки современной боевой техники из России сопровождались налаживанием ее лицензионного производства в Китае, а также участием российских специалистов в создании китайских образцов вооружений.
Одновременно Китай активизировал связи с развивающимися странами, делая особый акцент на страны АТР и, особенно, на соседние азиатские государства, где сильны экономические позиции зарубежных китайских общин, ставших важным источником внешних инвестиций в КНР. В 1990-1992 гг. Китай установил дипломатические отношения с 23 государствами мира, началось деловое взаимодействие с Тайванем.
Китай стремился не прерывать диалога и со странами Запада, используя свои связи в деловых и политических кругах этих стран, чтобы убедить их в невыгодности антикитайских санкций. Делая время от времени те или иные уступки, Китай обусловливал их встречными шагами США в ослаблении санкций. С учетом статуса КНР как ядерной державы, наибольший эффект достигался при решении вопросов международной безопасности (контроль за ракетными и ядерными технологиями, присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия в 1991 г.)
Как постоянный член Совета Безопасности ООН, обладающий правом вето, Китай умело использовал это преимущество. Так, в период кризиса в Персидском заливе в 1990 г., откликнувшись на просьбу американцев, КНР воздержалась от блокирования резолюции ООН, легитимизировавшей применение силы к Ираку. Взамен Китай получил от американской администрации согласие на визит в Пекин Госсекретаря США Дж. Бейкера.
В ходе состоявшихся затем (ноябрь 1991 г.) переговоров Китай заявил о готовности обеспечить защиту иностранной интеллектуальной собственности, проявил гибкость в решении ряда вопросов в торговле текстилем, а также в сфере контроля за вооружениями. США в ответ сняли ограничения на продажу КНР компьютеров и спутникового оборудования. Это был важный шаг к отмене санкций1.
Права человека и режим наибольшего благоприятствования. Как социалистическая страна Китай подпадал под действие Закона Джексона-Веника, предусматривавшего ежегодное возобновление США режима наибольшего благоприятствования (РНБ) в двусторонней торговле. Если до 1989 г. рассмотрение этого вопроса в Конгрессе США носило формальный характер, то с введением антикитайских санкций пролонгация стала обставляться дополнительными условиями (соблюдение прав человека, освобождение политзаключенных и т.д.), которые КНР надлежало выполнить для получения РНБ в следующем году. При этом отмена РНБ имела бы следствием ослабление позиций КНР на рынке, который устойчиво обеспечивал до 25% ее экспортной валютной выручки2.
Китай всегда крайне настороженно относился к тому, чтобы ставить защиту прав человека во главу угла межгосударственных отношений в силу различия представлений по данному вопросу, относящегося, по мнению руководства КНР, к его внутренним делам. Тем не менее, в стремлении избежать расширения разногласий с Западом, он пошел на определенное смягчение своей позиции.
Так, в начале 1990 г. была выпущена из тюрем достаточно большая группа участников событий на Тяньань-мэнь. Впоследствии власти КНР время от времени досрочно освобождали из заключения некоторых диссидентов и правозащитников и даже позволяли им эмигрировать. В 1992 г. Китай подписал с США соглашение о запрете использования труда заключенных при производстве экспортных товаров. Наконец, в 1997 г. КНР подписала Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ратифицирован в 2001 г.), а годом позже - Междуна-
1 Китайская Народная Республика в 1991 г. Политика, экономика, культура. - М.: Наука, 1994. - С. 159-161.
2 Котляров Н. Попытки Китая преодолеть изоляцию // Обозреватель-ОЪ8егуег. - М., 2002. - № 3-4.
родный пакт о гражданских и политических правах1. Как правило, эти действия совершались накануне решения в США вопроса о продлении РНБ либо перед важными международными встречами и мероприятиями.
Подобная тактика оказалась результативной. Несмотря на критику Конгресса, президенты США регулярно продлевали РНБ для Китая. В начале 90-х годов возобновились переговоры о присоединении КНР к ВТО. В 1999 г. Китай подписал с США двустороннее соглашение об условиях своего присоединения к ВТО, а после официального вступления в эту международную организацию в декабре 2001 г. получил в США постоянно действующий режим нормальных торговых отношений (ранее - РНБ)2.
Дальнейшее продвижение рыночных реформ и политики открытости. Обусловленная потребностями социально-экономического развития, активизация рыночной трансформации экономики КНР, помимо прочего, была рассчитана на создание в стране благоприятного делового и инвестиционного климата для привлечения новых бизнес-партнеров из-за рубежа и преодоления международной изоляции. В этой связи в КНР произошло определенное сокращение функций государства по управлению предприятиями и заметное расширение прав последних в принятии экономических решений, были созданы многочисленные новые рыночные институты и инструменты хозяйствования. Китайский рынок планомерно приобретал все большую открытость, адаптируясь к международным стандартам ведения бизнеса.
