CC BY-NC-ND
119
Политико-правовые особенности конфликтов в международном праве
Л.Г. Абрамов
КИПРСКОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
На примере развития событий за последние десятилетия в кипрском урегулировании, на основе анализа причин неудачного опыта «плана К. Аннана» автор показывает присущие интервенционистской модели решения международных проблем, противоречия между силовым и международно-правовым механизмами разрешения международных споров. Особое внимание уделяется утверждению полицентричной иерархии интересов в рамках формирующейся мультиполярной модели мироустройства.
Ключевые слова: инициатива о Договоре о евроатлантической безопасности, кипрское урегулирование, «план Аннана», многополярное мироустройство.
В международных событиях на евроатлантическом пространстве за последние полтора десятка лет отчетливо выделяются две противоположные тенденции, от взаимодействия которых зависит будущее.
С одной стороны, произошедшее на рубеже 1990-х годов прекращение военно-политического противостояния и идеологической конфронтации двух общественных систем, последовательное преодоление наследия «холодной войны» - связанных с ней предрассудков и стереотипов - существенно расширяет возможности кардинальной трансформации международных отношений, развития равноправного сотрудничества и последовательной демократизации мироустройства.
С другой - за последние годы одерживает верх тенденция задействования силовых методов регулирования международных отношений. В результате расшатываются закрепленные в Уставе ООН
© Абрамов Л.Г., 2010
и в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. основополагающие международно-правовые принципы, благодаря которым международный мир и правопорядок в послевоенный период был обеспечен и во многом поддерживается и поныне.
Решения о применении военной силы для решения международных проблем принимались, как известно, и администрацией Б. Клинтона (Босния, Косово, Ирак). Однако системный характер интервенционистские методы в дипломатии стали приобретать позже в результате ставки современных американских неоконсерваторов на стратегию односторонних действий, сделанной с самого начала пребывания у власти предыдущей администрации США. Стоит вспомнить высказывания в 2000 г. К. Райс, в то время советника Белого дома по внешней политике, в журнале «Foreign Affairs» о необходимости прагматического подхода и опоры «на твердый фундамент государственных интересов», а не на «интересы иллюзорного международного сообщества». Последовали и практические шаги. Уже за первые девять месяцев Дж. Бушем были приняты решения о выходе из переговорного процесса по Киотскому протоколу, заявлено о неприятии идеи Международного уголовного суда и Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, началась процедура выхода из Договора об ограничении систем противоракетной обороны. Курс на однозначное отстаивание в постбиполярном мире национальных интересов США, невзирая на предыдущие международные договоренности и достигнутые балансы обязательств, продолжался на протяжении всех лет пребывания администрации Буша у власти. Последние месяцы ее деятельности были ознаменованы неуклонным продвижением к практическому воплощению плана по размещению объектов ТПР ПРО в Польше и Чехии, продолжением военных поставок режиму М. Саакашвили уже после краха его августовской авантюры.
В подтверждение неизбежности происходящих изменений сторонники идеи глобальной гегемонии США говорят об особой в постбиполярном мире ответственности своей страны за обеспечение безопасности и стабильности, соответственно - оправданности интервенционистского инструментария. Между тем в связи с серьезными практическими затруднениями и неудачей в Ираке и в Афганистане планов ускоренно военно-силовым путем обратить в демократию «угнетенные народы», роль «шерифа поневоле» подверглась некоторым коррективам. Классический унилатеризм США, взятый на вооружение после 11 сентября 2001 г., дополнился своего рода «контрактом» между демократическими странами, сложившимся после «холодной войны» по формуле «чем влиятельнее Америка, тем прочнее мир во всем мире». Судя по всему, эта
тенденция будет развиваться и при нынешней команде президента Б. Обамы, первые внешнеполитические заявления которого свидетельствуют о стремлении избавить свою страну от имиджа «либо патрона, либо ментора».
Узкие рамки модели однополярности оказались расширены в пользу более устойчивой полицентричной композиции. Понятие «полюс» при этом трансформируется в функцию «центра тяжести» глобального бремени забот по обеспечению мира: одно из условий «нового мирового порядка» - кооперация партнеров, взаимодействие с местными державами, обеспечивающими стабильность в своем регионе. Каждая из региональных столиц при этом неизбежно вынуждена брать на себя часть функций по поддержанию безопасности, в том числе и силовым путем, из «страны-потребителя безопасности» превращается в поставщика соответствующих услуг.
Занимательно, что полицентричная модель услуг по обеспечению стабильности и безопасности в принципе свободна от какой-либо идеологической зависимости и присуща любому общественному укладу. Биполярная система мироустройства по существу представляла собой соперничество двух таких полицентричных иерархий, разумеется, с противоположными системами ценностей. Более того, в рамках небезызвестного «лагеря социализма» экспорт услуг безопасности и стабильности функционировал не менее эффективно прежде всего в военно-политическом отношении. Четкости исполнения оперативных военных планов вмешательства, последовательности реализации политической стратегии навязывания устройства общественной жизни «по своему образу и подобию» современные натовские штабисты и госдеповские эксперты могли бы, пожалуй, позавидовать.
Исторический опыт позволяет проводить и некоторые параллели, разумеется, при всей условности последних. Как известно, вмешательство в Венгрии в 1956 г. было осуществлено от начала и до конца силами исключительно советских войск. Единая оценка событий со стороны братских компартий отсутствовала вплоть до Московского совещания представителей коммунистических и рабочих партий социалистических стран в ноябре 1957 г.; дискуссии велись в закрытом режиме и носили острый характер. К «пражской весне» 1968 г. мир социализма во главе с брежневским руководством подошел более консолидированным и в идеологическом, и в военно-политическом отношениях. По сути, произошла эволюция от сталинской линии на диктат и бесцеремонное вмешательство в дела союзников (своего рода коммунистический унилате-рализм) к брежневской доктрине «ограниченного суверенитета».
