CC BY
55
www.hjournal.ru
Journal of Institutional Studies, 2022, 14(2): 96-109 DOI: 10.17835/2076-6297.2022.14.2.096-109
КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ: ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЕНИС ВАЛЕНТИНОВИЧ КАДОЧНИКОВ,
Санкт-Петербургский государственный университет,
г. Санкт-Петербург, Россия; Российская академия народного хозяйства и государственной службы,
г. Москва, Россия, e-mail: dkadochnikov@yahoo.com
Цитирование: Кадочников Д.В. (2022). Капитальные расходы бюджетов субъектов РФ: проблемы регулирования. Journal of Institutional Studies 14(2): 96-109. DOI: 10.17835/2076-6297.2022.14.2.096109
Институциональный взгляд на общественные финансы предполагает в первую очередь анализ норм, регулирующих бюджетные правоотношения, а также практик и результатов применения этих норм. Данная статья посвящена исследованию проблем регулирования и финансирования капитальных расходов бюджетов российских регионов. Бюджетные капиталовложения региональных бюджетов призваны обеспечивать воспроизводство материальной основы экономики и являются одним из важных факторов экономического роста. Повышение доли инвестиций в основной капитал в бюджетных расходах является условием общего повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения их мультипликативного воздействия на экономику соответствующей территории. Между тем, в 2015-2019 гг. доля капитальных расходов в совокупных бюджетах субъектов федерации на протяжении снизилась с более чем 14% в 2015 г. до примерно 12% в 2018-2019 гг.; также снизилась их доля в ВВП страны. Тревожная тенденция к снижению доли капитальных расходов в совокупных расходах заслуживает пристального внимания. Неравномерностью отличается и пространственное распределение региональных бюджетных капиталовложений, в котором доминирует относительно небольшое число субъектов федерации. Пытаясь объяснить низкую инвестиционную активность региональных бюджетов, приходится констатировать, что причина состоит не столько в отсутствии ресурсов или низких доходах. В подавляющем большинстве случаев российские регионы пренебрегают возможностями привлечения заемного финансирования, что было бы оправданно как раз в целях финансирования бюджетных капиталовложений. Пересмотр регулятивных норм, прежде всего разделение текущего и капитального бюджета, а следовательно и разграничение текущего и капитального дефицита при наличии возможности финансирования капитальных расходов целиком или частично за счет привлекаемых заимствований (но не исключая возможности трансферта из текущих доходов при их избыточности), позволили бы планировать капиталовложения и заимствования в комплексе, максимально используя доступные возможности финансирования для активизации бюджетных инвестиций.
Ключевые слова: бюджет; субъекты федерации; субнациональные финансы; капитальные расходы; государственные заимствования
© Кадочников Д.В., 2022
CAPITAL EXPENDITURES OF THE RUSSIAN REGIONS' BUDGETS: REGULATORY PROBLEMS
DENIS V. KADOCHNIKOV,
St. Petersburg State University, St. Petersburg, Russia;
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Moscow, Russia, e-mail: dkadochnikov@yahoo.com
Citation: Kadochnikov D.V. (2022). Capital expenditures of the russian regions' budgets: Regulatory problems. Journal of Institutional Studies 14(1): 96-109 (in Russian). DOI: 10.17835/20766297.2022.14.1.096-109
Institutional approach to the discussion of public finance implies first of all the analysis of norms, regulating fiscal relations, their applications and their results. This paper analyses the problems of regulation of regional capital expenditures in Russia. Regional budgets' capital expenditures are meant to ensure the renewal of the material basis of the economy and are one of the important factors of economic growth. An increase in the share of the investments in fixed assets is a condition for an overall increase in the efficiency of budget expenditures in terms of their multiplicative impact on the economy of the relevant territory. Meanwhile, in 2015-2019, the share of capital expenditures in the country's regional budgets has decreased from more than 14% in 2015 to about 12% in 2018-2019; their share in the country's GDP has also decreased. The alarming downward trend in the share of capital expenditures in the total public subnational expenditures deserves close attention. The spatial distribution of regional budget investments is also uneven, dominated by a relatively small number of regions. Trying to explain the low investment activity of regional budgets, we have to state that the reason is not so much the lack of resources or low revenues. In the vast majority of cases, Russian regions neglect the possibilities of attracting debt financing, which is justified precisely for the purpose of financing budget investments. The revisal of regulatory norms, first of all the separation of the current and capital budgets, and therefore the differentiation of the current deficit and capital deficit along with the possibility of financing capital expenditures in whole or in part through borrowing, would allow to plan capital investments and borrowings in a coherent way, allowing to make maximum use of available financing opportunities to expand budgetary investments.
