CC BY
197 НЕЖДУНАР0ДН>Й
Международный журнал Красного Креста (2013), 95 (891/892) Избранные статьи из номера: «Multinational operations and the law» Красного Креста
ДЕБАТЫ
Каким образом участие
международных миротворческих сил влияет
на классификацию ситуации?
Эрик Давид и Ола Энгдал
Дискуссионный раздел Журнала предоставляет авторам возможность внести свой вклад в размышления об актуальных вопросах, касающихся этических, правовых или практических аспектов гуманитарной деятельности.
Мы обратились к двум экспертам в области международного гуманитарного права (МГП) и многонациональных миротворческих операций — профессору Эрику Давиду и профессору Ола Энгдалу — с просьбой принять участие в дискуссии о том, каким образом участие многонациональных сил может влиять на классификацию ситуации. Этот вопрос важен прежде всего потому, что необходимо выяснить, достигнет ли ситуация уровня вооруженного конфликта или нет, а если достигнет, то будет ли такой конфликт носить международный или немеждународный характер. В свою очередь, это позволит определить права и обязанности каждой из сторон, особенно в ситуации, когда велика вероятность вовлечения многонациональных сил в военные действия.
101
Э. Давид и О. Энгдал
Эрик Давид*
Эрик Давид — почетный профессор международного права в Брюссельском свободном университете.
Поднимаемый вопрос сформулирован в самом общем виде, а в действующем международном праве ответ на него не кодифицирован, что в значительной степени усложняет задачу. Тем интереснее попытаться дать на него ответ. В вопросе не конкретизировано, действуют ли многонациональные миротворческие силы в ситуации вооруженного конфликта или они получили мандат на применение силы. В нем также не содержится информация о том, идет ли речь о многонациональных миротворческих силах под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) или же под эгидой какой-либо региональной организации либо отдельного государства. Выводы, вытекающие из настоящего анализа, относятся, прежде всего, к операциям многонациональных миротворческих сил, действующих в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН.
Мы сформулировали вопрос следующим образом: если в той или иной стране развернуты многонациональные миротворческие силы, каким образом квалифицируются отношения между ними и любыми другими силами, им противостоящими? Если отношения между ними и противостоящими силами доходят до уровня вооруженного конфликта и если такой конфликт классифицируется как международный, можно ли считать, что ситуация общей нестабильности в стране перешла в фазу международного вооруженного конфликта?
По нашему мнению, в соответствии с современным международным правом присутствие в стране многонациональных миротворческих сил позволяет классифицировать ситуацию в этой стране в зависимости, прежде всего, от того, какой им был дан мандат. Поскольку многонациональные миротворческие силы обычно разворачиваются в ситуации серьезных беспорядков, а не в мирное время, следует рассмотреть две возможности: либо у многонациональных миротворческих сил не имеется мандата на применение силы в соответствии с Главой VII Устава ООН и они являются миротворческими, либо они такой мандат получили и, соответственно, являются силами по принуждению к миру.
Многонациональные миротворческие силы, развертываемые без мандата на применение силы в соответствии с Главой VII
Большинство многонациональных миротворческих сил, созданных Советом Безопасности ООН (на настоящий момент их насчитывается
102
Автор приносит благодарность М. Вайосу Кутрулису, помощнику профессора в Брюссельском свободном университете, за сделанные им ценные замечания.
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
более 801), обычно получают задачу наблюдать за соблюдением соглашения о прекращении огня. В последние 20 лет их мандат также зачастую включал задачи содействовать восстановлению норм права и прав человека в странах их развертывания. Подобные действия не являются принуждением. Правда, участники таких миротворческих сил вооружены, однако исключительно в целях осуществления своего права на самооборону в случае нападения или же в тех ситуациях, когда они сталкиваются с противодействием в осуществлении своего мандата2.
Даже в тех случаях, когда многонациональные миротворческие силы развертываются в ситуации, близкой к немеждународному конфликту, их роль в основном сводится к тем функциям, которые выполняют службы по обеспечению правопорядка. В таком качестве они не являются стороной происходящего в стране конфликта и их присутствие не будет придавать конфликту в целом международный характер. Для сравнения — статья 43 (3) Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 г. содержит следующее важное положение: «Всякий раз, когда сторона, находящаяся в конфликте, включает в свои вооруженные силы полувоенную организацию или вооруженную организацию, обеспечивающую охрану порядка, она уведомляет об этом другие стороны, находящиеся в конфликте». Таким образом, за исключением тех случаев, когда имеется конкретный мандат на применение силы, миротворческие силы не являются одной из сражающихся сторон и их присутствие не превращает ситуацию напряженности или беспорядков внутри страны в вооруженный конфликт. Даже если ситуация в стране приближается к вооруженному конфликту, присутствие многонациональных миротворческих сил не придает ему международный характер, так как указанные силы не принимают в нем участия.
Тем не менее в некоторых случаях столкновения между многонациональными миротворческими силами и одной из воюющих сторон действительно превращают ситуацию в вооруженный конфликт между этими двумя сторонами, поскольку обе они открыто участвуют в военных действиях, являясь субъектами публичного права, и может показаться, что они становятся «сторонами в конфликте»3: государство или повстанцы с одной стороны и международная организация — с другой. Так, можно сказать, что когда 7 апреля 1994 г. руандийские вооруженные силы захватили и зверски убили десятерых бельгийских солдат из Миссии ООН по оказанию помощи Руанде (UNAMIR), по крайней мере в течение нескольких часов (то есть того времени, в течение которого удерживались и были убиты бельгийские солдаты4) между ООН и Руандой
1 Перечень указанных миротворческих операций см.: Eric David, Droit des organisations internationales, 22nd ed., Presses Universitaires de Bruxelles, 2012, para. 3.3.5.
2 Ibid., para. 3.4.67
3 Более подробную информацию по этому вопросу см.: Давид. Э. , Принципы права вооруженных конфликтов. Москва, МККК, 2011. Пункты 1.68 и след.
4 Более подробная информация об этом деле содержится в материалах Международного уголовного трибунала по Руанде: The Prosecutor v. Theoneste Bagosora, Gratien Kabiligi, Aloys Ntabakuze et
103
Э. Давид и О. Энгдал
имел место международный вооруженный конфликт5. Именно поэтому было бы правильно, если бы командующему силами UNAMIR канадскому генералу Р. Даллэру порекомендовали тогда довести это обстоятельство до сведения властей Руанды и разъяснить им чрезвычайные правовые последствия столкновения между Руандой и ООН, вне зависимости от его продолжительности. Однако рекомендации, предоставленные Международному уголовному трибуналу по Руанде, оказались ничуть не лучше тех, что получил генерал Даллэр, так как Трибунал осудил полковника Теонесте Багосора, в то время премьер-министра переходного правительства Руанды, за участие в резне на основании нарушения статьи 3, общей, Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительного протокола II, то есть на основании положений, применимых к вооруженному конфликту немеждународного характера! Данный факт свидетельствует о том, что простая логика вышеприведенных заключений является очевидной далеко не всем.
Тем не менее именно такая логика лежит в основе Бюллетеня Генерального секретаря ООН «Соблюдение силами Организации Объединенных Наций норм международного гуманитарного права»6, в ряде разделов которого, как представляется, содержится вывод о том, что вооруженное противостояние между многонациональными миротворческими силами и какой-либо воюющей стороной представляет собой вооруженный конфликт, даже вооруженный конфликт, имеющий международный характер. Действительно, в Разделе 1.1 Бюллетеня говорится следующее:
«Основополагающие принципы и нормы международного гуманитарного права, изложенные в настоящем Бюллетене, применимы к силам Организации Объединенных Наций, когда, находясь в ситуациях вооруженного конфликта, они активно участвуют в них... в качестве комбатантов ... Соответственно, они применимы к мерам принуждения или к операциям по поддержанию мира, когда применение силы разрешено в порядке самообороны».