В числе наиболее важных мер, реализованных Китаем в начале 90-х годов в рамках «нового курса реформ», следует отметить такие, как:
- сокращение номенклатуры продукции, подлежащей директивному государственному планированию;
- поэтапное реформирование государственного сектора экономики посредством коммерциализации деятельности госпредприятий, сокращения их финансовой поддержки со стороны государства и преобразования в акционерные компании;
- легитимизация частного сектора экономики как полноправного участника «социалистической рыночной экономики»;
- последовательная либерализация ценообразования;
- создание и развитие национального фондового рынка, включая фондовые биржи в Шанхае и Шэньчжэне;
- создание рынка трудовых ресурсов, рынка недвижимости;
- коммерциализация банковского сектора, появление как частных, так и государственных коммерческих банков;
- реформа управления внешнеэкономическими связями с приближением его к нормам и правилам международной торговли;
- оживление внешней торговли посредством либерализации торгового режима и девальвации юаня с постепенным переходом к плавающему обменному курсу;
- полное или частичное открытие для иностранного капитала ранее закрытых отраслей (розничная торговля, внешняя торговля, финансовый сектор, сфера услуг);
- допуск иностранных инвесторов к акционированию госпредприятий, появление портфельных иностранных инвестиций;
- ослабление налоговой нагрузки для иностранных и совместных компаний;
- создание всевозможных анклавов льготного зарубежного инвестирования (районы технико-экономического развития, зоны развития высоких технологий, зоны свободной торговли и т.д.).
Предпринимались и специальные меры, чтобы подтолкнуть Запад к отмене санкций. В их числе массовые госзакупки авиатехники и автомобилей в США (1992-1993 гг.), а также разрешение в ряде случаев предприятиям китайского ОПК использовать импортные материалы и комплектующие при производстве военной техники и вооружений (1997 г.).
Истощение режима санкций и подъем Китая
С самого начала санкции Запада не отличались монолитностью. Уже в июле 1989 г. президент США использовал право их приостановки в «национальных интересах» и разрешил экспорт ранее запрещенных к продаже Китаю самолетов Боинг. В дальнейшем американцы нередко прибегали к подобной практике. В этих условиях и другие участники антикитайского бойкота пытались по возможности избежать собственных потерь и найти тот или иной способ обхода запретов.
В то же время избранная Китаем стратегия глубоких системных преобразований начала приносить плоды в виде быстрого оживления внутреннего рынка, активизации инвестиционной деятельности и внешней торговли. В 1991 г. после некоторого торможения роста в 1989-1990 гг., началось восстановление, а затем и стремительное развитие экономики. В 1992-1994 гг. среднегодовые темпы прироста ВВП Китая составили свыше 13% при не менее впечатляющих показателях по экспорту (19%), импорту (22%) и т.д. (см. табл. 1).
К концу 1992 г. Китай установил торгово-экономические связи с 221 страной и регионами мира против 180 в 1990 г.3 Уже в 1993 г. КНР стала лидером среди развивающихся стран по объемам привлекаемого иностранного капитала. Все это выявляло огромный внутренний потенциал китайского рынка, на который выходили новые амбициозные игроки (Россия, Южная Корея, Тайвань и др.). Возникающие реалии не могли не вызвать озабоченности ведущих за-
1 Washington Post. 1998. - 6 October; New York Times. 2001. - 1 March.
2 Washington Post. 1999. - 21 November.
3
Народная Китайская Республика в 1992 г. Политика, экономика, культура. - М.: Наука, 1994. - С. 167.
падных стран, оказавшихся перед перспективой утраты своих позиций в Китае. Результатом этого явилось истощение режима санкций.
Таблица 1
Динамика развития КНР в 1987-1994 гг.
1987 г. 1988 г. 1989 г. 1990 г. 1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г.
ВВП % 11,6 11,3 4,1 3,8 9,2 14,2 14,0 13,1
Экспорт % 27,5 20,5 10,6 18,1 15,8 18,1 8,0 31,9
Импорт % 0,6 27,9 7,0 -9,8 19,6 26,3 29,0 11,2
Инвестиции % 21,5 25,4 -7,2 2,4 23,9 44,4 61,8 30,4
Прямые иностранные инвестиции(млрд. 2,31 3,19 3,39 3,49 4,37 11,01 27,52 33,77
долл.; темпы прироста %) 23,5 38,0 6,2 2,7 25,2 152,1 150,0 22,7
Иностранные кредиты (млрд. 5,81 6,49 6,29 6,53 6,89 7,91 11,19 9,27
долл.; темпы прироста %) 15,8 11,7 -3,1 3,9 5,4 14,9 41,4 22,7
Источники: Чжунго тунцзи няньцзянь-1996, Пекин, 1996. - С. 580 (табл. 16-3) с.597 (табл. 16-13); Чжунго тунцзи нянь-цзянь- 2006, с. 734 (табл. 18-3), с. 752 (табл. 18-15); Чжунго тунцзи няньцзянь - 2007, с. 59 (табл. 3-3); Чжунго тунцзи няньцзянь -2000, табл. 6-2.