Были и свои оппозиционеры (Н. Чаушеску), и консерваторы (Э. Хон-некер) в современном понимании - чем не полицентризм?
В любом случае идет ли речь о классической однополярности или вертикально интегрированной иерархии полицентричности, постановка во главу угла будущего мироустройства (равно как и регионального устройства) национальных интересов одной отдельно взятой страны не может не вести к сознательному и последовательному ограничению действия базовых принципов международного права.
Негласное разделение государств на своего рода «категории», которые де-факто наделяются различным объемом прав и ответственности, неизбежно ведет к ограничению действия апробированных принципов равноправия и политической независимости суверенных государств, а за ним и безусловного уважения суверенитета и территориальной целостности. Появляется новая зависимость, а с ней - иные инструменты устойчивости международных отношений. Если право народов самим распоряжаться своей судьбой обусловливается соответствием линии их правительств достаточно расплывчатым, не кодифицированным в юридически обязующем порядке обязательствам (сохранение стабильности, незыблемость демократических ценностей, предотвращение угрозы международному миру, борьба с терроризмом и другими новыми вызовами - благих целей и задач в современном мире достаточно), то с большой долей вероятности на деле рано или поздно возобладает ориентация на прагматические интересы доминирующего в мировой политике «центра». Ослабление же международно-правовых принципов замещается усилением фактора силы в мировой политике. Третьего не дано.
Искривления международно-правового режима, разумеется, охватывают в первую очередь «периферию» подобной полицент-ричной системы - круг стран, у которых внешняя политика в меньшей степени соответствует национальным интересам и, следовательно, установкам из столиц «иерархии центров», а внешнеполитических ресурсов недостаточно, чтобы завоевать себе соответствующее место «под солнцем». Импульс идет по направлению «сверху вниз», чем дальше от верхушки, т. е. главного центра, тем в большей степени недобровольный, вынужденный характер приобретают ограничения суверенитета и других международно-правовых принципов. Стоит ли уточнять, что система эта нестатична. Как и вся сфера международных отношений, она может быстро изменяться - смена правительств может сопровождаться существенными коррективами внешнеполитического курса той или иной страны. Следовательно, и претенденты на роль «низших этажей»
иерархии региональных центров могут сменять друг друга. Никто не застрахован и от выпадения на уровень периферии - в случае, если новые внешнеполитические приоритеты окажутся плохо корреспондирующими со своими политресурсами, равно как и национальными интересами стран верхушки полицентричной системы.
Для общей тенденции появления полицентрических иерархий интересов неважно, обусловливается ли применение силовых сценариев «разруливания» конфликтных ситуаций необходимостью «гуманитарной интервенции», как это было в Боснии и Косово, или неотложностью превентивных действий по подавлению вероятности появления оружия массового уничтожения в руках «неблагонадежных государств» (Ирак). Хотя и здесь прослеживается определенная зависимость. Невзирая на отсутствие полноценного мандата ООН, большинство европейских стран поддержало интервенцию НАТО против СРЮ в марте 1999 г. и уклонилось от участия в американо-британской операции по свержению режима Саддама Хусейна. Причина - в наличии в первом случае и отсутствии во втором гармонизации интересов в сфере безопасности европейских стран. Географическая близость, опасность и политическая реальность повторения сценария «Балканы - пороховая бочка Европы» сплотила европейские столицы в стремлении покончить с режимом С. Милошевича, несовместимым с «общеевропейскими ценностями». Ирак всегда был далек, несмотря на американские призывы касательно вроде бы очевидной опасности «ОМУ в руках С. Хусейна».
О встроенных дефектах «игры с нулевой суммой», недальновидности планов строить свою безопасность за счет ущемления интересов других сказано уже достаточно, нет смысла повторяться. Важно одно: попытки принизить роль суверенного государства как основополагающего элемента международных отношений в любом случае несут в себе угрозу подрыва международного правопорядка. Они чреваты тем, что произвольное вмешательство во внутренние дела суверенных государств становится обычаем для международных отношений. В результате усугубляются межгосударственные противоречия, разжигается национальная и религиозная рознь, провоцируется напряженность и гонка вооружений, происходит рост напряженности в межцивилизационных отношениях, что может иметь глобальные последствия. Применение принудительных мер в обход Устава ООН и ее Совета Безопасности не способно устранить глубокие социально-экономические, межэтнические и другие противоречия, лежащие в основе конфликтов, подрывает основы международного права и ведет к расширению международного конфликтного пространства.
Разумеется, было бы преувеличением считать, что каждый раз при этом идет речь о военной силе или об угрозе ее применения. Наряду со ставшими классическими примерами силового решения - Босния, Косово, Ирак - в арсенале интервенционизма имеются и дипломатические способы «навязывания» определенных способов разрешения международной проблемы. Задача при этом одна - обеспечить более полное соответствие национальных интересов стран верхушки и их региональных партнеров, построить оптимальную с позиций полицентричной иерархии интересов модель урегулирования.
