CC BY
28
С. Н. АЛЕКСЕЕВА заместитель начальника ФЭУ ФСИН России,
полковник внутренней службы
С. П. ТАШИМОВ начальник отдела обеспечения сопровождения закупок
ФЭУ ФСИН России, майор внутренней службы
каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: благо для заказчика или проблема?
Правительство Российской Федерации находится в постоянном поиске практических решений по оптимизации закупочной деятельности в рамках расходования бюджетных средств. Так, еще при запуске контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон) была предусмотрена необходимость создания каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - каталог). Первоначальная редакция ст. 23 Закона не претерпела изменений по настоящее время, и это при том, что по состоянию на июнь 2017 года действует 34-я редакция Закона.
Столь заблаговременно подготовленная законодательная основа для создания каталога подтверждает его важность как инструмента, направленного на повышение эффективности осуществления государственных и муниципальных закупок, призванного обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, не допуская при этом снижения качества приобретаемых товаров, работ, услуг.
Проект постановления Правительства Российской Федерации, который должен был утвердить порядок формирования и ведения
каталога в рамках контрактной системы в сфере закупок, разработан Минэкономразвития России два с половиной года назад и размещен для прохождения общественного обсуждения 23.12.2014 на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (URL: http: //regulation.gov.ru, ID проекта 00/04-21815/1214/12-13-3). Данный проект постановления предполагал в качестве одной из функций каталога обеспечение процесса формирования начальной (максимальной) цены контракта на основании информации, размещенной в каталоге, а также предусматривал необходимость принятия ряда нормативных правовых актов профильными министерствами. Принципиальных изменений не произошло и после его доработки в 2015 году. Проект реализован не был.
В августе 2016 года Минэкономразвития России на своем официальном сайте разместило новый проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о правилах использования такого каталога». Его отличительной особенностью являлось включение в состав шаблона описания объекта закупки реквизитов правовых актов, регулирующих осуществление закупки данного объекта закупки,
гиперссылок на тексты указанных актов в единой информационной системе, а также информации о включении данного объекта закупки в акты, принятые на основании ч. 3 и 4 ст. 14, ч. 19 и 22 ст. 22, ч. 2 ст. 28, ч. 3 ст. 29, ч. 5 ст. 33, ч. 2 ст. 34, ч. 4 ст. 48, п. 1 ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 59, ч. 3 ст. 80, п. 11 ч. 1 ст. 93, ч. 1 ст. 111 Закона. От обеспечения процесса формирования начальной (максимальной) цены контракта в данном проекте постановления по объективным причинам было решено отказаться. Согласно проекту постановления, за наполнение каталога должны были отвечать уполномоченные органы: Минэкономразвития России, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», иные органы, определенные актом Правительства Российской Федерации, что неминуемо привело бы к различиям их подходов к работе с каталогом и, как результат, к отсутствию системности и единообразия при его наполнении.
В ноябре 2016 года был разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О временном порядке формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о временных правилах использования такого каталога», срок действия которого предполагалось установить с 01.01.2017 по 31.12.2017. Ответственным за наполнение и ведение каталога вместо множественных уполномоченных органов предполагалось определить Минэкономразвития России.
Необходимо отметить, что в течение 2016, а также в начале 2017 года в ведущих СМИ периодически публиковалась информация со ссылкой на неофициальные источники в Правительстве Российской Федерации о том, что задачу по формированию каталога перепоручат Минфину России, затем - информация о том, что его наполнение будет поручено Государственной корпорации «Ростех» или федеральному государственному автономному образовательному учреждению высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». Это было связано с тем, что Минэкономразвития России планировало реализовать проект по созданию и введению каталога поэтапно, взяв за основу модель каталога, действующую в системах госзаказа Москвы и Московской области, а также других субъектов Российской Федерации. Минфин России такой
подход Минэкономразвития России не поддерживал, обещал представить свой, предполагающий интеграцию существующих на рынке товаров, а не создание каталога на основе утвержденных шаблонов описания предметов закупки. В свою очередь, Минэкономразвития России считало предложение Минфина России пригодным для публичной оферты интернет-магазина, но неприемлемым для госзаказа.