В декабре 1989 г. ЕС отменяет запрет на выдачу экспортных кредитов при поставках в КНР, а в феврале 1990 г. КНР получает первые экспортные кредиты от Италии и США. В июле 1990 г. Япония объявляет о восстановлении заблокированной ранее программы государственной помощи Китаю. В октябре 1990 г. ЕС принимает решение об отмене политических и экономических санкций, оставляя в силе только эмбарго на экспорт в Китай вооружений и военной техники. Наконец, в ноябре-декабре 1990 г. Всемирный банк, а также Азиатский банк развития возобновляют выдачу кредитов на реализацию проектов развития в КНР.
1991 г. явился годом восстановления политических контактов высокого уровня практически со всеми западными странами. Даже США, наиболее ревностно охраняя режим санкций и формально не отменяя их, возобновили политический диалог с Китаем.
Вплоть до настоящего времени США юридически сохраняют в силе почти полный набор экономических и военно-технических санкций, принятых в 1989 г. Однако периодическая приостановка рестрикций «в национальных интересах» придает этим санкциям довольно формальный характер и делает их малоощутимыми для КНР. Это относится и к остаточным санкциям со стороны ЕС. Предусматривая эмбарго на экспорт оружия и военной техники, они тем не менее оставляют возможность передачи Китаю технологий двойного и военного назначения в рамках механизмов экспортного контроля по специальным разрешениям.
Что касается самого Китая, то он неуклонно наращивает свою экономическую мощь и политическое влияние, последовательно осуществляя политику реформ и открытости и развивая деловое взаимодействие с широким кругом партнеров. В настоящее время Китай занимает второе после США место в мире по размерам номинального ВВП (10,4% общемирового показателя) и первое место по размерам ВВП, исчисленного по паритету покупательной способности (16,5%), а также является крупнейшим мировым экспортером1. КНР - это крупнейший в мире производитель стали, угля, электроэнергии, цемента, химических удобрений, хлопчатобумажных тканей, зерновых, мяса, хлопка и т. д. Будучи вторым после США реципиентом иностранных капиталовложений, он также является одним из ведущих международных инвесторов. В Китае созданы предприятия и филиалы 480 из 500 крупнейших транснациональных компаний мира.
Заключение
Таким образом, введение западных санкций четверть века назад, подтолкнув КНР к переосмыслению своего места в системе международных координат, своих национальных интересов и приоритетов развития, явилось одним из побудительных мотивов восхождения этой страны в число лидеров современного мира. Китай сумел переиграть своих оппонентов, предприняв целую серию прагматичных, точных и дальновидных действий.
1. В условиях объявленных санкций Китай избежал фронтального противостояния с Западом, осознавая что именно там можно почерпнуть капиталы, знания и технологии для модернизации китайской экономики. Более того, инициируя крупные государственные контракты с ведущими западными компаниями, КНР удалось сформировать влиятельное прокитайское лобби в США и ряде других развитых стран.
2. КНР быстро и эффективно диверсифицировала систему своих внешнеполитических и внешнеэкономических связей, что, как известно, всегда предпочтительнее зависимости от узкого круга партнеров.
3. Не вступая в прямой обмен ударами на международной арене, Китай тем не менее стремился сохранить принципиальные для руководства страны позиции как во внешнеполитической сфере, так и во внутренней политике. Совершаемые Китаем время от времени тактические уступки всякий раз имели целью получение выгодных для него встречных действий Запада. В результате, руководство КНР сохранило основы политической системы страны, обеспечив необходимую социальную стабильность.
1 По номинальному ВВП - данные Всемирного банка за 2011 г., по ВВП на основе ППС - предварительные данные МВФ на конец 2014 г. (Financial Times. 2014. - 5 May; 9 October).
4. В свою очередь поддержание общественного спокойствия позволило приступить к новому этапу экономической реформы, сочетая макроэкономическое регулирование с активным использованием рыночных механизмов. Все это усилило конкурентную среду и, расширив экономическое пространство за счет развития смешанной экономики, создало дополнительные импульсы для быстрого экономического развития.
5. Достаточно широкое открытие внешнему миру в ответ на попытки Запада изолировать КНР происходило под контролем государства и в соответствии с национальными приоритетами развития. Созданный в Китае благоприятный инвестиционный климат способствовал активному притоку дополнительных инвестиций, передовых технологий и опыта управления.
В итоге, в короткие исторические сроки Китай стал не только крупным игроком на международной арене, но и серьезным конкурентом для самих инициаторов антикитайских санкций двадцатипятилетней давности.