Иными словами, даже если, по мнению некоторых, роль многонациональных миротворческих сил схожа с ролью служб по поддержанию общественного порядка, Бюллетень тем не менее обязывает их соблюдать нормы МГП, а это, по определению, применимо исключительно во время вооруженного конфликта. Таким образом, даже если присутствие многонациональных миротворческих сил с точки зрения права не переводит ситуацию в вооруженный конфликт, сторонний наблюдатель,
Anatole Nsengiyumva, ICTR-98-41-T, Judgment and sentence (Trial Chamber I), 18 December 2008, paras. 18ff.
5 Дополнительную информацию по этой ситуации см.: Eric David (см. выше примечание 1), paras. 3.4.73ff.
6 Соблюдение силами Организации Объединенных Наций норм международного гуманитарного права, ST/SGB/1999/13, 6 августа 1999 г., август 1999 г. (далее — Бюллетень)
104
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
принимая во внимание сам характер норм, которые обязаны соблюдать многонациональные миротворческие силы, может посчитать, что ситуация меняется.
Такой наблюдатель может даже предположить, что присутствие многонациональных миротворческих сил придает вооруженному конфликту международный характер, поскольку Раздел 8 Бюллетеня предусматривает, что силы ООН должны «обращаться» с задержанными военнослужащими вооруженных сил так, как это предусмотрено положениями III Женевской конвенции, касающейся военнопленных7, и поскольку статус военнопленного применим лишь к международному вооруженному конфликту. Подобное рассуждение некорректно: «обращение» не одно и то же, что «статус», поэтому было бы чрезмерным считать норму, приводимую в Разделе 8, доказательством того, что присутствие многонациональных миротворческих сил превращает ситуацию в международный конфликт между ними и стороной, к которой принадлежат задержанные лица.
И наконец, хотя Бюллетень Генерального секретаря обязывает многонациональные миротворческие силы выполнять нормы МГП, это не означает, что в ситуации беспорядков развертывание многонациональных миротворческих сил, не имеющих мандата на применение силы, превращает существующую ситуацию в вооруженный конфликт и даже придает ему международный характер. Подтверждение сказанному можно обнаружить в Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 г. Статья 2 Конвенции гласит, что Конвенция не применяется к операциям Организации Объединенных Наций, санкционированным Советом Безопасности в качестве принудительной меры на основании Главы VII Устава ООН8, поскольку подобные меры предполагают ситуацию, когда ведутся военные действия, и, следовательно, к ней применяется МГП. Это не относится к операциям, которые проводятся исключительно «в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности»9. Поэтому в подобных случаях любое нападе-
7 Там же, Раздел 8: «Силы Организации Объединенных Наций обращаются с задержанными военнослужащими и другими лицами, более не принимающими участие в военных операциях в силу их задержания, гуманно и с уважением их достоинства. Без ущерба для их юридического статуса с ними обращаются сообразно с соответствующими положениями III Женевской конвенции 1949 года, применимыми к ним mutatis mutandis» (курсив автора).
8 Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 г., принята резолюцией 49/59 (вступила в силу 15 января 1999 г.). Статья 2(2): «Настоящая Конвенция не применяется к операции Организации Объединенных Наций, санкционированной Советом Безопасности в качестве принудительной меры на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций, в которой какой-либо персонал задействован в качестве комбатантов против организованных вооруженных сил и к которой применяется право международных вооруженных конфликтов».
9 Там же, ст. 1 (с)(0: «“операция Организации Объединенных Наций” означает операцию, учрежденную компетентным органом Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и проводимую под руководством и контролем Организации Объединенных Наций: (i) когда операция проводится в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности...»
105
Э. Давид и О. Энгдал
ние с применением насилия, направленное против участников невоюющих сил, определяется как международно-правовое преступление10.
Многонациональные миротворческие силы, развернутые в соответствии с мандатом, аналогичным мандату на применение силы в рамках Главы VII
Начиная с операции ООН в Конго в 1962 г. (ONUC) Совет Безопасности более десяти раз специально принятой резолюцией санкционировал применение «силы» или «иных средств» многонациональными миротворческими силами для выполнения поставленной перед ними задачи: Босния и Герцеговина, Сомали и Мозамбик в 1992 г.; Руанда в 1993 г.; Сьерра Леоне и Восточный Тимор в 1999 г.; Демократическая Республика Конго в 2000 г.; Либерия в 2003 г; Кот-д’Ивуар, Бурунди и Судан в 2004 г., а также Ливан в 2006 г.11
Для всех этих ситуаций характерны две общие черты. Во-первых, для выполнения своей задачи многонациональные миротворческие силы могли использовать вооруженную силу, а во-вторых, они могли оказаться в ситуации боевых действий с правительственными силами или с организованными вооруженными группами, аналогичными «стороне в конфликте» по смыслу статьи 3, общей, Женевских конвенций 1949 г., и, таким образом, оказаться в ситуации вооруженного конфликта, регулируемого МГП12.
В подобных ситуациях вооруженные действия многонациональных миротворческих сил составляют вооруженный конфликт по основаниям, приводимым в заключении первой части данной работы: указывая, что Конвенция 1994 г. не применима к принудительным мерам, принимаемым многонациональными миротворческими силами, действующими в соответствии с Главой VII Устава ООН, статья 2 Конвенции подтверждает, что такая ситуация относится к тем случаям, когда нормы обычного уголовного права, ставящие вне закона убийство, преднамеренное нападение, разрушение имущества и пр., не применимы — то есть такая ситуация является вооруженным конфликтом, во время которого можно убивать, лишать свободы и наносить разрушения, при условии, что все это совершается в соответствии с нормами права вооруженных конфликтов, как указывает статья 2(2).
Раздел 8 Бюллетеня Генерального секретаря ООН позволяет сделать аналогичные выводы: поскольку там предусмотрено, что с военнослужащими, захваченными многонациональными миротворческими силами, следует обращаться в соответствии с нормами III Женевской
10 Там же, ст. 9.
11 Соответствующие ссылки и подробности можно найти в книге: E. David (см. выше примечание 1), para. 3.4.70ff.
12 См.: Давид, Э. (см. выше примечание 3), пункты 1.74 и след.
106
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
конвенции, Раздел 8 предполагает, что военные операции многонациональных миротворческих сил аналогичны вооруженному конфликту международного характера. Именно это, безусловно, и происходит, если многонациональные миротворческие силы имеют право прибегать к мерам принудительного характера и в результате захватывать лиц, принадлежащих к противостоящим силам. Однако в Бюллетене не указывается, что захваченные комбатанты должны пользоваться преимуществами статуса военнопленного. Там лишь сказано, что с ними надлежит обращаться с должным уважением сообразно III Женевской конвенции. Вместе с тем там подчеркивается, что подобным образом с ними следует обращаться «без ущерба для их юридического статуса». Таким образом, в Бюллетене вопрос статуса комбатантов, захваченных силами ООН, остается открытым. Тем не менее, как представляется, само указание многонациональным миротворческим силам о необходимости обращаться с захваченными комбатантами в соответствии с III Женевской конвенцией, означает, что, с точки зрения Генерального секретаря, III Женевская конвенция применима если не в отношении статуса захваченных комбатантов, то, по крайней мере, в отношении обращения с ними. Таким образом, вмешательство многонациональных миротворческих сил составляет вооруженный конфликт международного характера.
Тем не менее Бюллетень не решает вопрос правового статуса захваченных комбатантов. Возможно, молчание по этому вопросу объясняется тем, что если бы ООН отказалась предоставить таким комбатантам статус военнопленных, само их участие в военных действиях приравнивалось бы к уголовному преступлению, а у ООН нет правовых полномочий карать за совершение уголовных преступлений (за исключением особых случаев, когда в этих целях создаются международные уголовные трибуналы). Факт остается фактом: отсылка к III Женевской конвенции в Бюллетене скорее подтверждает то, что принудительные меры со стороны многонациональных миротворческих сил приравниваются к вооруженному конфликту. Таким образом, правовая классификация конфликта, в котором участвуют многонациональные миротворческие силы, похоже, определяется характером полученного ими мандата.
