CC BY
62
УДК 342.565.2
казус конституционного cуда республики Бурятия: постановка проблемы с точки зрения конституционной теории
© Хамнуев Ю. Г., Эрдынеев А. Э., 2016
Бурятский государственный университет, г. Улан-Удэ
Статья посвящена анализу ситуации, сложившейся в результате приостановления действия Закона Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия» от 25 октября 1994 г. № 42-1. С позиции существующих представлений о статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ анализируется Определение Конституционного Суда РФ от 3 марта 2015 г. № 421-О, вынесенное по этому вопросу. Авторы статьи предлагают для обсуждения направления теоретических исследований, которые могут послужить основой для эффективного функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Ключевые слова: конституционные (уставные) суды субъектов РФ; конституции (уставы) субъектов; Конституционный суд Республики Бурятия; статус субъекта РФ.
Ситуацию, которая возникла и развивалась вокруг Конституционного суда Республики Бурятия, вряд ли можно назвать нормальной, даже если предположить, что это один из этапов становления института конституционного судебного контроля в субъектах РФ. Данную оценку подтверждает и то обстоятельство, что это не единичный случай попытки фактического устранения этого института в субъектах РФ. Причины формирования этого «тренда», на наш взгляд, кроются не только и не столько в нехватке денежных средств у субъектов, хотя это, конечно, также имеет существенное значение. Основной же причиной столь печальной ситуации является непонимание той социальной группой, которую принято именовать в политологической литературе «региональной элитой», необходимости существования конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Более того, четкого понимания природы конституционного контроля на уровне субъекта РФ и, соответственно, его назначения, по нашему мнению, нет и среди научного сообщества.
В 1994 г. в Республике Бурятия был образован Конституционный суд, деятельность которого регламентировалась Конституцией Республики Бурятия и Законом Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия» от 25 октября 1994 г. № 42-1 (далее — Закон РБ). Несмотря на то что согласно ст. 5 Закона РБ
Суд состоит из председателя и четырех судей, конституционное правосудие на протяжении всей истории существования Конституционного суда осуществляли только трое судей, включая председателя.
Последний председатель Конституционного суда РБ, назначенный на эту должность в 1999 г., ушел в отставку в феврале 2012 г. в связи с достижением предельного возраста для пребывания в должности судьи. В отсутствие третьего судьи Конституционный суд РБ с момента отставки председателя осуществлять правосудие не мог в силу закона, так как Суд правомочен рассматривать вопросы и принимать решения при наличии не менее трех судей (ст. 25 Закона РБ). При таких обстоятельствах органы государственной власти Республики Бурятия, участвующие в формировании Конституционного суда, а именно Народный Хурал и глава Республики, должны были принять меры по избранию нового председателя. Однако этого не случилось.
В апреле 2013 г. в отставку ушли оставшиеся после ухода председателя двое судей в связи с истечением срока их полномочий. В ноябре 2013 г. законодатель Республики Бурятия вовсе приостановил действие Закона Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия» с 1 января 2014 г. по 31 декабря 2016 г. путем принятия Закона Республики Бурятия «О приостановлении действия и
признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия», обосновывая это дефицитом регионального бюджета. При этом действие Закона Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия» было приостановлено вместе с десятком других законов, не обеспеченных бюджетным финансированием на 2014 г. Не было ни отдельного закона (который, судя по значимости вопроса, должен был быть), ни отдельного обсуждения (которое уж точно должно было быть!). Еще некоторое время аппарат Конституционного суда Республики Бурятия функционировал самостоятельно, а затем его работники были переведены в другие государственные структуры. Конституционный суд Республики Бурятия до сих пор существует как юридическое лицо, и в установленные сроки от его имени бухгалтерской службой администрации главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия подается соответствующая бухгалтерская отчетность.
Такое решение в отношении Конституционного суда Республики Бурятия, обоснованное законодателем с финансово-экономической точки зрения, и сложившаяся в результате такого решения ситуация (которую мы и называем «казусом Конституционного суда Республики Бурятия») породили ряд проблем и вопросов теоретического и правового характера.