Keywords: budget; Russian regions; subnational finance; capital expenditures; government borrowing
JEL: H74
Введение
Качество управления общественными финансами определяется широким спектром факторов, но едва ли не ключевым из них является та институциональная среда, в которой принимаются решения, касающиеся планирования и исполнения бюджетов. Речь идет о нормах бюджетного законодательства, о практиках их применения участвующими в бюджетном процессе акторами, об их результативности и эффективности. При этом если говорить об управлении общественными финансами на уровне субъектов Российской Федерации, то следует иметь в виду тот факт, что релевантные нормы / институциональные рамки задаются преимущественно на вышестоящем уровне государственного управления, вследствие чего региональные акторы вынуждены скорее приспосабливаться к этим нормам, зачастую выбирая субоптимальные стратегии своих действий, что обусловливает в ряде случаев их низкую эффективность; фактически происходит формирование альтернативных неформальных практик, которые восполняют изъяны формальных норм. Без осмысления и, при необходимости, пересмотра нормативных
рамок управления региональными финансами невозможно говорить о повышении его качества и, шире, о формировании региональной институциональной среды устойчивого развития; см., в частности (Тамбовцев, 2019). Институциональный анализ российских региональных финансов (в особенности государственных расходов) давно привлекает внимание исследователей: так (Мельников и Карелин, 2020) обратились к роли культурных факторов в функционировании контрактной системы государственных закупок, их влиянию на эффективность бюджетных расходов; (Вольчик и Нечаев, 2015), (Балаева и др., 2018) посвятили свои работы трансакционному анализу государственных закупок; (Родионова, 2020) проанализировала практику разрешения конфликтов в этой сфере; (Тамбовцев и Рождественская, 2016) описали институциональные проблемы программно-целевого бюджетирования в российских реалиях. Данная статья продолжает институциональное обсуждение российских общественных финансов, обращаясь к вопросу регулирования капитальных расходов региональных бюджетов.
Капитальные расходы — это один из важнейших с точки зрения обеспечения долговременных оснований устойчивого социально-экономического развития инструментов бюджетной политики, в частности на региональном уровне. По своей сути они представляют собой инвестиции в основной капитал, в инфраструктуру (в широком определении), необходимую для предоставления полноценных государственных услуг и общественных благ, а значит и для эффективного и стабильного функционирования экономики и социальной сферы территории в долгосрочной перспективе. Вместе с инвестициями в основной капитал из иных источников, бюджетные капиталовложения обеспечивают воспроизводство материальной основы экономики, являясь одним из факторов экономического роста; см., в частности (Растворцева, 2018). Бюджетные расходы на приобретение и/или создание зданий, сооружений, инфраструктуры в силу самой природы приобретаемых активов (а также сопутствующих товаров, работ и услуг) оказывают существенное воздействие на локальном / региональном уровне, так или иначе затрагивая и вовлекая местный бизнес и население. Повышение доли производительных бюджетных расходов (т.е. инвестиций в основной капитал / инфраструктуру и т.д.) является условием общего повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения их мультипликативного эффекта на экономику (Кудрин и Кнобель, 2017). В связи с этим актуальным представляется анализ инвестиционной деятельности региональных бюджетов и практики финансирования капитальных расходов в контексте тех нормативных рамок, в которых действуют субъекты Российской Федерации.
Капитальные расходы региональных бюджетов в 2015—2019 гг.
В масштабах страны в целом доля капитальных расходов в совокупных бюджетах субъектов федерации на протяжении пяти рассматриваемых лет снижалась с более чем 14% в 2015 г. до примерно 12% в 2018—2019 гг. Эта динамика была частично обусловлена падением нефтегазовых доходов бюджетной системы в целом, что, с учетом необходимости первоочередной индексации социальных расходов, сократило относительную величину ресурсов, направляемых на капитальные расходы. Снижение доли капиталовложений в бюджетных расходах является тревожной тенденцией, которая вступает в противоречие с задачами стимулирования экономического развития и инфраструктурного обновления страны. Также наблюдалось и снижение отношения капитальных расходов региональных бюджетов к ВВП страны — с 1,40% в 2015 г. до 1,18% в 2018 г. и 1,32% в 2019 г. Снизилась в рассматриваемые годы и роль региональных бюджетов при сравнении бюджетных капиталовложений и суммарного объема инвестиций из разных источников в основной капитал в экономике (рис. 1).
В структуре капитальных расходов региональных бюджетов в рассматриваемый период радикальных сдвигов не происходило, если не считать некоторого увеличения доли капитальных расходов, относящихся к разделу «Образование» и некоторого снижения таковых по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство». Более половины всех капиталовложений региональных бюджетов осуществляется по разделу классификации расходов «Национальная экономика» (к которому относится, в частности, развитие инфраструктуры). Еще около трети приходится в совокупности на «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование» и «Здравоохранение» (рис. 2).
10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0%
2015 2016 2017 2018 2019
■ % совокупных расходов бюджетов субъектов РФ В % к ВВП РФ В % к инвестициям в основной капитал в РФ
Рис. 1. Динамика величины капитальных расходов бюджетов субъектов РФ в 20й55—2019 гг. Источник: по данным Федерального казначейства и Росстата.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
I ■ ■ ■ I
Шп
Прочие разделы классификации расходов
Культура, кинематография Общегосударственные вопросы Физическая культура и спорт Здравоохранение
Жилищно-коммунальное хозяйство Образование
2015 2016 2017 2018 2019 ■ Национальная экономика
Рис. 2. Структура капитальных расходов бюджетов субъектов РФ в 2015—2019 гг.
Источник: по данным Федерального казначейства.