Таким образом, неясность в части определения ответственного за разработку проекта постановления Правительства Российской Федерации федерального органа исполнительной власти и в большей степени в части определения органа, ответственного за его реализацию, не могла не сказаться на сроках реального ввода в эксплуатацию каталога и на степени его наполнения.
Новость о подписании постановления Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования указанного каталога» (далее - Постановление № 145), его текст, а также презентация, подготовленная Минэкономразвития России, были размещены на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС) по адресу http: //zakupki.gov.ru 09.02.2017.
Таким образом, Постановление № 145, предусмотренное ч. 6 ст. 23 Закона, было подписано и вступило в силу по прошествии месяца с момента вступления в силу ч. 4 ст. 23 Закона, которой установлена обязанность заказчика указывать в соответствии с каталогом наименование объекта закупки в плане закупок, плане-графике закупок, формах обоснования закупок, извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом, в документации о закупке, контракте, реестре контрактов, заключенных заказчиками, отчете об исполнении контракта и (или) результатах отдельного этапа его исполнения и в иных документах, предусмотренных Законом. Каталог по состоянию на 01.06.2017 официально так и не опубликован, в неофициальных общедоступных источниках информации каталог обнаружить также не удалось.
Постановление № 145 было ожидаемо как добросовестными заказчиками, так и добросовестными поставщиками (подрядчиками,
исполнителями), которые надеялись на каталог как на действенный инструмент, позволяющий избежать непреднамеренных нарушений законодательства Российской Федерации при описании предмета закупки одними и неблагоприятных последствий при необоснованном отклонении заявок последними.
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, обоснованно связывали с применением каталога снижение нагрузки при реализации контрольных функций.
На деле принятие Постановления № 145 выглядит как попытка соблюдения срока запуска каталога, создание условий для старта эффективного механизма стандартизации описания предмета закупки, а не непосредственный запуск такого механизма.
Согласно Постановлению № 145, каталог представляет собой «систематизированный перечень товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сформированный на основе Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014» (далее - Классификатор). Формирование и ведение каталога осуществляется в электронной форме в единой информационной системе, в которой он находится в открытом круглосуточном безвозмездном доступе. Сведения, составляющие государственную тайну, в каталог не включаются.
До 01.10.2017 Федеральное казначейство осуществляет размещение в единой информационной системе в сфере закупок сформированной Минэкономразвития России информации, включаемой в каталог, в форме электронного документа, созданного в распространенных и открытых форматах, обеспечивающих возможность сохранения на технических средствах, поиска и копирования произвольных фрагментов текста. На официальный запрос в службу поддержки оператора официального сайта единой информационной системы о том, в каком разделе содержится информация, включаемая в каталог и подлежащая размещению в единой информационной системе согласно Постановлению № 145, 25.05.2017, был получен следующий ответ: «Данный функционал не реализован в единой информационной системе. Рекомендуем отслеживать информацию об обновлениях в новостной ленте и журналах версий сайта», и это при том, что Постановление № 145, за исключением отдельных положе-
ний, вступило в силу с даты его официального опубликования - 10.02.2017.
Формирование и ведение в ЕИС каталога обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Таким органом, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий Федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», до 25.04.2017 являлось Министерство экономического развития Российской Федерации, а с 25.04.2017 постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2017 № 446 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» определено Министерство финансов Российской Федерации. С передачей полномочий по реализации Постановления № 145 связана в том числе задержка запуска каталога в эксплуатацию.
В целях формирования и введения в единой информационной системе каталога Минфин России:
- определяет методологию формирования и ведения каталога;
- формирует и направляет в Казначейство России функциональные требования к подсистеме ЕИС, обеспечивающей ведение и использование каталога;
- обеспечивает подготовку и включение контента в каталог;
- поддерживает каталог в актуальном состоянии;
- обеспечивает мониторинг функционирования каталога и подготовку предложений по его развитию.