Внутренний или международный вооруженный конфликт?
Если многонациональные миротворческие силы создаются Советом Безопасности, они являются его вспомогательным органом и обладают той же правосубъектностью, что и ООН. Поскольку правосубъектность ООН отлична от правосубъектности государства, в котором развертываются многонациональные миротворческие силы, военные действия между многонациональными миротворческими силами и силами, им противо-
107
Э. Давид и О. Энгдал
стоящими, приобретают характер столкновения между двумя совершенно различными международно-правовыми субъектами13.
Стоит ли проводить различие между ситуациями, когда многонациональным миротворческим силам противостоят силы, принадлежащие государству, и ситуациями, когда им противостоят негосударственные вооруженные группы? Если противостоящие силы принадлежат государству, международный характер противостояния очевиден, поскольку многонациональные миротворческие силы — то же самое, что и международная организация, обычно ООН, а государственные войска являются органом государства, которое они представляют. Если же противостоящие силы являются организованными вооруженными группами, ответ останется прежним: такая группа может также претендовать на то, что она представляет государство (если такую вероятность не допускать, то может быть нарушен принцип невмешательства14), за исключением тех ситуаций, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея приняли иное решение15. Следует напомнить, что согласно принципу невмешательства не проводится различие между правительством и населением страны. Запрещается вмешательство во внутренние дела «государства», но не указывается конкретно, идет ли речь о вмешательстве в пользу правительства или в пользу повстанческой вооруженной группы16. Поскольку население, равно как и правительство, является составляющим элементом государства, вмешательство, направленное против одного в пользу другого, означает борьбу с одним из составляющих элементов государства и, таким образом, борьбу против государства как такового. Поэтому противостояние между международной организацией и повстанческой вооруженной группировкой является противостоянием между подобной организацией и государством, к которому принадлежит подобная группировка, а следовательно, международным вооруженным конфликтом.
Наконец встает вопрос, ограничен ли международный характер конфликта двусторонними взаимоотношениями между многонациональными миротворческими силами и противоположной стороной или он распространяется на весь конфликт в целом, приводя к тому, что отношения между местными сторонами в конфликте (правительство и повстанцы или отношения между самими организованными вооруженными группировками) также приобретают международный характер. Подобная ситуация не кодифицирована правом, и единственное, что нам остается, — экстраполировать на нее имеющиеся нормы. С нашей точки зрения, различное
13 См.: Vaios Koutroulis, Les relations entre le jus contra bellum et le jus in bello: etancheite absolue ou vases communicants?, ULB thesis, 2011 (to be published by Bruylant), pp. 198-200; idem, ‘International organisations involved in armed conflict: material and geographical scope of application of international humanitarian law' in Proceedings of the 12th Bruges Colloquium, International Organisations’ Involvement in Peace Operations: Applicable Legal Framework and the Issue of Responsibility, 20-21 October 2011, Collegium No 42, Autumn 2012, College of Europe / ICRC, 2012, pp. 32-36.
14 См.: Давид, Э. (см. выше примечание 3), п. 1.117а.
15 Там же.
16 См.: Резолюция ГА ООН 2625 (XXV), Принцип 3.
108
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
обращение с комбатантами в зависимости от того, захвачены ли они внешними (в данном случае многонациональными миротворческими силами) или внутренними силами, противоречит общему духу МГП: подобная дискриминация была бы несовместима с духом МГП, даже несмотря на то, что при урегулировании данного вопроса это обстоятельство во внимание не принималось17.
Конечно, к многонациональным миротворческим силам можно применить еще один ставший классическим критерий, который позволяет считать, что внутренний вооруженный конфликт приобрел международный характер, — а именно полный контроль иностранного государства над одной из сторон в конфликте18. Однако нам не известен ни один случай, когда многонациональные миротворческие силы в такой степени контролировали бы одну из сторон во внутреннем вооруженном конфликте. Тем не менее нельзя считать неправдоподобным, что подобная ситуация не может возникнуть. Это вопрос факта, и он должен рассматриваться отдельно в каждом конкретном случае. Значимым прецедентом здесь является Вьетнамская война, во время которой МККК обратился к сторонам в конфликте с просьбой, ввиду обширности конфликта, соблюдать все нормы МГП в военных действиях19. Тем не менее вопрос остается: с какого момента конфликт может считаться достаточно обширным, чтобы задаться вопросом о том, не стал ли он международным благодаря внешнему вмешательству? Право не дает на него ответа. Вразумительный ответ на него должна дать соответствующим образом уполномоченная инстанция.
Заключение
В целом, как представляется с учетом приведенных выше причин, влияние многонациональных миротворческих сил на классификацию конфликта должно зависеть от полученного ими мандата. Если такой мандат не предполагает применения силы, многонациональные миротворческие силы играют роль, напоминающую функции государственных сил по поддержанию правопорядка, хотя обычно многонациональные миротворческие силы никак не отождествляют себя с таковыми. Тем не менее может случиться, что, осуществляя свой мандат, многонациональные миротворческие силы и стороны в конфликте вступят в непосредственные военные действия, которые достигнут порога реального вооруженного конфликта. В подобном случае должно применяться право вооруженных конфликтов. Подтверждение тому можно найти в ряде положений Конвенции 1994 г. и Бюллетеня Генерального секретаря ООН 1999 г.
17 ЖК I, ст. 12; ЖК II, ст.12; ЖК III, ст.16; ЖК IV, ст. 27; ДП I, Преамбула, абзац 5; Хенкертс, Ж.-М., Досвальд-Бек, Л. Обычное международное гуманитарное право. Нормы. Москва, МККК, 2006. Норма 88. Также см.: Давид, Э. (см. выше примечание 3), п. 1.121.
18 Там же, п. 1.112.
19 Там же, п. 1.118.
109
Э. Давид и О. Энгдал
Если мандат Совета Безопасности дает многонациональным миротворческим силам право на применение силы, проводимые ими военные операции становятся разновидностью вооруженного конфликта, который регулируется нормами МГП, при условии что такие операции представляют собой открытые военные действия между многонациональными миротворческими силами и правительственными войсками или вооруженными группами, которые в достаточной степени организованы для того, чтобы называться «стороной в конфликте». Такой конфликт может классифицироваться как международный, так как в нем участвуют явно различные субъекты международного права.
Учитываются ли в этом случае отношения между местными воюющими сторонами при определении конфликта как международного? Действующее международное право не дает ответа на этот вопрос, однако можно допустить, что дело обстоит именно таким образом в силу причин гуманитарного порядка, не допускающих дискриминации между захваченными комбатантами, или же в силу теории общего контроля, в том случае если многонациональные миротворческие силы осуществляют таковой над поддерживаемой ими стороной в конфликте, в соответствии с критериями, которые можно обнаружить в судебных решениях, касающихся определения той роли, которую играет участие третьей стороны в придании внутреннему вооруженному конфликту международного характера.
Итак, в отсутствие конкретных норм и прецедентов, позволяющих оценить воздействие участия многонациональных миротворческих сил в конфликте на международный статус такого конфликта в целом, данный вопрос должен решаться в каждом конкретном случае отдельно самими его участниками или третьей стороной, которая может определить гуманитарные потребности и фактические характеристики конфликта, такие как его протяженность, в отношении чего действующее право не предоставляет инструментов для оценки. Тем не менее, с нашей точки зрения, не вызывает сомнения, что принудительные меры со стороны многонациональных миротворческих сил на территории государства придают отношениям между этими силами и противостоящей им стороной в конфликте характеристики, которые по своей природе носят международный характер.