Если обратиться к доле капитальных расходов в расходах по отдельным разделам классификации расходов бюджета, то обнаруживается, что общая тенденция к снижению инвестиционной ориентации расходов затрагивает и большинство отраслевых разделов, причем в наибольшей степени как раз те, на которые приходится преобладающая часть капиталовложений (рис. 3). Иными словами, рост расходов в большинстве отраслей происходит преимущественно за счет увеличения расходов на заработную плату, разного рода пособий и иных текущих / операционных расходов. В какой-то степени эта тенденция является ответом на объективную потребность в повышении уровня оплаты труда в ряде отраслей государственного сектора, в преодоления накопившегося за многие годы недофинансирования самых разнообразных видов расходов. И все же относительное снижение доли капитальных расходов (особенно с учетом масштабов такого снижения) заслуживает пристального внимания. Высокая доля текущих расходов, как в разрезе отраслей, так и в разрезе государственных программ, как отмечает (Швецов, 2018), свидетельствует о том, что значительная часть важнейших задач, решение которых требует инвестиций в капитал, фактически вытеснена частными задачами текущего характера.
2015
2016
2017
2018
2019
Национальная экономика
Физическая культура и спорт
Жилищно-коммунальное хозяйство
Охрана окружающей среды
Культура, кинематография
Образование
Здравоохранение
Общегосударственные вопросы
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
Национальная оборона Средства массовой информации Социальная политика
Субсидии на софинансирование капвложений
Рис. 3. Доля капитальных расходов в совокупных расходах по соответствующему разделу классификации бюджетов субъектов РФ в 2015—2019 гг.
Источник: по данным Федерального казначейства.
Пространственное распределение капиталовложений региональных бюджетов предсказуемо отличается неравномерностью. Более трети (а в 2017 г. — более 40%) всех капиталовложений за счет бюджетов субъектов РФ в рассматриваемый период приходилось на Москву (рис. 4).
В расчете на душу населения капитальные расходы региональных бюджетов также отличаются большим разбросом, различаясь между лидирующими и отстающими регионами в десятки раз. При этом подушевые цифры, составляющие для отстающих регионов пару-тройку тысяч рублей за весь 2019 г. даже без всяких межрегиональных сопоставлений явно чрезвычайно малы и недостаточны; их крайне малый (скорее пренебрежительно малый) размер очевиден — годовые подушевые государственные капиталовложения этих регионов примерно сопоставимы с ценой одной сковородки, чайника или иного подобного «актива». Не будет преувеличением сказать, что большинство субъектов РФ по большому счету не инвестируют (как правило, и не имея такой финансовой возможности) бюджетных средств в основной капитал региона, что само по себе крайне прискорбно и является диагнозом экономической / бюджетной политики этих территорий.
Конечно же, различия в подушевых капитальных расходах, измеряющиеся многими десятками раз, отражают не столько различия в приоритетах бюджетной политики, сколько различия в финансовых возможностях регионов. Если судить об инвестиционной ориентированности региональных бюджетов по доле капитальных расходов в совокупных расходах, то разница между лидерами и отстающими сокращается до менее чем 10 раз, хотя все равно остается значительной. Если средневзвешенный региональный показатель для России (рассчитанный на основе данных
Федерального казначейства) составлял в 2015—2019 гг. около 13%, то в Москве он превышал 22%, в то время как в Ивановской, Мурманской и Тверской областях был ниже 4%.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
■ Прочие субъекты РФ
■ Ханты-Мансийский автономный округ
■ Ямало-Ненецкий автономный округ
■ Приморский край
■ Иркутская область
■ Тюменская область
■ Свердловская область
■ Новосибирская область
■ Самарская область
■ Республика Башкортостан
■ Сахалинская область
■ Республика Татарстан Московская область
2015
2016
2017
2018
2019
Санкт-Петербург
Москва
Рис. 4. Региональное распределение капитальных расходов бюджетов субъектов РФ в 2015—2019 гг.
Источник: по данным Федерального казначейства.
Низкая степень инвестиционной ориентированности региональных бюджетов не только не способствует стимулированию экономического роста, но и, как отмечает, например (Солдаткин, 2015), в долгосрочной перспективе подрывает и устойчивость доходной базы региональных бюджетов, которая в отсутствие обновления основного капитала неизбежно размывается. Инвестиции в капитал (как в физический, так и в человеческий, с учетом их неразрывной взаимосвязи) в отраслях общественного сектора являются непременным условием устойчивого развития и конкурентоспособности региональной экономики (Михалкина и др., 2015). В связи с этим целесообразно задаться вопросом о причинах столь низкой инвестиционной активности региональных бюджетов.
Практика финансирования капитальных расходов субъектов федерации
Государственное финансирование инвестиций в основной капитал, в т.ч. в инфраструктуру, не является единственно возможным вариантом; существуют разнообразные способы привлечения частных инвесторов, концессий, государственно-частного партнерства и т.п.; см. подробнее, например (Никулина, 2015; Кабанов и др., 2018; Наумов, 2015). Тем не менее в ряде случаев государственные капиталовложения по экономическим и/или юридическим причинам не имеют реальных альтернатив, у них есть своя ниша, в которой они практически незаменимы.
Именно поэтому столь актуален вопрос привлечения ресурсов и финансирования бюджетных капитальных расходов субъектами федерации. Данные бюджетной отчетности показывают, что наиболее активно капитальные расходы осуществляются лишь несколькими регионами с большим объемом бюджетных доходов, а также несколькими регионами, которые являются получателями разного рода федеральных субвенций и субсидий, нацеленных на реализацию капиталоемких проектов. На первый взгляд, очевидно, что причина низкой инвестиционной активности большинства регионов — это недостаточность ресурсов, которых, вероятно, хватает (да и то не всегда) для финансирования текущих (особенно социальных) расходов. На проблему доступности финансовых ресурсов для финансирования государственных инвестиций на региональном уровне указывают многие исследователи, см., например (Швецов, 2018). Однако, как указывает, в частности (Соломко, 2020), значимой связи между уровнем бюджетной обеспеченности субъекта федерации и масштабами его бюджетных инвестиций на практике не наблюдается.