В декабре 2014 г. группой депутатов Государственной Думы РФ было подано заявление в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности п. 2 ч. 1 ст. 1 Закона Республики Бурятия «О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2015 на плановый период 2016 и 2017 годов"». Уже в марте 2015 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение по этому запросу [1].
В этом Определении содержатся положения, носящие как общий характер, имеющие значение для функционирования всех конституционных (уставных) судов субъектов РФ, так и положения, касающиеся непосредственно Конституционного суда Республики Бурятия. Несмотря на неоднозначные оценки этого решения Конституционного Суда РФ со стороны заинтересованных представителей научного сообщества, необходимо
отметить, что оно сыграло позитивную роль в процессе восстановления деятельности Конституционного суда Республики Бурятия. Дело сдвинулось с мертвой точки, и весной 2015 г. была сформирована рабочая группа по вопросам, связанным с возобновлением деятельности Суда.
Как уже было сказано выше, в Определении Конституционного Суда РФ от 3 марта 2015 г. содержатся правовые положения общего характера, касающиеся возможности упразднения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в частности:
1. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ, будучи интегрирован в региональную систему разделения государственной власти, вместе с тем осуществляет свои полномочия на основе самостоятельности, независимости и организационной обособленности от иных органов государственной власти данного субъекта РФ, что не может не учитываться при определении этих полномочий. Во всяком случае, соответствующее правовое регулирование, включая внесение изменений в ранее установленные полномочия конституционного (уставного) суда субъекта РФ, а также в порядок его организации и деятельности, должно осуществляться с соблюдением принципов разделения властей и независимости судебной власти и с учетом государственно-правовой природы данного института как регионального субсидиарного звена механизма обеспечения конституционной законности в конкретном субъекте РФ. Однако решения по всем этим вопросам должны приниматься законодателем субъекта РФ в надлежащей правовой форме на основе соответствующей процедуры.
2. Закон о бюджете как особый нормативный правовой акт, предназначенный для обеспечения финансовой основы осуществления конституционных правомочий органов публичной власти, не может использоваться ни для изменения правового статуса конституционного (уставного) суда субъекта РФ, его полномочий, порядка образования и деятельности, ни для приостановления или прекращения его деятельности [2]. Иное, применительно к учрежденному и не упраздненному в установленном порядке конституционному (уставному) суду субъекта РФ, правовой статус которого определен конституцией (уставом) субъекта РФ и специальным законом, означало бы недопу-
стимое вмешательство законодательной власти в функционирование институтов правосудия, нарушающее установленные Конституцией РФ положения о разделении властей, о самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и о финансировании судов, которое должно обеспечивать независимое осуществление правосудия (ст. 10, 120 и 124).
3. По смыслу положений ч. 2 и 4 ст. 4 и ч. 2 ст. 17 названного Федерального конституционного закона субъект РФ не лишен возможности, при наличии конституционно значимых оснований и посредством надлежащей конституционно-правовой (уставно-правовой) процедуры, решать вопрос о целесообразности дальнейшего функционирования учрежденного им конституционного (уставного) суда как субсидиарного органа конституционного контроля.
Последнее положение было критически воспринято многими представителями научного сообщества, являющимися сторонниками последовательного развития института конституционной юстиции субъектов РФ. В частности, проф. В. А. Кряжков в своем выступлении на Уральском форуме конституционалистов в октябре 2015 г. весьма эмоционально охарактеризовал данное положение как «вбивающее последний гвоздь в крышку гроба конституционной юстиции в субъектах РФ».
И все же мы полагаем, что данное Определение не носит «фатального» характера. Право самостоятельно формировать и упразднять органы государственной власти, носящие субсидиарный характер, предопределено конституционным правом субъектов РФ самостоятельно формировать собственную систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). Это право существовало и до вынесения данного Определения Конституционным Судом РФ. Ключевым обстоятельством в этом случае является необходимость соблюдения установленной процедуры. Это отмечается и в названном Определении Конституционного Суда РФ. Возложив обязанность на законодателя Республики Бурятия решить вопрос о продолжении деятельности Конституционного суда или о
его упразднении, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что это возможно только при соблюдении всех правовых процедур, вытекающих, в том числе, из Конституции и иных законодательных актов Республики Бурятия.