110
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
Ответ Эрику Давиду
Ола Энгдал
Д-р Ола Энгдал — доцент международного права в Шведском национальном колледже обороны. Он был юридическим советником в Силах по стабилизации в Боснии и Герцеговине, а также советником по международному праву Министерства иностранных дел Швеции. В настоящее время он является юридическим советником штаба тактического звена сухопутных сил.
Многонациональные миротворческие силы часто разворачиваются в ситуации, характеризуемой насилием, которое порой квалифицируется даже как вооруженный конфликт. Опасность вовлечения в подобный конфликт постоянно угрожает миротворческим силам. Некоторые исследователи считают, что миротворческие силы никогда не могут принимать участия в вооруженном конфликте, другие же придерживаются мнения, что в таком случае вооруженный конфликт приобретет международный характер вне зависимости от природы участвующих в нем сил. Подобные утверждения основаны, прежде всего, на двух особенностях миротворческих сил. Первая состоит том, что они действуют в соответствии с мандатом ООН. Реализуя решение, принятое Советом Безопасности ООН, такие силы представляют международное сообщество и тем самым действуют с позиций морального превосходства по сравнению с теми, кто им противостоит. Соответственно, если миротворческие силы все равно примут участие в вооруженном конфликте, их действия должны отвечать самым строгим критериям, а именно нормам, применимым во время вооруженного международного конфликта. Вторая особенность состоит в том, что миротворческие силы по природе своей многонациональны. Участие миротворческих сил в вооруженном конфликте привносит в него настолько ощутимый международный элемент, что, по сути, он приобретает международный характер.
Мое мнение, высказанное в настоящей статье, таково: мандат Совета Безопасности ООН касается исключительно полномочий применять силу, что является правом, известным как jus ad bellum, в то время как квалификация участия в вооруженном конфликте устанавливается исключительно в рамках jus in bello, при этом анализ ситуации основывается на конкретно складывающейся обстановке. Более того, в статье указывается, что необходимо рассматривать, какие именно стороны участвуют в каждой конкретной ситуации, и определять природу конфликта с учетом всех двусторонних отношений, складывающихся между конкретными сторонами. Наконец в статье обсуждаются последствия интернационализации вооруженного конфликта.
111
Э. Давид и О. Энгдал
Мандаты на проведение миротворческих операций
Классическая миротворческая операция не предполагает использование силы, ее участники могут применять силу исключительно в целях самообороны. От подобных операций отличаются так называемые операции по принуждению к миру, решение на проведение которых принимается в соответствии с Главой VII Устава ООН и которые предполагают право на использование силы для достижения определенных целей, а не только в ответ на применение силы. Вне зависимости от характера мандата для проведения операции практически всегда, в той или иной форме, требуется согласие на нее государства, где такая операция будет проводиться. Лишь в крайних случаях, таких как операция в Ливии в 2011 г., она начинается без согласия соответствующего государства20. Это не означает, что всегда имеется согласие со стороны остальных заинтересованных сил на его территории.
Совет Безопасности ООН имеет тенденцию придерживаться практики принятия мандата в рамках Главы VII, позволяющей «использовать все необходимые средства» (или схожие формулировки) для выполнения определенной части мандата21. Подобная практика повышает вероятность вовлечения миротворческих сил в вооруженный конфликт. Однако, по умолчанию, практически всегда, когда операция направлена на поддержку усилий государства по стабилизации ситуации в стране и созданию условий для перехода к миру, — это действия правоохранительного характера. Лишь в исключительных случаях миротворческие операции становятся частью вооруженного конфликта. В наше время примером таких ситуаций могут служить действия Международных сил содействия безопасности (ISAF) в Афганистане и вновь созданной Бригады оперативного вмешательства Миссии ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго (MONUSCO).
Также следует отметить, что разделительная линия между классическими миротворческими операциями и операциями по принуждению к миру оказалась размытой. Так, в «Общей доктрине» ООН упоминается «жесткое миротворчество», которое подразумевает принудительные меры, если на то имеется согласие правительства страны, где проводится операция22. Такие термины, как «миротворческие операции» и «операции
20 См.: Резолюция Совета Безопасности 1973 от 17 марта 2011 г. Следует отметить, что Глава VII Устава ООН не требует получения согласия государства, на территории которого проводится операция.
21 Например, см.: Резолюция СБ ООН 1528 от 27 февраля 2004 г., п.8 (UNOCI, Операция Организации Объединенных Наций в Кот-д’Ивуаре); Резолюция СБ ООН 1244 от 10 июня 1999 г., п.7 (KFOR в Косово).
22 См.: UN Department of Peacekeeping Operations and UN Department of Field Support, United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (‘Capstone Doctrine’), 2008, p. 34, доступно по адресу: http://www.effectivepeacekeeping.org/sites/effectivepeacekeeping.org/files/04/DPKO-DFS_Capstone%20Document.pdf. «Общая доктрина» представляет собой документ ООН для внутреннего пользования, который «является основным руководящим положением для миротворческой деятельности ООН», ibid., p. 9.
112
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
по принуждению к миру», не имеют четкого правового определения и могут означать разные вещи для разных участников. В самом деле, значимость подобных терминов может подвергаться сомнению с точки зрения права. Тем не менее в целях настоящей статьи для удобства употребляется термин «миротворческий», который означает многонациональные операции, имеющие мандат Совета Безопасности ООН вне зависимости от того, основан он на Главе VII или нет.
Профессор Давид придает мандату большое значение в качестве критерия для установления того, принимают ли те или иные миротворческие силы участие в вооруженном конфликте. Я же считаю, что характер мандата может повлиять на возможность вовлечения в подобный конфликт, однако в праве полномочия на применение силы (jus ad bellum) не влияют на существование вооруженного конфликта (jus in bello). Можно сказать, что в том случае, когда миротворцам разрешается применять силу исключительно в целях самообороны, Совет Безопасности ООН не предполагает участия соответствующих миротворцев в вооруженном конфликте. Тем не менее если миротворческие силы оказываются de facto вовлечены в вооруженный конфликт, сам по себе мандат не мог бы предотвратить их участия23. В мандате Совета Безопасности не указывается, должны ли миротворческие силы принимать участие в вооруженном конфликте. Международные силы содействия безопасности в Афганистане оказались вовлечены в конфликт, что не было предусмотрено мандатом, и Совет Безопасности ООН не счел нужным пересматривать мандат в соответствии со сложившейся ситуацией. Так называемая Бригада оперативного вмешательства Миссии ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго (MONUSCO) по сути явилась первым случаем, когда Совет Безопасности предоставил более или менее ясно сформулированный мандат на участие в вооруженном конфликте24. Однако существование такого вооруженного конфликта будет зависеть от непосредственных действий сил на местах, а не просто от того, имеется ли у Бригады мандат на участие в вооруженном конфликте. В рамках данной конкретной операции если силы примут участие в непосредственных боевых действиях с организованными вооруженными группами, тогда их можно будет считать участвующими в вооруженном конфликте.
Государства и международные организации неохотно признают тот факт, что миротворческие силы могут быть вовлечены в вооруженный конфликт, однако, как представляется, право не содержит какой-либо аргументации в пользу необходимости особого порога применительно к миротворческим силам. Для определения участия таких сил в вооруженном конфликте применяются те же критерии, что и к любым другим воо-
23 О взаимосвязи между мандатом на ведение миротворческих операций и статусом миротворческих сил в соответствии с международным гуманитарным правом см.: Ola Engdahl, “Prosecution of attacks against peacekeepers in international courts and tribunals’ in Military Law and Law of War Review, Vol. 51, No 2, 2012, p. 249.
24 Резолюция СБ ООН 2098 от 28 марта 2013 г.
113
Э. Давид и О. Энгдал
руженным силам. Однако на практике можно найти подтверждение тому, что для миротворческих сил такой порог является более высоким25.