Как представляется, одной из основных проблем финансирования региональных бюджетных инвестиций является то, что в подавляющем большинстве случаев российские регионы не используют возможности привлечения для них заемного финансирования, что было оправданно как раз в целях финансирования бюджетных капиталовложений. В целом по регионам Российской Федерации не наблюдается практически никакой связи между наличием у региона бюджетного дефицита (а, следовательно, осуществлением заимствований) и высоким значением доли капитальных расходов в бюджете. Сравнительно малообеспеченные регионы с высокими значениями бюджетного дефицита, вызванными необходимостью финансировать значительные социальные обязательства (текущие расходы) при низком уровне собственных доходов, предсказуемо не имеют возможности направлять значительную долю бюджета на капитальные расходы, хотя и привлекают заимствования. Как отмечает (Мильчаков, 2016), заимствования предпринимаются регионами вынуждено и зачастую направлены на финансирование социальных расходов, а не на капиталовложения. Немало и регионов, которые не нацелены на капиталовложения, даже имея профицит; среди же активно инвестирующих регионов преобладают регионы со сбалансированным или профицитным бюджетом (рис. 5). Пренебрежение заемными источниками обусловлено несколькими факторами, но преобладают среди них два: во-первых, для большинства регионов оказывается проще бороться за дополнительные федеральные трансферты и нерыночные виды заимствований (бюджетные кредиты, фактически являющиеся формой трансфертов); во-вторых, нормы российского бюджетного законодательства, регулирующие дефицит и источники его финансирования, не поощряют регионы (даже вполне кредитоспособные) к заемному финансированию капиталовложений, а работают скорее на нейтрализацию низкого качества бюджетного планирования. Большинство регионов в процессе планирования бюджета предусматривают бюджетный дефицит, причем в масштабах, близких к предельно допустимым с точки зрения бюджетного законодательства. При этом по крайней мере для наиболее кредитоспособных регионов регулярно планируемые масштабы дефицита (а значит и планируемые заимствования) не превышают или сопоставимы с планируемыми капитальными расходами. Однако в процессе исполнения региональные законы о бюджете пересматриваются по нескольку раз, причем как правило в сторону повышения доходов и расходов. При этом степень пересмотра доходов в сторону повышения опять-таки как правило оказывается заметно больше, чем степень увеличения расходов. Практически неизбежное увеличение доходов в процессе исполнения бюджета является следствием их изначального занижения (или прогнозирования по наиболее консервативному прогнозу); невозможность же сопоставимого увеличения расходов, особенно капитальных, обусловлена тем, что для этого недостаточно внести поправки в закон о бюджете, но необходимо пересмотреть условия государственного заказа, проектную документацию и т.п.; иными словами, сумму расходов бюджета оперативно пересмотреть гораздо сложнее, а в случае с бюджетными капиталовложениями — почти невозможно. В результате этого по итогам исполнения бюджета фактические доходы и остатки средств на счетах бюджета оказываются сопоставимы (или даже больше) фактических расходов; дефицит оказывается
небольшим или оборачивается фактическим профицитом, необходимость заимствований оказывается минимальной или нулевой. Казалось бы, в чем проблема, если изначально запланированные бюджетные расходы, в том числе капитальные, все же исполняются (в меру финансовой дисциплины при исполнении бюджета)? Проблема в том, что при первоначальном планировании величина расходов (включая капитальные расходы) оказывается жестко ограничена допустимым превышением расходов над планируемыми доходами (т.е. допустимым предельным дефицитом). Практика консервативного подхода к прогнозированию доходов (проще говоря, практика их занижения), призванная застраховать регионы от колебаний финансовых поступлений, приводит при этом к неизбежному занижению потенциально допустимого объема расходов. При этом, поскольку ряд текущих (особенно социальных) расходов в известной степени предопределен, в том числе на федеральном уровне, планируемые капитальные расходы изначально оказываются запланированы на минимальном уровне и в конечном итоге финансируются не за счет заимствований, а за счет собственных доходов и трансфертов. Таким образом, предоставленные субъектам федерации правовые возможности привлечения заемного финансирования оказываются хронически недоиспользованы, а расходы (в том числе и капиталовложения) бюджетов оказываются меньше, чем могли бы быть; см., подробнее (Кадочников, 2021).
-
«о
я
А
а 2
£
я
а
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
% s • »
5% 10% 15% 20% 25% • •• * *
15%
30%
35%
40%
45%
• ••
• •
• •
Профицит (+) / дефицит (-) бюджета субъекта РФ
0
Рис. 5. Распределение сочетаний величины капитальных расходов и профицита / дефицита бюджетов субъектов РФ в 2019 гг. Источник: по данным Федерального казначейства.