С этой точки зрения интерес представляет анализ кипрского конфликта. История разделения греческой и турецкой общин острова Кипр весьма поучительна. Несмотря на остроту длительных, более чем десятилетие - с 1963 г. по 1974 г., межобщинных вооруженных столкновений, вторжение турецкой армии, а затем оккупацию его северной части турецким «ограниченным контингентом», он остался, пожалуй, единственным конфликтом современной истории, который удалось успешно «заморозить»: предотвратить вероятность его дальнейшего обострения, а главное - остановить дальнейшую интернационализацию кризиса.
Причины кипрской проблемы коренятся в вооруженном межобщинном противостоянии греков и турок острова в 60-е гг. ХХ в. Получив по цюрихско-лондонским соглашениям 1959 г. непропорциональные своей доле в структуре населения острова (18%) права в органах управления, представители турецкой общины стали проводить самостоятельную линию в отличие от решений на основе демократического волеизъявления греко-кипрского большинства. После инициированных греками-киприотами в декабре 1963 г. поправок к Конституции (по оценке турок-киприотов, отрицающих партнерский статус представителей турко-кипрской общины в государственном аппарате) возник ряд вооруженных конфликтов, началось обособление турко-кипрского населения в анклавы. Попытки греков-киприотов, в том числе при силовой поддержке из Афин, сломить сопротивление турок-киприотов вызвали обострение отношений с Турцией, военно-воздушные силы которой неоднократно наносили удары по лагерям греко-кипрских боевиков. Турко-кипрские лидеры утверждали, что речь шла о последовательной подготовке к аннексии острова Грецией, так называемом энозисе, как минимум, о политике превращения турок-киприотов в национальное меньшинство в «государстве греков-киприотов».
Кульминация событий наступила 15 июля 1974 г. Военная хунта в Афинах, провозгласив цель объединения Кипра с Грецией, организовала вооруженный переворот на острове и попытку свер-
жения законного правительства архиепископа Макариоса, которому чудом удалось спастись. В ответ турецкие войска под предлогом обеспечения безопасности турко-кипрской общины - по цюрих-ско-лондонскому (1959 г.) «Договору о гарантиях» Турция наряду с Великобританией и Грецией является страной-гарантом независимости и «поддержания статус-кво», включая конституционные политические полномочия обеих общин и безопасность, - вторглись на север острова, оккупировав в итоге 37% его территории. Совет Безопасности ООН в длинном ряде своих решений осудил иностранное военное вторжение на Кипр, равно как и учреждение в 1983 г. на контролируемой турецкими войсками части острова так называемой «Турецкой республики северного Кипра», которая признана лишь Турцией. Морские и воздушные порты на севере острова закрыты для международного сообщения по решению правительства Республики Кипр.
Показательно, что реакция со стороны СССР на турецкое вмешательство в первые месяцы лета и осени 1974 г. была весьма сдержанной. Министр иностранных дел А.А. Громыко заявил, в частности, что «...действия Турции вызывают наше понимание». А при принятии резолюции Совета Безопасности ООН № 360 (16 августа 1974 г.), в которой отстаивались принципы уважения суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Кипр, СССР и Белорусская ССР воздержались. Занятно, что союзники по НАТО, члены СБ ООН, осудили при этом Турцию именно за унилатерализм - «односторонние военные действия, предпринятые против Республики Кипр». Турция накануне реализации плана вторжения, известного как план «Атилла», провела консультации с Великобританией. Лондон высказался отрицательно.
Как представляется, в основе такой, мягко говоря, необычной позиции советского руководства, которая была впоследствии пересмотрена, лежало не только неприятие Москвой режима «черных полковников» в Афинах. К тому времени хунта пала, в результате общенародных выступлений в Греции 23 июля 1974 г. было сформировано гражданское правительство. С большой долей вероятности можно предположить, хотя это и требует привлечения дополнительных архивных материалов и стенограмм обсуждений вопроса в МИД и Политбюро, что не последнюю роль при этом решении сыграло стремление, по меньшей мере, дистанцироваться от острого кризиса, разгоревшегося после греко-турецкого конфликта внутри НАТО (после 1974 г. и вплоть до 1980 г. Греция не входила в военную структуру блока). Помимо этого, нельзя исключать, что шесть лет спустя, в 1968 г., зажатое между Хельсинкским процессом и подспудными волнениями внутри зарубежных
соцстран, советское руководство решило поддержать прецедент вооруженного вмешательства из-за рубежа, предпринятого в целях предотвращения массового кровопролития, гражданской войны и угрозы стабильности и безопасности в регионе. Как Кипр к Турции, так и соцстраны непосредственно примыкали к границам СССР и входили в зону его национально-государственных интересов. Как известно, к этому времени под понятием «интересы мировой социалистической системы» подразумевались уже совершенно конкретные действия по их защите.
В 1975 г. на основе соответствующих соглашений произошел обмен населением: греки-киприоты (за исключением небольшой общины) сосредоточились на юге Кипра, турки-киприоты - на севере. Раздел острова между двумя этническими общинами приобрел закрепленный географически характер.
Попытки начать прямые переговоры с целью воссоединения страны на новой правовой базе велись с самого начала. В 1977 и 1979 гг. в Соглашениях высокого уровня лидерами общин были согласованы основные контуры урегулирования на основе двухоб-щинной двузональной федерации, однако их практическая реализация оказалось невозможной. С этого же времени начался процесс «заморозки» конфликта. Градус напряженности греко-турецкого противостояния стал понижаться, опасность разрастания конфликта (эвентуально - внутринатовского) стала менее реальной. В декабре 1974 г. на Кипре (на территории, не подпадающей под контроль турецких оккупационных сил) была восстановлена власть законного правительства архиепископа Макариоса. Главнейшим приоритетом внешней политики Кипра стало разрешение проблемы воссоединения острова, а греко-кипрский руководитель предстал перед Москвой в качестве «прогрессивно настроенного лидера» важного для СССР Движения неприсоединения.