Профессор Давид находит подтверждение своему тезису (что характер мандата миротворческой операции важен для определения того, участвуют ли соответствующие силы в вооруженном конфликте), анализируя Конвенцию 1994 г. о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала (далее — Конвенция о безопасности). Конвенция о безопасности обязывает государства-участники предусмотреть уголовную ответственность за нападения на миротворцев, однако она «не применяется к операции Организации Объединенных Наций, санкционированной Советом Безопасности в качестве принудительной меры на основании Главы VII Устава Организации Объединенных Наций, в которой какой-либо персонал задействован в качестве комбатантов против организованных вооруженных сил и к которой применяется право международных вооруженных конфликтов»26. Ссылка на Главу VII может быть объяснена тем, что во время переговоров делегаты обнаружили, что силы ООН могут вовлекаться в качестве комбатантов в вооруженный конфликт международного характера лишь в операциях, санкционируемых в рамках Главы VII. Данный факт нельзя считать свидетельством того, что для участия в вооруженном конфликте требуется наличие мандата в рамках Главы VII27. Совокупность критериев однозначно предусматривает, что соответствующий персонал должен также участвовать в качестве комбатантов. Сила МГП состоит в том, что оно применяется на основе объективной оценки фактического положения дел, независимо от причины, вызвавшей вооруженный конфликт. Таким образом, применимость МГП не зависит от того, правомерно ли нападение одного государства на другое, совершили ли вооруженные группы нападение на правительственные силы в нарушение национального законодательства или от того, какой мандат получили миротворческие силы.
Многонациональный характер миротворческих операций
Международный вооруженный конфликт часто определяется как использование вооруженной силы в отношениях между двумя или более государствами. Вооруженный конфликт немеждународного характера получил определение «продолжительного вооруженного насилия между государственными властями и организованными вооруженными группами или между такими группами в пределах одного государства»28. Существование
25 См.: Christopher Greenwood, ‘International humanitarian law and United Nations military operations, in Yearbook of International Humanitarian Law, Vol. 1, 1998, p. 24.
26 Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала (см. выше примечание 8), ст. 2.
27 См.: Steven J. Lepper, The legal status of military personnel in United Nations peace operations: one delegate’s analysis’ in Houston Journal of International Law, Vol. 18, 1996, p. 398.
28 См.: International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (ICTY), Prosecutor v. Tadic, Case IT-94-1-AR72, Appeal on Jurisdiction, 2 October 1995, para. 70.
114
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
международного вооруженного конфликта не требует той же интенсивности вооруженного насилия, как существование вооруженного конфликта немеждународного характера. Поэтому определение сторон в вооруженном конфликте важно для установления не только его характера, но и самого существования такого конфликта. Чтобы определить стороны в вооруженном конфликте с участием многонациональных миротворческих сил, требуется проанализировать составляющие многонациональной операции и выявить возможные стороны в конфликте (в плане многонациональных сил). Интернационализированный вооруженный конфликт не означает, что имеется третий вариант конфликта, скорее это вооруженный немеждународный конфликт, ставший международным благодаря вовлечению третьей стороны.
Как представляется, превращение в одну из сторон вооруженного конфликта в значительной степени зависит от того, кто командует вооруженными силами. В отношении международного вооруженного конфликта статья 43 (1) Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям гласит:
«Вооруженные силы стороны, находящейся в конфликте, состоят из всех организованных вооруженных сил, групп и подразделений, находящихся под командованием лица, ответственного перед этой стороной за поведение своих подчиненных, даже если эта сторона представлена правительством или властью, не признанными противной стороной».
Комментарии дают определение стороны в международном вооруженном конфликте опосредованным образом, указывая, что такие силы должны, inter alia, «находиться в подчинении “стороны в конфликте”, представляющей собой некую структуру, которая, по крайней мере частично, является субъектом международного права»29. Как представляется, такие структуры включают в себя и межправительственные организации, например ООН, НАТО и ЕС. Подтверждение тому, что подобные организации способны становиться стороной в международном вооруженном конфликте, можно также найти в литературе и, по крайней мере, косвенное тому подтверждение, — в международных документах недавнего времени, таких как Конвенция о безопасности и Статут МУС30.
29 См.: Yves Sandoz, Christophe Swinarski and Bruno Zimmermann (eds), Commentary on the Additional Protocols, ICRC, Geneva. 1987, para. 1681.
30 Например, см.: Derek W. Bowett, United Nations Forces: A Legal Study of United Nations Practice, Stevens & Sons, London, 1964, pp. 493-516; Finn Seyersted, United Nations Forces in the Law of Peace and War, A. W. Sijthoff, Leiden, 1966, pp. 23-26 and 197-220; Brian D. Tittemore, ‘Belligerents in blue helmets: applying international humanitarian law to United Nations peace operations’, in Stanford Journal of International Law, Vol. 33, 1997, p. 109; Frederik Naert, International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy, with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights, Katholieke Universiteit Leuven, 2009, p. 534; Конвенция о безопасности (см. выше примечание 8), ст. 2; Римский статут Международного уголовного суда, 17 июля 1998 г. (вступил в силу 1 июля 2002 г.), ст. 8(2)(b)(iii) и 8(2)(e)(iii).
115
Э. Давид и О. Энгдал
Вооруженный немеждународный конфликт может перерасти в международный, если иностранное государство или, возможно, международная организация, осуществляет достаточный контроль над участвующими в нем вооруженными группами. Когда Международному уголовному трибуналу по бывшей Югославии (МУТБЮ) в деле Тадича понадобилось определить стороны в вооруженном конфликте, чтобы квалифицировать его либо как международный, либо как внутренний, за точку отсчета была принята статья 4 Женевской конвенции III, в соответствии с которой ополчение и организованные вооруженные группы считаются законными комбатантами, если они принадлежат стороне в вооруженном конфликте. Хотя в статье 4(А)(2) речь идет о критериях для определения статуса военнопленного, логический вывод МУТБЮ таков: если вооруженная группа принадлежит стороне в конфликте, представляющей государство (не то, против которого такая группа воюет), конфликт становится международным31.
В многонациональных операциях, проводимых на основе мандата ООН, государства предоставляют свои вооруженные контингенты в распоряжение ООН или других организаций, которые обычно осуществляют оперативный контроль над этими силами. В оперативных вопросах исходят из того, что организация, под эгидой которой ведется операция, осуществляет контроль над участвующими в ней вооруженными силами. В качестве необходимого условия успешности действий многонациональных сил неоднократно приводился принцип единоначалия при проведении операции. Таким образом, это в определенной степени подтверждает позицию, что организация, осуществляющая контроль над войсками при проведении многонациональной миротворческой операции, может считаться стороной в вооруженном конфликте, если ее силы вовлекаются в конфликт. Отсюда естественным образом следует, что сама операция (например, Международные силы содействия безопасности в Афганистане или Миссия ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго) не может стать стороной в вооруженном конфликте, так как не обладает достаточной независимостью от субъектов международного права, какими являются либо предоставляющие военные контингенты государства, либо соответствующие организации32.
31 ICTY, Prosecutor v. Tadic, Case No IT-94-1-A, Judgment (Appeals Chamber), 15 July 1999, para. 92. МУТБЮ был применен тест на «полный контроль» над вооруженной группой, тот самый тест, который в качестве критерия на определение ответственности государства подвергся критике со стороны Международного суда (ICJ) в деле о геноциде, который, однако, не был отвергнут для определения характера вооруженного конфликта. См.: ICJ, Case Concerning the Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Judgment, ICJ Reports 2007, para. 404.
32 Более подробное обсуждение данной проблематики см.: Ola Engdahl, ‘Multinational peace operations forces involved in armed conflict: who are the parties?’ in Kjetil Mujezinovic Larsen, Camilla Guldahl Cooper and Gro Nystuen (eds), Searchingfor a 'Principle of Humanity’ in International Humanitarian Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2012. Похоже, что профессор Давид придерживается того же мнения.