Проблемы регулирования капитальных расходов в российском бюджетном законодательстве
Проблемы планирования и финансирования капитальных расходов являются частью более общей проблемы, связанной с используемым в бюджетном законодательстве подходом к регулированию бюджетных капиталовложений. Ст. 21 Бюджетного кодекса РФ предусматривает среди видов бюджетных расходов и группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности», включающую подгруппы «бюджетные инвестиции», «субсидии бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным
предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность» и «бюджетные инвестиции иным юридическим лицам». Вместе с тем, признавая существование бюджетных капиталовложений, Бюджетный кодекс (не в контексте бюджетного учета, а в контексте регулирования бюджетной политики) фактически не признает экономической специфики таковых, в корне отличающей их от текущих расходов. Фактически, в действующей редакции Бюджетного кодекса, капитальные расходы, предназначенные для приобретения / восстановления активов, составляющих государственную / муниципальную казну, трактуются как ничем не отличающиеся от текущих расходов, кроме, разве что, названия. При этом с точки зрения бухгалтерского учета (в том числе в бюджетном секторе) вложения средств в долгосрочные / капитальные активы вообще не являются расходами, поскольку не приводят к уменьшению находящихся в распоряжении хозяйствующего субъекта (в данном случае — публично-правового образования) ресурсов, но отражают лишь трансформацию одного вида активов (денежных средств) в иные виды активов. Но вот с точки зрения управления средствами бюджета, с точки зрения мобилизации финансирования, планирования и исполнения бюджета, капитальные расходы рассматриваются сейчас именно как часть совокупных расходов. В то же время вплоть до 2008 г. Бюджетный кодекс предусматривал разделение расходов на текущие и капитальные. На негативные последствия отказа от такого разделения указывает, в частности (Солдаткин, 2014). Впрочем, справедливости ради, надо отметить, что это было актуально скорее с точки зрения бюджетной классификации и отчетности, ведь никакого особого порядка финансирования капитальных расходов в любом случае не предусматривалось — в чем, собственно, и состоит проблема в настоящее время.
Нельзя не согласиться с (Солдаткин, 2014) в том, что основной проблемой регулирования бюджетных капиталовложений было и по сей день остается отсутствие в российском бюджетном законодательстве среди допустимых целей заимствований инвестиционной составляющей, т.е. заимствований в целях финансирования капиталовложений, что ограничивает возможности региональных властей по осуществлению стимулирующей экономической политики; см. также (Кадочников, 2021). Бюджетным кодексом не предусмотрены какие-либо особые процедуры планирования и порядок финансирования капитальных расходов. Ст. 35 Бюджетного кодекса устанавливает принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, согласно которому в общем случае расходы не должны увязываться с конкретными источниками доходов или источниками финансирования дефицита бюджета; исключением являются расходы, финансируемые за счет субсидий и субвенций, целевых иностранных кредитов, добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходы, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходы, осуществляемые за пределами территории Российской Федерации; использования отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года; расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов. Установленная ст. 35 Бюджетного кодекса трактовка принципа совокупного покрытия расходов бюджета фактически игнорирует различную экономическую сущность капитальных и текущих / операционных расходов.
Вследствие отсутствия отдельных критериев планирования, управления и финансирования капитальных расходов, в российском бюджетном законодательстве не увязываются друг с другом капитальные расходы и заимствования субъектов федерации. Ст. 103 Бюджетного кодекса определяет цели, с которыми субъект федерации может осуществлять государственные заимствования: внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита соответствующего бюджета, для погашения (рефинансирования) уже имеющихся долговых обязательств, а также для пополнения в течение финансового года остатков средств на счетах бюджета (для финансирования кассовых разрывов), а внешние заимствования допускаются в целях финансирования дефицита бюджета, а также погашения государственных долговых
обязательств субъекта, выраженных в иностранной валюте. Исходя из перечисленных допустимых целей заимствований, ст. 106 определяет их предельный годовой объем.
Также не увязываются в Бюджетном кодексе друг с другом величина накопленных капиталовложений (имущества, государственной казны) субъектов федерации и величина государственного долга. Показателем, в соотнесении с которым устанавливаются ограничения величины государственного долга, избран утвержденный объем доходов бюджета соответствующего уровня без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (в общем случае величина долга не должна превышать 100% этого показателя, в случае с высокодотационными регионами — 50%). Относительно этого же показателя установлена и предельная суммарная величина платежей по погашению и облуживанию долга (без учета досрочного погашения обязательств со сроками погашения за пределами бюджетного года), установлена относительно общей величины доходов (налоговых и неналоговых) регионального бюджета и получаемых бюджетом дотаций (не более 20%). В то же время предельные объемы расходов на обслуживание долга определены исходя из общей величины расходов (10% общего объема расходов без учета расходов, финансируемых за счет субвенций, предоставленных бюджетами других уровней).
Предельная величина государственного долга устанавливается Бюджетным кодексом относительно утвержденного объема доходов бюджета соответствующего уровня без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. С точки зрения корпоративного финансового менеджмента и управленческого учета (а также с точки зрения практики государственных финансов в ряде стран), это выглядит не совсем логично, поскольку накопленный (или запасовый) показатель долга (обязательств, представляющих собой часть пассивов) было бы более обоснованным сопоставлять не с потоковым показателем доходов, а с величиной активов и соответствующим же образом определять предельную величину долга. Соотнесение величины и структуры обязательств с величиной и структурой активов (которые при этом регулярно должны инвентаризироваться и переоцениваться, чтобы максимально реалистично отражать восстановительную стоимость) изначально отражает принцип бухгалтерского баланса. Логика такого соотнесения заключается в том, что рыночная стоимость имущества должна быть как минимум достаточна для погашения долговых обязательств. Впрочем, можно возразить, что эта логика неприменима в полной мере в общественных финансах, поскольку далеко не все государственное / муниципальное имущество даже теоретически, не говоря уже о юридических аспектах, можно продать / приватизировать без существенной потери стоимости и/или без существенных негативных социально-экономических последствий. Кроме того, поскольку государственное / муниципальное имущество используется в значительной мере для предоставления общественных благ, ни его рыночная оценка, ни книжная (бухгалтерская) стоимость не могут в полной мере отразить его реальной экономической ценности и общественной значимости. Поскольку государственное / муниципальное имущество в целом (а разве что, частично) не может быть реализовано с целью погашения обязательств, логично, что предельная величина долга устанавливается относительно тех средств, которые могут непосредственно использоваться для этого — т.е. относительно бюджетных доходов и фактической выручки от приватизации.