С 1975 г. с учетом новых европейских и региональных реальностей начала отсчет последовательная и принципиальная линия советской дипломатии по Кипру. Мы и сегодня продолжаем отстаивать сформулированную в конце 70-х позицию. Она мало изменилась в главном: мы выступаем за достижение справедливого, жизнеспособного и всеобъемлющего кипрского урегулирования в интересах всех киприотов, как греков, так и турок, на основе соответствующих решений Совета Безопасности ООН. Продолжаем поддерживать усилия ООН в рамках делегированной ее Генеральному секретарю в соответствии с резолюцией № 367 (12 марта 1975 г.) СБ ООН миссии «добрых услуг», задача которой содействовать возобновлению, интенсификации и обеспечению прогресса всеобъемлющих переговоров между греческой и турец-
кой общинами Кипра, ведущихся в духе взаимопонимания и сдержанности.
После 1975 г. в течение уже тридцати пяти лет каких-либо серьезных вооруженных столкновений или террористических актов на Кипре не отмечалось. А случавшиеся время от времени инциденты не идут ни в какое сравнение с ситуацией на Ближнем Востоке, большинством других конфликтных точек. Это своеобразный «мировой рекорд» как по продолжительности, так и по степени тишины и спокойствия.
Успешной «заморозке» этого международного конфликта в значительной степени способствовал высокий уровень вовлеченности ООН в урегулирование и, соответственно, международно-правовой проработанности проблемы: только резолюций СБ ООН по Кипру принято более 130. Был также успешно найден необходимый баланс между военно-политическими и дипломатическими инструментами обеспечения стабильности и безопасности. Сформирован, во-первых, особый внешнеполитический климат, затрудняющий использование этой проблемы каким-либо международным игроком в интересах иных, кроме ее всеобъемлющего урегулирования. Базовое требование справедливо и по сей день - призыв ко всем заинтересованным сторонам воздержаться от любых действий, способных поставить под угрозу переговоры между представителями обеих кипрских общин, и предпринимать шаги, способствующие формированию климата, необходимого для успеха этих переговоров (Резолюция СБ ООН № 367 от 12 марта 1975 г.). Во-вторых, положительную роль сыграл и миротворческий компонент - в соответствии с резолюцией СБ ООН № 1568 от 22 октября 2004 г. характер операции ООН на Кипре был сохранен при оптимизации ее состава (на острове с 1964 г. находится контингент вооруженных сил ООН - ВСООНК). 12 декабря 2008 г. СБ ООН принял очередную резолюцию № 1847 о продлении его мандата на новые шесть месяцев. Наличие же по разные стороны «зеленой линии», разделяющей остров, не предусмотренных резолюциями СБ сорокатысячного турецкого военного контингента и четырех тысяч военнослужащих Греции (стороны ссылаются на цюрихско-лон-донские соглашения 1959 г.) в этих условиях играло роль своего рода противовесов, не нарушавших стабильности.
ООН и по сей день остается главной площадкой для обсуждения ситуации в кипрском урегулировании. Достигнутые при содействии миссии «добрых услуг» в Соглашениях высокого уровня 1977 и 1979 гг. лидерами общин принципы урегулирования на основе двухобщинной двузональной федерации удалось закрепить в резолюциях ООН. Начинавшиеся неоднократно и прокси-
мальные, и прямые переговоры, многочисленные посреднические инициативы по урегулированию, осуществлявшиеся с 1975 г. с целью воссоединения страны на новой правовой базе, пока не привели к успеху.
Наряду с классической дипломатией предпринимались попытки формализовать предложения по урегулированию кипрского конфликта. Наиболее «продвинутым» документом, составленным при международной поддержке, являлся так называемый «план К. Аннана». История этого составленного экспертами Секретариата ООН «пакета рекомендаций» представляет интерес в контексте появившейся на стыке ХХ-ХХ1 вв. указанной выше концепции «мягкого вмешательства» - оказания услуг «поставщика» безопасности, а по сути - продвижения национальных интересов на основе формирования полицентричной модели их иерархии.
Внешнеполитическое сопровождение «плана» осуществлялось при активной роли Великобритании и США. Повод для дополнительных усилий, чтобы достичь, наконец, всеобъемлющего кипрского урегулирования, не вызывал сомнений: май 2004 г. был конечной точкой процедуры принятия Республики Кипр в Европейский союз. В преддверии этого события тем более важно было достичь гипотетического объединения греко-кипрской и турко-кипрской частей острова. Вступление в ЕС разделенного Кипра (что и произошло на деле) обещало ворох неприятностей как для европерспективы Турции - важного евроатлантического союзника и крупнейшей региональной державы, так и для углубления внут-риесовского взаимодействия, в частности для судеб Общей европейской политики в области безопасности и обороны и сотрудничества по линии ЕС-НАТО. Согласно доминировавшим тогда, в том числе и в Евросоюзе, оценкам евроинтеграция Кипра открывала «окно возможностей» для кипрского урегулирования - особо благоприятную ситуацию, не использовать которую было бы недопустимо.