116
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
Профессор Давид трактует Бюллетень Генерального секретаря ООН как документ, указывающий на то, что вовлечение сил ООН в вооруженный конфликт превращает его в международный независимо от характера противостоящей им стороны. Однако некоторые исследователи считают, что определенные разделы Бюллетеня содержат доктринальные положения и обязательства, выходящие за пределы договорного или обычного права33. В этой связи при толковании разделов Бюллетеня следует проявлять осторожность. В отношении обращения с захваченными лицами Раздел 8 Бюллетеня предоставляет им всем защиту Женевской конвенции III вне зависимости от характера конфликта, однако не обязательно следует считать, будто, по мнению Генерального секретаря, операции многонациональных миротворческих сил превращают вооруженный конфликт в международный. Это означает лишь то, что положения данной Конвенции должны применяться ко всем задержанным лицам mutatis mutandis34.
На самом деле классификация конфликта, в котором участвуют многонациональные миротворческие силы, прежде всего, зависит от классификации противной стороны. Сказанное можно проиллюстрировать двумя примерами недавнего времени. Первый касается Международных сил содействия безопасности в Афганистане, которые принимали участие в вооруженном конфликте с силами повстанцев. Возможные стороны в плане многонациональных сил — это предоставляющие воинские контингенты государства, НАТО и ООН. С точки зрения классификации вооруженного конфликта вряд ли можно считать, что указанные межправительственные организации не представляют государство, даже если они не являются участниками Женевских конвенций. Когда вооруженный конфликт происходит между предоставляющим воинский контингент государством, с одной стороны, и повстанцами (то есть организованными вооруженными группами) — с другой, он будет классифицироваться как конфликт немеждународный. Если некоторые или все предоставляющие контингенты государства принимают участие в вооруженном конфликте с повстанцами, будут иметь место несколько вооруженных конфликтов. Все эти конфликты будут классифицироваться как немеждународные благодаря характеру участвующих в нем сторон. Если в качестве стороны в конфликте считать НАТО или ООН, тогда будет иметь место один вооруженный конфликт между соответствующей организацией и повстанцами. Тем не менее это все равно будет немеждународный вооруженный конфликт, так как в случае с Афганистаном противостоящая сторона не является государством.
33 Например, см.: Commentary on the Secretary-General’s Bulletin: Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law, in Bruce Oswald, Helen Durham and Adrian Bates, Documents on the Law of UN Peace Operations, Oxford University Press, Oxford, 2010, pp. 198-201.
34 См.: Marten Zwanenburg, ‘The Secretary-General’s Bulletin on Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law: a pyrrhic victory?’ in Military Law & Law of War Review, Vol. 39, 2000, pp. 25-26.
117
Э. Давид и О. Энгдал
Конфликт в Ливии будет классифицироваться как международный независимо от того, считать ли участвующей стороной (участвующими сторонами) предоставляющие воинские контингенты государства, НАТО или ООН, так как вооруженный конфликт велся против правительства Ливии. В то же время параллельно с этим международным вооруженным конфликтом там также происходил внутренний вооруженный конфликт между ливийским правительством и вооруженными группами (по крайней мере, с того момента, когда последние достигли должного уровня организованности). Можно также рассмотреть ситуацию, при которой многонациональные силы приняли бы участие в вооруженном конфликте с вооруженными группами. Мандат состоял в защите гражданского населения и не исключал нападения на группировки, не являющиеся правительственными силами, если они совершали нападение на гражданских лиц. В таком случае многонациональные силы одновременно участвовали бы в вооруженном конфликте немеждународного характера с организованными вооруженными группами и в международном вооруженном конфликте с ливийскими правительственными силами. Можно также отметить, что если бы многонациональные силы продолжили участие в вооруженном конфликте с силами оппозиции даже после падения правительства, данный конкретный вооруженный конфликт мог бы перерасти в вооруженный конфликт международного характера, где силы бывшей оппозиции стали бы выступать в качестве новых правительственных сил. Определить, в какой именно момент происходит изменение в статусе оппозиционных сил, вероятно, сложно, однако можно сказать, что существует презумпция преемственности, в соответствии с которой правительство представляет государство до тех пор, пока не будет установлено, что ситуация изменилась.
Участие миротворческих сил в вооруженном конфликте: последствия интернационализации
Необходимость проводить различие между разными категориями вооруженных конфликтов постепенно потеряла свою актуальность в связи с развитием обычного права, которое, как полагают некоторые исследователи, позволяет применять к немеждународному конфликту значительные области права, применимые в международном вооруженном кон-фликте35. Однако при внутреннем вооруженном конфликте необходимо также учитывать роль национального уголовного законодательства. До сих пор государства не проявляли особого желания предоставлять членам организованных вооруженных групп привилегий комбатанта, которые применимы в вооруженном международном конфликте и заключаются в освобождении от преследования за законные военные действия.
35 См.: Хенкертс, Ж.-М., Досвальд-Бек, Л. (ред.), (см. выше примечание 17).
118
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
Несмотря на соблюдение норм МГП, члены организованных вооруженных групп, принимающие участие в вооруженном немеждународном конфликте, все-таки могут подвергаться преследованию в соответствии с национальным уголовным законодательством. Конвенцию о безопасности также следует толковать с учетом этого обстоятельства. Как уже упоминалось выше, обязательство государств-участников в соответствии с Конвенцией привлекать к уголовной ответственности тех, кто совершил нападения на миротворцев, не применимо к ситуации, в которой персонал ООН «задействован в качестве комбатантов против организованных вооруженных сил и к которой применяется право международных вооруженных конфликтов». Исключение делается лишь в отношении ситуации международного вооруженного конфликта, это означает, что Конвенция продолжает применяться к вооруженному немеждународному конфликту и что нападение на миротворческие силы в вооруженном немеждународном конфликте является преступлением, даже если те участвуют в военных действиях. Это обстоятельство можно рассматривать как отражение взаимодействия между национальным уголовным законодательством и МГП в случае вооруженного немеждународного конфликта. В соответствии с национальным уголовным законодательством могут преследоваться в уголовном порядке даже действия, законные с точки зрения МГП, что, как кажется, признает Конвенция о безопасности36.
Более того, в соответствии с применимым Соглашением о статусе сил (SOFA) правительству принимающей страны обычно полагается объявлять нападения на миротворческие силы вне закона37. Если участие миротворческих сил в вооруженном немеждународном конфликте между правительственными силами и повстанцами автоматически превращает его в международный конфликт между миротворческими силами и повстанцами, тем самым позволяя применять нормы, действующие относительно международного вооруженного конфликта, нападение на миротворцев не будет более считаться уголовным правонарушением в соответствии с национальным законодательством. Принимающему государству придется внести изменения в свое уголовное законодательство в отношении миротворческих сил, чтобы криминализовать нападение на них, при условии, что такое нападение ведется в соответствии с нормами, действующими во время международного вооруженного конфликта. Однако из
36 Тем не менее обязательство государств — участников Конвенции о безопасности подвергать уголовному преследованию или экстрадиции лиц, подозреваемых в нарушении права, может вступить в противоречие с обязательством государств предоставлять как можно более широкую амнистию лицам, участвовавшим в вооруженном конфликте, содержащимся в ст. 6(5) Дополнительного протокола II к Женевским конвенциям.
37 Ст. 45 типового Соглашения о статусе сил гласит: «Правительство гарантирует преследование в судебном порядке лиц, подпадающих под его уголовную юрисдикцию и обвиняемых в противоправных действиях в отношении операции Организации Объединенных Наций по поддержанию мира или ее членов, которые, будь они совершены в отношении сил Правительства, рассматривались бы как действия, подлежащие уголовному преследованию». См.: Типовое соглашение о статусе сил между Организацией Объединенных Наций и странами, в которых проводятся операции, доклад Генерального секретаря A/45/594, 9 октября 1990 г.