Основным юридическим препятствием для упразднения Конституционного суда Республики Бурятия стало положение ч. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе» о том, что никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда. Как своеобразная попытка преодолеть указанный запрет может расцениваться содержащаяся в п. 3.1 Определения Конституционного Суда РФ от 3 марта 2015 г. № 421-О формулировка о том, что, во всяком случае, упразднение конституционного (уставного) суда субъекта РФ не означает прекращения конституционного нормоконтроля в отношении нормативных правовых актов данного субъекта, поскольку таковой, согласно Конституции РФ, возложен на Конституционный Суд РФ вне зависимости от того, создан и действует либо упразднен в этом субъекте конституционный (уставный) суд как институт региональной конституционной юстиции, функционирующий в качестве субсидиарного звена в механизме обеспечения конституционной законности в Российской Федерации. Вместе с тем это положение вовсе не означает, что в случае упразднения конституционного (уставного) суда субъекта не должен быть решен вопрос о передаче относящихся к его ведению вопросов правосудия в юрисдикцию другого суда. Однако практическая реализация этого положения весьма проблематична [3], если не сказать больше.
Кроме нарушения конституционных принципов и законодательных пробелов, сложившаяся ситуация продемонстрировала и серьезные теоретические проблемы, связанные с необходимостью обоснования формирования института конституционного контроля на уровне субъекта РФ. В первую очередь необходимо ответить на вопрос: какова природа конституционной юстиции в субъектах РФ? Конечно, отечественная юридическая литература исходит из констатации факта существования такого института, как конституционные (уставные) суды
субъектов РФ, поскольку он закреплен в ФКЗ «О судебной системе РФ». Известно также, что формирование конституционных (уставных) судов в субъектах РФ преследует следующие цели:
1) обеспечение непротиворечивости нормативно-правовой системы субъекта;
2) формирование системы правовой охраны конституции (устава) субъекта РФ;
3) создание дополнительных гарантий реализации и защиты прав граждан в субъекте РФ;
4) обеспечение соответствия воли законодателя воле народа.
Вместе с тем нужно отметить, что все постулаты теории конституционного контроля используются по аналогии с теорией конституционного контроля на уровне суверенного государства с известными ограничениями и исключениями.
Однако применение этих теоретических положений постоянно натыкается на необходимость объяснить частое пересечение полномочий конституционных (уставных) судов с полномочиями судов общей юрисдикции и, в какой-то части, с полномочиями Конституционного Суда РФ, особенно по вопросам совместного ведения.
В то же время необходимо помнить, что институт конституционного контроля в субъектах РФ формировался в тот период истории, когда вопрос о суверенитете республик в составе Российской Федерации не был еще решен столь однозначно, как сейчас. Тогда региональные элиты придавали гораздо большее значение (и политическое, и юридическое) самим конституциям и уставам субъектов, что и предопределяло необходимость формирования институтов конституционного судебного контроля на уровне субъекта. С течением времени и изменением концептуального подхода к федеративным отношениям значение конституции (устава) субъекта снизилось. В данном случае речь идет о снижении регулятивного потенциала основного закона субъекта, так как основная масса отношений, имеющих значение для субъекта, была урегулирована федеральным законодателем. Более того, со временем участники законотворческих отношений в субъекте РФ фактически перестали признавать реальные регулятивные функции за основным законом субъекта, формально признавая значимость этого документа. Мы называем это явление «конституционным разочарованием».
Изменение отношения к конституции (уставу) субъекта влечет за собой и изменение отношения к институту конституционного судебного контроля в субъекте. Поэтому ключевым вопросом при выработке возможных направлений развития института конституционной юстиции субъектов РФ с точки зрения теории, на наш взгляд, является выработка полноценной теории конституции (устава) субъекта РФ, которая могла бы стать идеологической основой функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Кроме того, необходимость существования на уровне субъекта РФ особого судебного органа, осуществляющего конституционный контроль в форме конституционного судопроизводства, может быть обоснована и с точки зрения соблюдения принципов демократии. Речь идет о классическом понимании института конституционного контроля как «сдерживающего фактора» в случае несовпадения воли законодателя и конституционных установлений. Однако для применения такой концепции на уровне субъекта РФ требуется весьма серьезная теоретическая проработка вопросов, связанных с реализацией принципов демократии на уровне субъекта РФ. На сегодня мы сталкиваемся с ситуацией, когда конституция (устав) субъекта РФ, являясь по своей природе (с определенными оговорками) учредительным актом, в то же время не позволяет рассматривать себя как выражение воли субъекта в чистом виде. Да и сама концепция «народа-субъекта» как минимум требует дальнейшей глубокой проработки.