В связи с вышесказанным нельзя не признать за российскими нормами в сфере регулирования величины государственного долга собственной внутренней логики, причем, вполне рациональной. Но вот в том, что касается регулирования заимствований, их жесткой увязки с бюджетным дефицитом и, при этом, отсутствия увязки с капитальными расходами, стоит признать, что в международной практике можно, как представляется, найти более разумные альтернативы.
Альтернативная международная практика
В международной практике встречаются самые разнообразные подходы к регулированию капитальных расходов, а также их увязки с субнациональными заимствованиями и субнациональным долгом (Ter-Minassian and Craig, 1997; Ter-Minassian, 2007; Plekhanov and Singh, 2007; Кудрин и Дерюгин, 2018). Практика конкретной страны определяется,
конечно же, разнообразными факторами, включая особенности государственного устройства и административно-территориального деления, спецификой правовой системы, степенью и характером развития финансовой системы, историей и традициями, а также параметрами иных (помимо управления долгом и заимствованиями) элементов бюджетной системы. Планирование и осуществление заимствований и управление долгом — это интегральная часть налогово-бюджетной системы и, шире, всей системы государственного управления, которая должна быть комплементарна другим частям. В связи с этим нецелесообразно говорить о некоей единственной лучшей или оптимальной практике управления субнациональными заимствования и долгом. Это, тем не менее, не исключает целесообразности обсуждения логичности и обоснованности практики регулирования в каждом конкретном случае.
В ряде стран имеет место раздельное бюджетирование капитальных и текущих расходов (а равно и доходов от собственности и прочих доходов). Разделение текущего и капитального бюджета и разный порядок их финансирования, в том числе с использованием заемных средств, многими теоретиками считается наиболее оптимальным подходом к управлению общественными финансами, причем в первую очередь ввиду важности капитальных расходов для стимулирования экономического роста, а не по соображениям финансовой дисциплины и управления долгом (Масгрейв и Масгрейв, 2009). Этот подход подразумевает, что некоторые источники финансирования (заимствования, средства от приватизации) используются исключительно для финансирования капитальных расходов, но не для финансирования текущих расходов; это не исключает возможности использования иных доходов для финансирования капитальных расходов. При разделении капитального и текущего бюджета, недопустимым является текущий дефицит (превышение текущих расходов над соответствующими доходами), а заимствования для финансирования текущих расходов могут быть оправданы лишь неизбежностью кассовых разрывов.
Капитальные расходы рассматриваются как капиталовложения, как инвестиции в активы, многие из которых могут быть в случае крайней необходимости проданы / приватизированы. Понятие же дефицита применительно к капитальному бюджету в этом контексте лишено смысла (поскольку подразумевается стоимостная эквивалентность осуществляемых расходов и приобретаемых активов), сохраняя актуальность лишь в рамках сопоставления доходов от капитальных активов и расходов на обслуживание долга. Если финансируемые за счет заимствований капитальные расходы рассматриваются как инвестиции в активы, то и расходы на обслуживание и погашение возникших долговых обязательств целесообразно сопоставлять с доходами, генерируемыми соответствующими активами.
Стоит, однако, оговориться, что описанный подход к раздельному бюджетированию текущих и капитальных расходов, конечно же не является идеальным и может быть подвергнут критике. В общественных финансах капитальные расходы / бюджетные инвестиции все же обладают спецификой, в корне отличающей их от капиталовложений в коммерческом секторе. Финансируемые из государственных и местных бюджетов капиталовложения не могут с точки зрения современных представлений об общественных финансах быть нацелены на прямую окупаемость в коммерческом понимании, т.е. не могут осуществляться в расчете на то, что генерируемые ими денежные потоки покроют не только соответствующие операционные затраты, но и расходы на обслуживание и погашение привлеченных заемных средств; в противном случае такого рода капиталовложения являются коммерчески оправданными и могут быть осуществлены частными инвесторами самостоятельно или в партнерстве с публично-правовыми образованиями. Экономическая и политическая целесообразность бюджетных капиталовложений связана не только и не столько с денежными потоками, генерируемыми (или не генерируемыми) в связи с этими инвестициями, но и с более широко понимаемыми социально-экономическими эффектами, которые не могут быть непосредственно оценены в денежном выражении и/или увязаны с конкретными капиталовложениями и расходами. Вследствие этого в общественном секторе практически невозможно непосредственно сопоставить доходы от бюджетных капиталовложений с расходами на обслуживание и погашение долга, за счет которого эти капиталовложения
были профинансированы. И именно поэтому установление предельных объемов расходов на обслуживание и на погашение государственного долга на практике целесообразно лишь в виде доли от общей величины расходов (как это предусмотрено российским Бюджетным кодексом) либо в виде доли от общей величины доходов. В последнем случае можно было бы рассматривать такой показатель (доля доходов) как своего рода приблизительную оценку экономического эффекта ранее осуществленных капитальных расходов, направляемую на обслуживание и погашение долга. Вместе с тем, поскольку российский Бюджетный кодекс, регулируя предельную величину дефицита, тем самым в известной мере увязывает и величину расходов с величиной доходов, то на практике получается, что предельные расходы на обслуживание и погашение долга также опосредовано связаны и с величиной доходов, соотнесены с некоторой их частью, которую гипотетически можно рассматривать как долю бюджета, генерируемую бюджетными капиталовложениями.