119
Э. Давид и О. Энгдал
данного рассуждения следует, что принимающему государству не нужно вносить изменения в свое уголовное законодательство в отношении нападений на свои собственные вооруженные силы. Это создаст ситуацию, при которой нападение на миротворческие силы не признается уголовным деянием (при условии соблюдения норм применимого МГП), в то время как аналогичное нападение на вооруженные силы принимающего государства становится тем не менее наказуемым в рамках национального уголовного законодательства. Подобная ситуация по меньшей мере приведет к сложностям в предоставлении воинских контингентов в будущем.
Также возникает вопрос — интернационализирует ли участие многонациональных миротворческих сил конфликт в целом, включая отношения между повстанцами и принимающим государством. Профессор Давид полагает, что ситуация такого рода не кодифицирована в праве, однако экстраполяция существующих норм позволяет сделать вывод, что различие в обращении с комбатантами — в зависимости от того, какими силами они захвачены, — противоречило бы общему духу МГП. Вместо этого, основываясь на двусторонних отношениях между сторонами, можно сказать, что, вероятно, на одной и той же территории происходит более одного конфликта. Хотя подобное предположение может привести к практическим трудностям, с правовой точки зрения оно сложностей не вызывает. Факт приглашения иностранных воинских контингентов, помогающих государству на его территории подавить вооруженные группы, может привести к существованию, по меньшей мере, двух и более вооруженных конфликтов. Хотя МГП явным образом и не кодифицирует подобную ситуацию, как представляется, анализ различных сторон и существующих между ними двусторонних отношений является логичным применением МГП и не выходит за рамки системы права.
Заключение
Подводя итог, можно сказать следующее: с точки зрения jus in belb давно пришла пора рассматривать миротворческие силы в тех же категориях, что и все остальные силы, — в отсутствие свидетельства об обратном МГП применимо к миротворческим силам точно так же, как и ко всем остальным силам. Участие многонациональных миротворческих сил в вооруженном конфликте привносит в него значительный международный элемент. Однако характер вооруженного конфликта меняется лишь на основе классификации сторон и фактического положения дел. Что касается «многонациональных сил», то сторонами могут являться либо международные организации, представители которых участвуют в командовании силами, либо предоставляющие воинские контингенты государства. Сами по себе миротворческие силы не обладают достаточной независимостью от соответствующих организаций или государств. В настоящей статье указывается, что при определении сторон в конфликте очень важен анализ того,
120
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
каким образом осуществляется контроль над войсками. Характер конфликта (конфликтов) определяется на основе двусторонних отношений между сторонами.
Даже несмотря на то, что в основе МГП лежит равное применение норм права ко всем сторонам в вооруженном конфликте, роль национального уголовного законодательства во время вооруженного немеждународного конфликта будет склонять чашу весов в пользу правительственных сил, так как в соответствии с национальным законодательством нападение на такие силы считается противозаконным. Государства, в которых проводится операция, несут обязательство преследовать в судебном порядке нападения на миротворческие силы, как в соответствии с применимым Соглашением о статусе сил, так и в соответствии с Конвенцией о безопасности. Данное обязательство также применимо в отношении нападений, совершаемых членами организованных вооруженных групп, участвующих в вооруженном немеждународном конфликте с миротворческими силами.
Мандат миротворческих сил не оказывает влияния на классификацию вооруженного конфликта, и такие силы, независимо от того, представляют ли они отдельное государство, посылающее свой воинский контингент, или межправительственную организацию, действуют на том же основании, что и правительственные войска, участвующие в вооруженном конфликте против неправительственных сил. Если миротворческие силы противостоят в вооруженном конфликте правительственным войскам, что до сих пор является исключительной ситуацией, конфликт будет классифицироваться как имеющий международный характер.
121
Э. Давид и О. Энгдал
Ответ Ола Энгдалу
Эрик Давид
Вопрос, поднятый МККК, послужил основанием для дискуссии между д-ром Ола Энгдалом и автором настоящего текста.
При более внимательном рассмотрении точки зрения д-ра Энгдала обнаруживается не столько серьезное несогласие, сколько некоторое взаимонепонимание относительно, прежде всего, влияния мандата многонациональных миротворческих сил на применение МГП в отношении таких сил; роли Конвенции 1994 г. при применении норм МГП в отношении многонациональных миротворческих сил; применения МГП в целом в случае участия в конфликте многонациональных миротворческих сил; а также международной природы конфликта, в котором принимают участие многонациональные миротворческие силы. Давайте разберемся в различиях в толковании указанных вопросов д-ром Энгдалом и автором настоящей статьи.
Как влияет мандат многонациональных миротворческих сил на применение МГП к их действиям
Д-р Энгдал пишет:
Профессор Давид придает мандату большое значение в качестве критерия для установления того, принимают ли те или иные миротворческие силы участие в вооруженном конфликте. Я же считаю, что характер мандата может повлиять на возможность вовлечения в подобный конфликт, однако предоставляемые правом полномочия на применение силы (jus ad bellum) не влияют на существование вооруженного конфликта (jus in bello).
Автор настоящей статьи согласен с этим. Однако он не говорил о том, что мандат миротворческих сил определяет, существует или же не существует конфликт. Скорее, было проведено различие чисто методологического характера между двумя возможными ситуациями: ситуация, когда многонациональные миротворческие силы не имеют мандата на применение силы, и ситуация, когда они такой мандат имеют. Подобный ракурс был выбран исключительно в целях наглядности и не требует выдвижения содержательных доводов, однако эти две гипотетические ситуации проливают свет на то, какое влияние мандат, предоставленный Советом Безопасности, может иметь на применение МГП к действиям многонациональных миротворческих сил. Тем не менее необходимо дать некоторые пояснения.
Во-первых, обсуждаемый вопрос не кодифицирован международным правом. Поэтому при его обсуждении могут использоваться исклю-
122
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
чительно теоретические выводы, сделанные на основе действующего права, а также на основе практики, судебных решений и основных принципов права. В этом и состоит цель настоящего научного диспута.
Во-вторых, с точки зрения теории, вооруженный конфликт имеет место, когда происходит вооруженное противостояние между двумя воюющими «сторонами». Хотя многонациональные миротворческие силы, имеющие мандат на применение силы, могут разворачиваться на территории государства, не вызывая при этом вооруженного насилия, тем не менее любое развертывание подобных сил в государстве является «вмешательством со стороны лиц, входящих в состав вооруженных сил», и, как указывается в Комментарии к статье 2, общей для всех Женевских конвенций,
Любое противоречие, возникающее между двумя государствами и ведущее к вмешательству вооруженных сил, является вооруженным конфликтом в смысле статьи 2, даже если одна из сторон отрицает наличие состояния войны. Не имеет значения, как долго продолжается конфликт или к каким он приводит жертвам. Уважение, которого требует человеческая личность, не измеряется количеством жертв. (Курсив автора).
Безусловно, развертывание многонациональных миротворческих сил на территории государства не равносильно «противоречию», возникающему между государствами, однако, хотим мы этого или нет, происходит «вмешательство вооруженных сил», и, даже если эти силы не обязательно применяют оружие, полностью исключить, что оно будет применено, нельзя. Если бы это произошло, появились бы пострадавшие, и совершенно очевидно, что в таком случае они подпадали бы под защиту МГП. Поэтому логику, лежащую в основе приведенного выше комментария к общей статье 2, можно применить, mutatis mutandis, к развертыванию многонациональных миротворческих сил на территории государства.