Методы продвижения, а точнее навязывания, «плана» кипрским сторонам значительно отличались от предшествующих шагов, предпринимавшихся международным сообществом по Кипру, которые в целом соответствовали призыву Совета Безопасности, содержащемуся в базовой резолюции № 367 (1975 г.), воздерживаться от действий, способных поставить под угрозу кипрские переговоры. Процедура «плана Аннана» предусматривала наличие жестких временных лимитов сроков ведения и окончания переговоров, вступление в силу полномочий «внешнего арбитража» со стороны Генсекретаря ООН, в том числе и касательно оставшихся несогласованными самими киприотами позиций итогового
соглашения. Генсекретарю ООН тем самым делегировалась возможность принимать решения за полномочных представителей самих кипрских общин. Соответственно, ограничивались права самих лидеров общин (а греко-кипрским лидером традиционно является президент международно признанной Республики Кипр). По существу, вопреки всему предыдущему духу резолюций ООН по Кипру, основанных на безусловном уважении независимости и суверенитета принимаемых решений, поле для соблюдения базовых принципов межгосударственных отношений существенно сужалось. Как методология самого этого документа, так и дипломатические усилия по его продвижению носили существенный отпечаток характерного для этого периода «глобального бремени забот по обеспечению нового мирового порядка».
Генеральный секретарь ООН К. Аннан представил 11 ноября 2002 г. кипрским сторонам комплексный план в качестве проекта соглашения по всеобъемлющему урегулированию на Кипре. В начале декабря, в преддверии саммита ЕС в Копенгагене, этот план был откорректирован с целью добиться его принятия сторонами до решения евросаммита о вступлении Республики Кипр в состав ЕС («план Аннана II»). Обе стороны отказались принять документ в существовавшей редакции, однако согласились продолжить консультации по его доработке. 16 декабря 2002 г. Кипр получил приглашение присоединиться к Евросоюзу. В качестве новых временных рамок для принятия «плана» была поставлена дата подписания Кипром Соглашения о присоединении к ЕС, намеченного на 16 апреля 2003 г.
26 февраля 2003 г. новая, третья, редакция «плана Аннана» была вынесена на рассмотрение сторон. В ходе встречи лидеров кипрских общин с Генсекретарем ООН в Гааге 10 марта 2003 г. греки-киприоты, главной внешнеполитической задачей которых было обеспечить вступление в Евросоюз в предусмотренные сроки, согласились, хотя и с оговорками, принять план в качестве основы для урегулирования и вынести его на референдум. Поддерживаемая Турцией турко-кипрская сторона, однако, отвергла «план» целиком, стремясь, как видно, к поднятию запросной «планки» -на переговорах с фиксированным сроком окончания такая методика выглядела соблазнительной. «План III» не был принят.
Отказ турок-киприотов от третьей версии «плана» избавил греков-киприотов от необходимости публичного выбора в отношении инициативы К. Аннана. Решения копенгагенского саммита ЕС в декабре 2002 г.1, высказавшегося в пользу евроинтеграции Кипра и тем самым оказавшего поддержку линии греков-киприотов, а также отказ турок от «плана Аннана III» в Гааге (март 2003 г.)2
способствовали успеху тактики Никосии. В результате международное сообщество возложило на лидера ТРСК ответственность за провал плана ООН. Соответствующие заявления представителей Великобритании, США, ЕС и России, а также самого Генерального секретаря ООН (доклад в СБ ООН от 1 апреля 2003 г.) были затем подтверждены резолюцией № 1475 СБ ООН от 14 апреля 2003 г.3 Следствием стало подписание в Афинах 16 апреля 2003 г. договора о вступлении Кипра в ЕС без дополнительных условий. Оказавшись в изоляции, Анкара была вынуждена согласиться отложить рассмотрение своей кандидатуры в ЕС - в Копенгагене было принято решение вернуться к вопросу о назначении даты начала переговоров с Турцией о ее вступлении в ЕС на саммите Евросоюза лишь в декабре 2004 г., т. е. после фиксированной даты окончания переговоров по Кипру и вступления в ЕС Кипра.
Дальнейшая цель греков-киприотов виделась в оформлении членства Кипра в ЕС с 1 мая 2004 г., а также во внесении улучшений в план К. Аннана, исправляя его в соответствии с «европейским регламентом». Заработало и «европейское измерение» кипрской тематики. В докладе КЕС от 5 ноября 2003 г. впервые содержалась формулировка о том, что нерешенность кипрской проблемы может оказаться «серьезным препятствием» на пути Турции в Евросоюз4. В схожем ключе были выдержаны выводы саммита ЕС по итогам итальянского председательства (декабрь 2003 г.)5. Хотя формально урегулирование кипрской проблемы и не являлось для Анкары критерием соответствия нормам ЕС, в странах Евросоюза крепла убежденность, что Турция также несет политическую ответственность за ситуацию на Кипре.
Дипломатический неуспех побудил Турцию активизировать усилия. Анкара предприняла ряд попыток перевести переговоры по урегулированию в двусторонний (Афины - Анкара) и пяти-сторонний формат (Греция - Турция - обе кипрские общины - Великобритания). Однако, как и предложения лидера турок-киприотов Р. Денкташа о прямом без участия ООН межобщинном диалоге, они были отклонены. Добиваясь изменения положений «плана Аннана» в свою пользу, Анкара стала вести дело к возобновлению переговоров. Турки-киприоты, дабы продемонстрировать свою «добрую волю», предприняли шаги по облегчению режима доступа для греков-киприотов на север острова через квазипогранлинию -«зеленую зону»6.