Заключение
Проблема капитальных расходов на региональном уровне носит комплексный характер и вряд ли может быть легко разрешена, но представляется, что первым шагом к исправлению сложившейся ситуации является пересмотр норм бюджетного законодательства, регулирующих планирование капитальных расходов, бюджетный дефицит и заимствования. В настоящее время планируемый бюджетный дефицит выполняет роль некой страховки на случай колебания доходов (точнее, на случай если доходы регионального бюджета действительно окажутся столь низкими, как подразумевает самый консервативный экономический прогноз); по итогам исполнения дефицит, как правило, оказывается меньше запланированного или оборачивается профицитом. Между тем и международная практика, и здравый смысл подсказывают, что планируемый бюджетный дефицит должен быть тесно увязан с планируемыми же заимствованиями, которые в свою очередь нужно рассматривать как важный источник ресурсов для финансирования прежде всего (и даже исключительно) капитальных расходов. Хроническое недоиспользование этого источника ресурсов под предлогом фактического отсутствия дефицита бюджета (которое само является не более, чем результатом некачественного и/или сверхконсервативного планирования) оборачивается хронически низким уровнем региональных расходов, в том числе капитальных. Стоит оговориться, что, параллельно с расширением возможностей привлечения ресурсов для финансирования капитальных расходов, как самостоятельную актуальную задачу следует рассматривать задачу повышения эффективности бюджетных инвестиций (Косов, 2019). Необходимо обеспечить согласованность бюджетной и инвестиционной политики, использование заемных средств и государственных гарантий в целях финансирования инвестиционных проектов с высоким мультипликативным эффектом (Сангинова, 2018).
Разделение текущего и капитального бюджета, а следовательно и разграничение текущего дефицита (кассовых разрывов) и капитального дефицита (разницы между капитальными расходами и доходами от собственности, выручки от приватизации и т.п.) при наличии возможности финансирования капитальных расходов целиком или частично за счет привлекаемых заимствований (но не исключая возможности трансферта из текущих доходов при их избыточности), позволило бы планировать капиталовложения и заимствования в комплексе, максимально используя доступные возможности финансирования для активизации бюджетных инвестиций.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES
Балаева О., Яковлев А., Родионова Ю., Есаулов Д. (2018). Трансакционные издержки в сфере госзакупок РФ: оценка на макроуровне на основе микроданных. Journal of Institutional Studies 10(3): 58-84. [Balaeva O., Yakovlev A., Rodionova Yu., Esaulov D. (2018). Transaction costs in the public procurement in Russia: macrolevel assessment based on microdata. Journal of Institutional Studies 10(3): 58-84. (In Russian).]
Вольчик В.В., Нечаев А.Д. (2015). Трансакционный анализ сферы государственных закупок. Ростов н/Д: Содействие—XXI век. [Volchik V., Nechaev A. (2015). Transaction analysis the scope of public procurement. Rostov-on-Don: Publ. house «Assistance—XXI century». (In Russian).] Кабанов В., Жильников А., Заблоцкая Т. (2018). Финансовые гарантии регионального бюджета — потенциал для роста инвестиций в основной капитал. Экономика региона 14(1): 315—325. [Kabanov, V., Zhilnikov, A., Zablotskaya, T. (2018). Financial guarantees of the regional budget -the potential for growth of investments in fixed assets. The economy of the region 14(1): 315-325. (In Russian).]
Кадочников Д. (2021). Почему кредитоспособные субъекты Российской Федерации не используют возможности заемного финансирования? Вопросы экономики (4): 116-134. [Kadochnikov D. (2021). Why do creditworthy regions of the Russian Federation underutilize borrowing opportunities? Voprosy ekonomiki 4: 116-134. (In Russian).] Кудрин А., Дерюгин А. (2018). Субнациональные бюджетные правила: зарубежный и российский опыт. Экономическая политика 13(1): 8-35. [Kudrin A., Deryugin A. (2018). Subnational budget rules: foreign and Russian experience. Economic Policy 13(1): 8-35. (In Russian).] Кудрин А., Кнобель А. (2017). Бюджетная политика как источник экономического роста. Вопросы экономики (10): 5-26. [Kudrin A., Knobel A. (2017). Budget policy as a source of economic growth. Voprosy ekonomiki 10: 5-26. (In Russian).] Масгрейв Р., Масгрейв П. (2009). Государственные финансы: теория и практика: пер. с англ. М.: БизнесАтлас. [Musgrave R., Musgrave P. (2009). Public finance: theory and practice: Russian translation. M.: BiznesAtlas. (In Russian).] Косов М. (2019). Формы реализации бюджетных инвестиций, повышение их эффективности. Экономический анализ: теория и практика 18(1): 83-95. [Kosov M. (2019). Forms of budget investments and improving their efficiency. Economic Analysis: Theory and Practice 18(1): 83-95. (In Russian).]