На каждый товар, работу, услугу формируется отдельная строка каталога (далее - позиция). Несколько позиций каталога могут объединяться в ассортиментный набор, под которым подразумевается совокупность позиций каталога, объединенных по какому-либо одному или совокупности признаков товаров, работ, услуг.
На каждый код подгруппы, вида, категории, подкатегории Классификатора может формироваться одна или несколько позиций каталога.
По каждой позиции каталога указывается следующая информация:
1. Код каталога, представляющий собой уникальный цифровой 21-разрядный код в формате:
ХХ.ХХ.ХХ.ХХХ-ХХХХХХ-Х-ХХХХХ,
где 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 разряды - код товаров, работ, услуг, соответствующий Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014, в формате ХХ.ХХ.ХХ.ХХХ. В случае если позиция каталога формируется на подгруппу, вид, категорию Классификатора, то в соответствующих разрядах кода Классификатора указывается знак «0»;
10, 11, 12, 13, 14, 15 разряды - порядковый номер ассортиментного набора товаров, работ, услуг, который принимает значения в порядке возрастания в формате от 000001 до 999999. При этом если позиция каталога не включена ни в один ассортиментный набор, то в разрядах указывается знак «0»;
16 разряд - цифровой код, который может принимать значения в формате:
«1» - если позиция каталога формируется на товар;
«2» - если позиция каталога формируется на работу;
«3» - если позиция каталога формируется на услугу;
17, 18, 19, 20, 21 разряды - порядковый номер позиции каталога, относящейся к одному коду Классификатора, который принимает значения в порядке возрастания в формате от 00001 до 99999 в пределах соответствующего кода.
2. Наименование товара, работы, услуги (под наименованием товара, работы, услуги понимается включаемое в позицию каталога наименование соответствующего товара, работы, услуги, которое не является торговым наименованием, не содержит указание на конкретного производителя и (или) место происхождения товара).
3. Единицы измерения количества товара, объема выполняемой работы, оказываемой услуги согласно Общероссийскому классификатору единиц измерения ОК 015-94 (ОКЕИ).
4. Информация, содержащая описание товара, работы, услуги, если такое описание сформировано и согласовано в соответствии с п. 13 и подп. «б» п. 14 Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
5. Справочная информация:
- коды, соответствующие товару, работе, услуге согласно российским и международным системам классификации, каталогизации, стандартизации (при наличии);
- информация о типовых контрактах, типовых условиях контрактов, подлежащих применению при закупке товара, работы, услуги (при наличии).
6. Дата включения в каталог позиции.
7. Дата начала обязательного применения позиции каталога.
8. Дата окончания применения позиции каталога.
9. В соответствии со ст. 33 Закона может включаться дополнительная информация о конкретных товарах, работах, услугах, в том числе информация о характеристиках таких товаров, их производителях, торговых наименованиях, наименованиях мест происхождения товаров, ценах за единицу количества товара, объема работы, услуги и (или) ценах за единицу измерения количества товара, объема работы, услуги, условиях поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Указанная информация формируется в том числе производителями и (или) поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Основания и порядок формирования и включения такой информации в каталог определяются уполномоченным органом по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой.
В описание товара, работы, услуги в соответствии с требованиями ст. 33 Закона с 01.01.2018 будет включаться информация о распространяющихся на товары, работы, услуги технических регламентах, принятых в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документах, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации.
Поддержание каталога в актуальном состоянии осуществляется посредством внесения в него изменений путем формирования и включения в каталог новой информации, содержащей соответствующие изменения. Информация, включаемая в каталог, должна быть подписана электронной подписью должностного лица уполномоченного органа.
Начало обязательного применения новой позиции каталога устанавливается по истечении 30 календарных дней со дня ее включения в каталог, если иное не установлено уполномоченным органом.