Стечение внутриполитических факторов на Кипре и в Греции оказалось на этот раз благоприятным для Анкары. Победа на парламентских выборах в ТРСК (декабрь 2003 г.) М. Талата, обладающего в отличие от Р. Денкташа имиджем умеренного политика,
дала возможность ему выгодно отличаться от греко-кипрского лидера Т. Пападопулоса, занявшего пост президента Республики Кипр в феврале 2003 г. и имевшего репутацию сторонника жесткой линии. После встреч премьер-министра Турции Р.-Т. Эрдогана с президентом США Дж. Бушем и Генсекретарем ООН К. Аннаном (январь 2004 г.) Анкара, судя по всему, получила конструктивный импульс.
Имея принципиальное согласие греков-киприотов на «план» в качестве основы для переговоров, Генеральный секретарь ООН К. Аннан принял решение о возобновлении миссии «добрых услуг» с целью завершения процесса и принятия «плана» еще до формального присоединения Кипра к ЕС - 1 мая 2004 г. При этом еще более отчетливо акцент был сделан на фактор времени и необходимость использования арбитражных полномочий Генсекретаря на встрече с лидерами кипрских общин в Нью-Йорке (февраль 2004 г.), была утверждена жесткая схема переговоров, принятая и Афинами, и Анкарой. Она предусматривала немедленный запуск прямого межобщинного диалога на основе плана ООН. При отсутствии компромисса предполагалось, что содействие сторонам окажут Греция и Турция (март-апрель), а затем к обсуждениям присоединится сам К. Аннан, имевший полномочия предложить, в случае неудачи переговоров, окончательные развязки по всем спорным аспектам урегулирования. В таком виде план напрямую, без обсуждения, выносился бы на утверждение киприотов посредством раздельных референдумов в каждой из общин7.
Данная схема уже тогда вызывала вопросы своим ультимативным характером. Опасности предложенных киприотам условий не были секретом. Греки-киприоты, однако, не стали их отвергать, дабы не подкреплять более свою репутацию «неконструктивно» настроенных переговорщиков, тем самым не поставить под угрозу свою позитивную общеполитическую репутацию на заключительной фазе процесса евроинтеграции Кипра. Турки, судя по всему, рассчитывали на учет их интересов в данной схеме.
Прямые межобщинные переговоры, однако, завершились ничем. Подключение к ним в Бюргенштоке (Швейцария) представителей Греции и Турции также не помогло.
На этапе задействования арбитражных функций Генсекретаря знаковым моментом в плане последующих затруднений стал крен пятой версии «плана» к интервенционистским внешнеполитическим методам. По сути, имела место подготовка сознательных шагов, ограничивающих суверенитет международнопризнанной Республики Кипр, способствующих «расшатыванию устоев» -отрицанию целого ряда основополагающих принципов международных отношений.
В отличие от предыдущих вариантов, финальный проект («план Аннана V») предусматривал узаконивание сохранения на постоянной основе на Кипре воинских контингентов Греции и Турции, цели которых выходили далеко за рамки собственно безопасности киприотов. Согласно Договору о гарантиях -составной части «плана Аннана» - одной из основных целей пребывания на Кипре этих войск является защита безопасности учреждающих государств. Закрепление в «плане» положений цю-рихско-лондонского (1959 г.) «Договора о гарантиях» оставляло в силе и возможность одностороннего вмешательства стран-гарантов на Кипре. В глазах греков-киприотов это закрепляло военно-политические последствия турецкого вторжения 1974 г., означало легализацию «на века» военной оккупации острова Турцией. Появлялся вопрос, насколько жизнеспособным и суверенным может быть государство, не располагающее собственными вооруженными силами и имеющее вместо этого на своей территории иностранные войска?
Ограничивалась дееспособность основных органов власти нового государства. Ни одно решение в парламенте не могло быть принято без согласия турок-киприотов. Составляя меньшинство населения и обладая установленной половиной мест в верхней палате, они фактически получали бы право вето, проголосовав единодушно. Сомнительной представлялась и независимость Верховного суда, в состав которого должно было входить по три представителя от греков- и турок-киприотов и три представителя иностранных государств. Соответственно высока была вероятность ситуации, при которой окончательное решение зависело бы от решения иностранных граждан («планом» не предусматривалась иерархии законов, этот факт усиливал роль Верховного суда и вероятность того, что не граждане Кипра, а иностранцы принимали бы окончательный вердикт).
Слабый характер «запланированного» центрального правительства проявлялся, помимо прочего, в полномочиях «образующих государств», которые самостоятельно и на постоянной основе могли регулировать на своей территории комплекс вопросов, связанных с правом свободного перемещения, поселения и владения собственностью, регулированием экономической жизни. Учреждались бы, в частности, три центробанка: двум из них на севере и на юге могли бы быть предоставлены эмиссионные функции, а третий, федеральный, должен был бы каким-то образом осуществлять контроль за денежной политикой в целом. По оценкам, стабилизация денежного обращения в таких условиях вряд ли была возможной.
«План» не только принципиально менял государственное устройство Республики Кипр. Посредством учреждения нового государства из «образующих государств» предполагалось неформально приравнять международно признанную Республику Кипр - члена ООН (по турецкой терминологии - Греческую администрацию южного Кипра) - к ТРСК, не признанной никем, кроме Турции.
Реализация на практике тезиса об упразднении признанной всеми в мире Республики Кипр и одновременном формировании «новой федерации» на основе равноправных греко- и турко-кипрского «образующих государств» по существу создавало бы прецедент «непорочного зачатия» на карте мира нового государства. Как механизм, так и само содержание задуманной ооновскими экспертами модели такого постконфликтного государственного строительства всерьез нарушали бы устоявшиеся как внутригосударственные в Республике Кипр, так и международные правовые принципы.