Мельников В., Карелин И. (2020). Культура как фактор эффективности бюджетных расходов в контрактной системе РФ: эмпирический анализ. Journal of Institutional Studies 12(3): 83-100. [Melnikov V., Karelin I. (2020). Culture as a factor affecting government expenditure efficiency in the procurement system in Russia: An empirical analysis. Journal of Institutional Studies 12(3): 83-100. (In Russian).]
Мильчаков М. (2016). Региональные бюджеты: формирование государственного долга и финансирование расходов. Финансовый журнал 3(31): 66-78. [Milchakov M (2016). Regional budgets: formation of public debt and financing of expenditures. Financial Journal 3(31): 66-78. (In Russian).] Михалкина Е., Косолапова Н., Сенькив О. (2015). Модель оценки влияния факторов социально-экономического развития регионов России на формирование человеческого потенциала. Terra Economicus 13(2): 57-72. [Mikhalkina E., Kosolapova N., Senkiv O. (2015). Model for assessing the impact of factors of socio-economic development of Russian regions on the formation of human potential. Terra Economicus 13(2): 57-72. (In Russian).] Наумов С. (2015). Инвестиции в общественном секторе экономики и дефицит определенности на пути освоения Россией современных экономических механизмов. Terra Economicus 13(3): 5566. [Naumov S. (2015). Investments in the public sector of the economy and the lack of certainty on the way of Russia's development of modern economic mechanisms. Terra Economicus 13(3): 55-66. (In Russian).]
Никулина С. (2015). Лучшие мировые практики оптимизации расходов на инфраструктуру. Финансовая аналитика: проблемы и решения 26: 53-66. [Nikulina S. (2015). Best world practices of optimizing infrastructure spending. Financial Analytics: problems and solutions 26: 53-66. (In Russian).]
Растворцева С. (2018). Производительность труда и фондовооруженность в обеспечении экономического роста российских регионов. Социальное пространство 1(13): 1-9. [Rastvortseva S. (2018). Labor productivity and capital to labor ratio in ensuring the economic growth of the Russian regions. Social area 1(13): 1-9. (In Russian).]
Родионова Ю. (2020). Практика разрешения конфликтов в государственных закупках: результаты эмпирического исследования. Journal of Institutional Studies 12(1): 160—176. [Rodionova Y. (2020). Conflict resolution practice in public procurement: an empirical study. Journal of Institutional Studies 12(1): 160—176. (In Russian).] Сангинова Л. (2018). Эффективная долговая политика субъектов Российской Федерации: теория и практика. Экономика. Налоги. Право 1: 96—105. [Sanginova L. (2018). Effective debt policy of the subjects of the Russian Federation: theory and practice. Economy. Taxes. Law 1: 96—105. (In Russian).]
Солдаткин С. (2014). Де-юре и де-факто инвестиционной составляющей заимствований региональных органов власти в России. Вестник Омского университета. Серия «Экономика» 3: 105—110. [Soldatkin S. (2014). De jure and de facto investment component of borrowing by regional authorities in Russia. Bulletin of the Omsk University. Economic Series 3: 105—110. (In Russian).]
Солдаткин С. (2015). Эффективность региональной долговой политики через призму инвестиционной активности. Региональная экономика: теория и практика 30: 46—57. [Soldatkin S. (2015). The effectiveness of regional debt policy through the prism of investment activity. Regional economy: theory and practice 30: 46—57. (In Russian).] Соломко М. (2020). Сравнительный анализ инвестиционных расходов бюджетов: региональный аспект. Вестник университета 4: 166—173. [Solomko M. (2020). Comparative analysis of investment expenditures of budgets: regional aspect. Bulletin of the University 4: 166—173. (In Russian).]
Тамбовцев В. (2019). Устойчивое региональное развитие: актуальные направления институционального анализа. Journal of Institutional Studies 11(3): 104—118. [Tambovtsev V. (2019). Sustainable regional development: actual directions of institutional analysis. Journal of Institutional Studies 11(3): 104—118. (In Russian).] Тамбовцев В., Рождественская И. (2016). Программно-целевое планирование: вчера, сегодня... Завтра? Вопросы экономики 6: 77—90. [Tambovtsev V., Rozhdestvenskaya I. (2016). Programtarget planning: Yesterday, today. Tomorrow? Voprosy Ekonomiki 6: 77—90. (In Russian).] Швецов Ю. (2018). Государственные инвестиции в регионе: проблемы и перспективы. Финансы и кредит 24(9): 2042—2055. [Shvetsov Yu. (2018). State investments in the region: problems and prospects. Finance and Credit 24(9): 2042—2055. (In Russian).] Швецов Ю. (2018). Государственные инвестиции и развитие региональной экономики. Налоги и финансы 2: 16—25. [Shvetsov Yu. (2018). State investments and development of regional economy. Taxes and Finance 2: 16—25. (In Russian).] Plekhanov A., Singh R. (2007). How Should Subnational Government Borrowing Be Regulated? Some
Cross-Country Empirical Evidence. IMF Staff Papers 53(3): 426—452. Ter-Minassian T., Craig J. (1997). Control of Subnational Government Borrowing / In: Ter-Minassian T. (ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington, DC: International Monetary Fund, 156—192.