В случае закупки, предусмотренной планом-графиком закупок, который утвержден до начала обязательного применения соответствующей позиции каталога, заказчик руководствуется редакцией каталога, действующей на момент внесения информации о закупке в план-график закупок. Если в позицию плана-графика закупок внесены изменения в части закупки, в отношении объекта которой наступила дата начала обязательного применения соответствующей позиции каталога, информация в плане-графике закупок, форме обоснования закупок к нему по такой закупке указывается согласно соответствующей позиции каталога. При этом за заказчиком закреплено право применения информации, которая включена в позицию каталога, с даты ее включения в каталог.
Важно отметить, что заказчик вправе указывать в документах, оформляемых при планировании и осуществлении закупок, иную и (или) дополнительную информацию, а также дополнительные и (или) иные потребительские свойства, в том числе функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики товара, работы, услуги, которые не предусмотрены в позиции каталога. В этом случае заказчик обязан включить в описание товара, работы, услуги обоснование необходимости использования такой информации.
Президентом России по итогам совещания с членами Правительства Российской Федерации, состоявшегося 12.04.2017, установлен срок (01.06.2017), до которого Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить включение в каталог сведений о лекарственных препаратах, содержащихся в едином структурированном справочнике-классификаторе лекарственных препаратов для медицинского применения (поручение Пр-886, п. 1а). Завершить работу по созданию и введению в эксплуатацию каталога необходимо до 01.12.2017 (поручение Пр-886, п. 1г).
В настоящее время Ростех реализует пилотный проект по созданию федеральной закупочной инфраструктуры, отдельной информационно-аналитической системы (далее - ИАС) контроля оборота закупаемых за государственный счет лекарств. Таким образом, указанные поручения президента предполагают интеграцию единой информационной системы и ИАС как минимум в части перечней закупаемой номенклатуры. При этом на повестке дня у правительства остается рассмотрение вопроса о возможности распространения мониторинга сопоставимости цен лекарств на другие группы товаров, работ, услуг с целью сокращения
бюджетных издержек за счет использования наработок лекарственной ИАС в рамках ЕИС.
Очень важным является вопрос наполнения каталога. Еще в марте 2016 года в рамках форума-выставки «ГОСЗАКАЗ - ЗА честные закупки» заместитель министра экономического развития Российской Федерации Е. И. Елин анонсировал запуск каталога к 01.01.2017. По его словам, расчетная мощность каталога должна составлять порядка 300-400 тыс. позиций, при этом к обозначенному сроку запуска каталога планировалось прописать 20-30 тыс. позиций в отношении наиболее востребованных по суммовым и количественным показателям закупок, товаров, работ, услуг. Плановый показатель наполнения каталога конца текущего года снижен Правительством до одной тыс. позиций, при этом перспектива каталога в части темпов его наполнения в последующие годы не определена.
Успешная реализация задачи по наполнению и обеспечению работоспособности каталога позволит:
- повысить конкуренцию при осуществлении закупок за счет улучшения условий для поиска участниками рынка интересующих их закупок;
- снизить трудозатраты заказчиков при осуществлении закупок;
- снизить риски совершения заказчиками непреднамеренных ошибок при планировании и осуществлении закупок;
- снизить коррупционные риски, повысить прозрачность закупок;
- повысить эффективность контроля закупок, в том числе общественного, за счет расширения возможностей по поиску и анализу информации о закупках.
Делать выводы о том, является ли каталог полезным для заказчиков или представляет проблему, преждевременно ввиду того, что объект оценки на момент написания статьи фактически отсутствует. Оценка каталога будет зависеть прежде всего от степени его наполнения, ибо в случае, если его наполняемость будет далека от расчетной мощности, у заказчиков, помимо непосредственного исполнения обязанности описания предмета закупки, которую никто не отменяет, возникнет обязанность формирования позиций каталога в отношении товаров, работ, услуг, отсутствующих в нем, что будет означать увеличение объема работы при оставшемся нерешенным вопросе стандартизации описания объекта закупки как основной цели запуска механизма каталогизации закупок как такового. ^