Думается, что назначение конституционного контроля на уровне субъекта РФ выражается в различных аспектах. С одной стороны, это защита конституции как закона, воплощающего волю народа субъекта РФ, которая, в свою очередь, производна от воли всего многонационального народа Российской Федерации. С другой стороны, институт судебного конституционного контроля в субъектах РФ образует элемент конституционно-правового статуса конкретного субъекта РФ, поскольку наличие конституции (устава) субъекта рассматривается нами как правовое проявление существования данного субъекта. Это то, что делает существование субъекта РФ с точки зрения права фактическим, то, что наделяет его определенными параметрами, отличающими его от других подобных субъектов. И с
этой позиции конституционный контроль на уровне субъекта обеспечивает целостность и непротиворечивость статуса субъекта РФ и, следовательно, служит механизмом, обеспечивающим его юридическое существование как определенного вторичного правопорядка.
Учитывая изложенное, хотелось бы отметить, что в данной статье мы попытались лишь определить некоторые направления развития теории конституционного права, которые, на наш взгляд, могли бы создать прочную теоретическую базу для развития института конституционной юстиции в субъектах РФ. Какими бы спорными они ни казались, без их системной и методичной разработки будущее конституционных (уставных) судов субъектов РФ, учитывая текущие реалии, выглядит весьма туманным. Ш
Бурятия в связи с принятием закона Республики Бурятия «О республиканском бюджете на 2015 на плановый период 2016 и 2017 годов» : определение Конституц. Суда РФ от 3 марта 2015 г. № 421-О // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. — URL: http://www.ksrf.ru/ (дата обращения: 20.06.2016 г.)
По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского : постановление Конституц. Суда РФ от 23 апр. 2004 г. № 9-П // Вестн. Конституц. Суда РФ. - 2004. - № 4.
Савоськин А. В. Возможно ли упразднение конституционного (уставного) суда субъекта РФ / А. В. Савоськин, А. О. Казанцев // Актуальные проблемы российского права. — 2014. — № 6. — С. 1108—1114.
Хаптаев А. Р. О возможности упразднения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Сиб. юрид. вестн. — 2010. — № 4. — С. 48—51.
1. По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 закона Республики Бурятия «О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием закона Республики Бурятия «О республиканском бюджете на 2015 на плановый период 2016 и 2017 годов» : определение Конституц. Суда РФ от 3 марта 2015 г. № 421-О // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
2. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского : постановление Конституц. Суда РФ от 23 апр. 2004 г. № 9-П // Там же.
3. Подробнее о процедурных вопросах упразднения конституционных (уставных) судов субъектов см.: Хаптаев А. Р. О возможности упразднения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Сиб. юрид. вестн. 2010. № 4. С. 48—51; Савоськин А. В., Казанцев А. О. Возможно ли упразднение конституционного (уставного) суда субъекта РФ // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1108—1114.
список литературы
По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 закона Республики Бурятия «О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики
An Incident of the Constitutional Court of the Republic of Buryatia: the Problem From the Point of View of Constitutional Theory
© Hamnuev Y., Erdyneev A., 2016
The article is devoted to analysis of the situation arising from the suspension of the law of the Republic of Buryatia «About the constitutional Court of Republic Buryatiya from 25.10.1994, No. 42-I. The authors analyze the Definition of the constitutional Court of the Russian Federation from March 3, 2015 No. 421-O, from the standpoint of existing views of the status of the constitutional courts ruling in this matter. On this basis, the authors propose to discuss the direction of theoretical research which can form the basis for the effective functioning of the constitutional (Charter) of the constituent entities of the Russian Federation.
Key words: Constitutional (statutory) courts of subjects of the Russian Federation; constitutions of subjects of Russia; constitutional court of the Republic of Buryatia; the status of the subject of the Russian Federation.