Оговоренное в схеме «плана Аннана» проведение референдумов в обеих общинах, которые постфактум должны были бы утвердить привнесенное извне решение, вряд ли является полноценной альтернативой конституционному порядку. Двусмысленно составленные вопросы референдума, попытки создать перед референдумом тотальную информационную атмосферу по принципу «теперь или никогда» трудно соотносятся с демократическими нормами проведения выборов и классической внутригосударственной процедурой свободного и демократического волеизъявления граждан, широкого общественного обсуждения вариантов решения крупной не только международной, но и национальной проблемы.
По сути дела в нарушение стройной системы функций и задач органов ООН речь шла о формировании особых полномочий Ген-секретаря ООН. Будучи главным административным должностным лицом ООН, де-факто он брал на себя функции, по результатам сопоставимые с задачами Совета Безопасности ООН. Прецедент резкого усиления полномочий, делегированных сторонами конфликта Генеральному секретарю, вряд ли соответствовал задаче укрепления авторитета и значимости Совета Безопасности ООН в качестве главного органа поддержания международного мира и безопасности.
Главной же опасностью для обеспечения стабильности в регионе, однако, было то, что эта привносимая извне модель урегулирования консервировала межэтнические противоречия на острове, легализовала те значительные и неприемлемые на взгляд греков-киприотов преимущества, которые турки получили после 1974-
1975 гг. По оценкам греко-кипрской стороны в «плане Аннана» был заложен значительный контрпродуктивный межэтнический инструментарий. А именно:
- непропорциональность предложенной схемы территориального размежевания, оставляющей за турками ряд наиболее привлекательных территорий, ранее населенных греками, включая изолированный полуостров Карпасия;
- неравные возможности возвращения беженцев. В те районы, которые будут находиться в ведении турко-кипрской администрации, предусматривался возврат меньшего числа беженцев-греков и по более продолжительному графику, чем у турок-киприотов. Возврат греков сопровождался также некоторыми экономическими затруднениями, в частности возвращением далеко не всей прежней недвижимой собственности их владельцам. Подобные ограничения при этом в меньшей степени распространялись бы на турок-киприотов;
- «протурецкая» модель гражданства будущей Объединенной Кипрской Республики. С учетом проблемы прибывших на остров после 1974-1975 гг. переселенцев из Турции - «неграждан» Республики Кипр, значительному их числу предполагалось предоставить право пребывания на территории турко-кипрского учреждающего государства, а позже - и право приобретения гражданства общего государства. Как результат в греко-кипрской общине широко были распространены опасения, что в конечном итоге различия в коэффициентах рождаемости, непосредственная близость Турции - десятки тысяч турок будут «использовать любую возможность для проникновения на Кипр» - приведут к доминированию на острове турецкой общины.
Нет уверенности, что в случае успеха «плана Аннана» не произошло бы увеличения потенциального конфликтного пространства в стратегически важном районе Восточного Средиземноморья. Большинство экспертов сходилось во мнении, что создаваемое полуконфедеративное государство очень быстро проявило бы свою нежизнеспособность со всеми вытекающими неизбежными новыми политическими и социально-экономическими конфликтами. Особая роль Кипра в чувствительном районе - «нервном узле» Средиземноморья объективно способствовала бы необходимости задействования впоследствии фактора силы. Поле нестабильности всегда увеличивает вероятность задействования силовых внешнеполитических решений.
В результате по итогам переговоров в Бюргенштоке Анкара и ТРСК одобрили последнюю версию плана К. Аннана, руководство греков-киприотов во главе с Т. Пападопулосом однозначно
высказалось против. Был задействован механизм арбитража Генерального секретаря ООН с целью представить на референдумы в обеих общинах «согласованный» текст итоговой договоренности.
В последние дни перед референдумом, назначенным на 24 апреля 2004 г., стремясь повлиять на греков-киприотов и нейтрализовать опасения, связанные с отсутствием гарантий выполнения сторонами принимаемых обязательств, Вашингтон и Лондон представили в СБ ООН проект резолюции, по которой роль гаранта всех соглашений передавалась Совету Безопасности, а обе кипрские общины тем самым призывались проголосовать в пользу «плана». Несмотря на очевидные политические условности - конструкция «внешних гарантий» со стороны коллективного органа, где принятие решений само обусловлено соотношением голосов его членов, носит по меньшей мере умозрительный характер -США и Великобритании удалось заручиться поддержкой или нейтралитетом всех членов СБ ООН, кроме России. Москва - впервые за последние десять лет - использовала право вето8. Позиция России сопровождалась аргументацией о техническом характере наложенного вето: российские возражения затрагивали не содержание самого плана или предлагаемые гарантии, а касались попыток извне оказать давление на киприотов и предопределить результат их волеизъявления9.
На состоявшихся 24 апреля референдумах в поддержку «плана К. Аннана» высказалось около 65% турок-киприотов. Несмотря на сильнейший международный нажим, более 75% греков-киприотов «план Аннана» отвергли.
Значимость произошедшего, как представляется, велика. Во-первых, после длительного перерыва Москва вновь затвердила роль ключевого внешнего регулятора связей в комплексе отношений вокруг кипрской проблемы. Благодаря принципиальной позиции удалось предотвратить коллизию, чреватую ущербом авторитету важнейшего международного органа. Во-вторых, всегда рассматривая кипрский конфликт в широком международном контексте, на примере «плана Аннана» Москвой было заявлено о неприемлемости принципа навязанного арбитража при урегулировании международных конфликтов. С учетом неразрешенных конфликтов на пространстве бывшего СССР - в зоне российских жизненно важных интересов - это имело особое значение.
В дальнейшем такая антиинтервенционистская позиция - недопущение удушающих искусственных графиков ведения переговоров сторонами конфликта, внешних арбитражных функций и навязывания извне какой-либо модели урегулирования - была развернута и положена в основу предложений о базовых принци-
пах урегулирования региональных конфликтов - составной части российской инициативы о юридически обязывающем договоре о евроатлантической безопасности. Среди них - уважение хельсинкского Заключительного акта, достижение договоренностей самими сторонами в конфликтах; безусловный учет позиций каждой из них; недопустимость силовых вариантов; бережное отношение к существующим переговорным и миротворческим форматам; поэтапность урегулирования, предполагающая приоритетность мер по неприменению силы, укреплению доверия и налаживанию диалога между сторонами; забота о том, чтобы люди, оказавшиеся в зонах конфликтов, не чувствовали себя изолированными.
Что касается кипрского процесса, то после некоторого переходного периода - перезапустить полномасштабный переговорный процесс в 2004-2007 гг. не удавалось - наметились некоторые подвижки. После избрания (февраль 2008 г.) Д. Христофиаса Президентом Республики Кипр состоялся ряд его встреч с лидером турок-киприотов М.А. Талатом. По их результатам под эгидой ООН удалось возобновить сначала переговоры в рамках «технических» комитетов экспертов и рабочих групп, а затем, с 3 сентября 2008 г., и полномасштабный межобщинный переговорный процесс с целью достижения всеобъемлющего и прочного урегулирования.
Пожалуй, впервые за десятилетия на Кипре реализуется наиболее простая и перспективная переговорная модель: «решение кипрской проблемы принадлежит самим киприотам». Лидеры кипрских общин самостоятельно ведут под эгидой ООН поиск такого решения, которое соответствовало бы интересам всех киприотов: и греков, и турок. Хотя переговоры идут непросто, такой их порядок находит растущую поддержку международного сообщества. Европейский парламент, в частности, в своей резолюции от 12 марта 2009 г., принятой по «докладу Турции о ходе ее евроин-теграции», призвал Анкару содействовать созданию благоприятного климата для переговоров, выведя с острова свои войска и позволив двум лидерам «свободно вести переговоры о будущем своей страны»10. Европарламент вслед за КЕС заявил также о готовности принять «любые достигнутые общинами договоренности» при условии их соответствия принципам, на которых основан Евросоюз. В своей резолюции № 1847 (2008 г.), принятой 12 декабря 2008 г., СБ ООН, непостоянным членом которого является сейчас также и Турция, приветствует запуск полноформатных переговоров 3 сентября 2008 г., достигнутый на них прогресс и заявления лидеров обеих общин11.
«Картбланш», предоставляемый киприотам со стороны международного сообщества, поддержка «суверенной» модели перегово-
ров большинством ведущих стран, надо надеяться, будет способствовать тому, чтобы лидеры кипрских общин и впредь проявляли добрую волю и способность к компромиссам в достижении всеобъемлющего и жизнеспособного урегулирования на благо интересов всех киприотов - и греков, и турок, во имя укрепления стабильности и безопасности в Восточном Средиземноморье.
Примечания
1 Текст см. на сайте Европейского союза: [2009]. URL: http://europa.eu.int/con-stitution/futurum/documents /other/oth 1212 0 2_en.pdf (дата обращения: 12.03.2009).
2 О линии сторон на переговорах см. параграфы 129-140 доклада Генсекретаря Совету Безопасности ООН от 1 апреля 2004 г. на официальном сайте ООН:
[2008]. URL: www.un.org/Docs/sc/sgrep03html (дата обращения: 10.11.2008).
3 Полный текст документа S/RES/ 1475 (2003) см. на официальном сайте ООН:
[2009]. URL: www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions03.html (дата обращения: 24.02.2009).
4 Полный текст доклада см. на официальном сайте Европейской комиссии: [2009]. URL: http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_2003/pdf/rr_tk_ final.pdf (дата обращения: 24.02.2009).
5 Полный текст документа представлен на сайте Европейского союза: [2008]. URL: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/78364.pdf (дата обращения: 10.11.2008).
6 Письмо Р. Денкташа от 02.04.2003 г. [Электронный ресурс]. [2009]. URL: www.mfa.gov.tr/MFA/ForeignPolicy/MainIssues/Cyprus/CyprusLetter0204200 3.htm (дата обращения: 12.03.2009).
7 Логику такой схемы см. в докладе Генсекретаря ООН Совету Безопасности уже по итогам провала «плана К. Аннана» на референдуме - S/2004/437, May 28, 2004, paragraph 12.
8 Выступление и. о. Постпреда РФ при ООН Г.М. Гатилова в СБ ООН, 21.04.2004 г. [М., 2004]. URL: www.mid.ru [код документа 879-23-04-04] (дата обращения: 20.06.2004).
9 Заявление МИД России «О голосовании в Совете Безопасности ООН по проекту резолюции о кипрском урегулировании, 22 апреля 2004 г.». [М., 2004]. URL: www.mid.ru [код документа 867-22-04-2004] (дата обращения: 20.02.2009).
10 Turkey: progress report 2008, P6_TA-PR0V(2009)0134 B6-0105/2009 European Parliament resolution of 12 March 2009 on Turkey's progress report 2008.
11 S/RES/1847(2008). 12 December 2008.