В-третьих, в противоположность этому многонациональные миротворческие силы, не имеющие мандата на применение силы, могут быть развернуты на территории государства и могут включать воинские контингенты, не приводя к такому «вмешательству вооруженных сил», которое составляло бы вооруженный конфликт и привело бы к применению МГП. В данном случае МГП не применяется, поскольку мандат многонациональных миротворческих сил не предполагает принудительных мер, что позволяло бы им применять силу против государства или против «стороны», не являющейся государством. Если в такой ситуации многонациональным миротворческим силам приходится применять силу, они могут делать это лишь в отношении обычных преступников, но не в отношении государственных сил, или повстанцев, или организованной вооруженной группы в смысле МГП. Если бы подобное произошло, многонациональные миротворческие силы оказались бы вовлечены в стычки, составляющие вооруженный конфликт (см. приведенный выше пример с
123
Э. Давид и О. Энгдал
Миссией ООН по оказанию помощи Руанде — UNAMIR). В таком случае в отношении подобных столкновений стало бы немедленно применяться МГП. Автор разделяет мнение д-ра Энгдала, считающего, что применение МГП основывается на «объективной оценке фактического положения дел»38. Тем не менее МГП априори не предназначено для применения в ситуации развертывания многонациональных миротворческих сил, не имеющих мандата на применение силы.
Это говорит о том, что мандат, полученный многонациональными миротворческими силами, априори имеет большое значение для применения или неприменения МГП в отношении таких сил, однако без ущерба для возможного применения МГП в ситуациях, когда его применение обычно не предполагается, поскольку мандат не предполагает применения силы.
Роль Конвенции 1994 г. в применении МГП к многонациональным миротворческим силам
Далее д-р Энгдал ведет речь о целях Конвенции 1994 г. и делает следующее заключение:
Сила МГП состоит в том, что оно применяется на основе объективной оценки фактического положения дел, независимо от причины, вызвавшей вооруженный конфликт. Таким образом, применимость МГП не зависит от того, правомерно ли нападение одного государства на другое, совершили ли вооруженные группы нападение на правительственные силы в нарушение национального законодательства, или от того, какой мандат получили миротворческие силы.
Автор согласен с этим, за исключением заключительной части предложения, где говорится о том, что характер мандата не имеет значения для применения МГП. Мы только что видели, почему такой мандат может действительно воздействовать априори на применимость или неприменимость МГП. Этот вывод подтверждается и Конвенцией 1994 г.
Отдельные области МГП применимы к некоторым конфликтам
Вот что д-р Энгдал говорит об участии многонациональных сил в вооруженном конфликте:
Профессор Давид полагает, что ситуация такого рода не кодифицирована в праве, однако экстраполяция существующих норм позволяет сделать вывод, что различие в обращении с комбатантами — в зави-
38 В этой связи см. также: Jacob Kellenberger, “Keynote address”, in Gian Luca Beruto (ed.) International Humanitarian Law, Human Rights and Peace Operations, International Institute of Humanitarian Law/ ICRC, 31st Round Table on Current Problems of International Humanitarian Law, San Remo, 4-6 September 2008, p. 33.
124
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
симости от того, какими силами они захвачены, противоречило бы общему духу МГП. Вместо этого, основываясь на двусторонних отношениях между сторонами, можно сказать, что, вероятно, на одной и той же территории происходит более одного конфликта. Хотя подобная точка зрения может привести к практическим трудностям, с правовой точки зрения она сложностей не вызывает.
Я считаю, что, поскольку ситуация подобного рода не кодифицирована, МГП должно применяться как единый корпус норм права, а не как нормы, которые в отношении одного и того же вооруженного действия будут варьироваться в зависимости от статуса совершающих его лиц. Например, в ситуации гражданской войны, где имеет место иностранная интервенция, захваченный комбатант будет военнопленным или обычным преступником в зависимости от того, во власти каких сил — иностранных или национальных — он оказался. Это равносильно несправедливой дискриминации и будет усложнять положение дел. Фактические сложности, о которых говорит д-р Энгдал, обязательно приведут и к правовым сложностям. Французский физик Этьен Клейн, директор Национального центра научных исследований Франции (CNRS) однажды сказал в радиоинтервью: «Факты являются исходными составляющими науки». То же самое можно сказать и о праве: его исходным материалом также являются факты.
Международный характер вооруженного конфликта между многонациональными миротворческими силами и организованными вооруженными группами
Д-р Энгдал считает, что вооруженный конфликт между международной организацией и вооруженными силами государства является международным, а вооруженный конфликт между международной организацией и группой повстанцев носит немеждународный характер. Именно в этом вопросе автор данной статьи совершенно не согласен с д-ром Энгдалом, который относительно конфликта в Афганистане утверждает: «Когда вооруженный конфликт происходит между предоставляющим воинский контингент государством, с одной стороны, и повстанцами (то есть организованными вооруженными группами) — с другой, он будет классифицироваться как конфликт немеждународный». Он продолжает, что если НАТО или ООН будут вести военные действия с повстанцами, «это все равно будет немеждународный вооруженный конфликт, так как в случае с Афганистаном противостоящая сторона не является государством». Иными словами, любые столкновения между иностранным государством или международной организацией и организованной вооруженной группой или повстанцами не будут носить международного характера, потому что вооруженная группа или повстанцы «не являются государством».
125
Э. Давид и О. Энгдал
Подобная точка зрения звучит весьма неубедительно. Во-первых, то определение вооруженного немеждународного конфликта, которого, как представляется, д-р Энгдал придерживается в данном тексте, не согласуется с определением основной сферы применения статьи 1(1) Дополнительного протокола II, где речь идет лишь о «всех вооруженных конфликтах... происходящих на территории какой-либо Высокой Договаривающейся Стороны между ее вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами» (курсив автора). Важно отметить, что в данном тексте не идет речь о вооруженном противостоянии вооруженных сил третьей стороны (государства) и повстанцев, принадлежащих к другому государству. Несомненно, это не означает, что вооруженные конфликты немеждународного характера сводятся лишь к конфликтам, предусмотренным этим документом. Но какой документ в таком случае мог бы послужить источником для определения вооруженного противостояния между государством или международной организацией и иностранной группой, не являющейся государством, как вооруженного немеждународного конфликта? Д-р Энгдал не дает ответа на этот вопрос, и автору настоящей статьи такой документ также неизвестен. Таким образом, мы опять-таки сталкиваемся с ситуацией, в которой две воюющие стороны являются иностранными по отношению друг к другу. Определение ситуации как вооруженного немеждународного конфликта равнозначно игнорированию принадлежности таких сторон к разным государствам в правовом, политическом и географическом плане, а также отождествлению государства с его правительством.
Во-вторых, государство обычно определяется как включающее в себя четыре элемента: территорию, население, правительство и независимость. Однако если население сражается со своим правительством, можно ли отделять его от государства? Статья 1 Проекта Декларации прав и обязанностей государств (принятого Комиссией международного права ООН в 1949 г.) гласит: «Каждое государство имеет право на независимость и поэтому на свободное осуществление, без диктата со стороны какого-либо другого государства, всех своих законных прав, включая право выбора своей собственной формы государственного управления»39. Указывая на свободное право выбора «государством» своей собственной формы государственного управления, Комиссия международного права показала, что правительство нельзя отождествлять с государством, за исключением тех случаев, когда оно было выбрано государством на основе «свободного» выбора и, соответственно, в демократическом государстве, населением. Ситуация меняется, когда население противостоит правительству. Какие в подобной ситуации имеются основания говорить, что государство в большей степени представлено его правительством, нежели частью его населения, и что конфликт, во время которого население или его часть
39 Резолюция 375 (IV) ГА ООН, 6 декабря 1949 г., Приложение.
126
Дебаты. Каким образом участие международных миротворческих сил влияет на классификацию ситуации?
т
фасного Креста
выступает против третьей стороны (государства) или международной организации, является вооруженным конфликтом немеждународного характера, иными словами — внутренним конфликтом или гражданской войной? Подобное заключение граничит с абсурдом, учитывая, что противостоящие друг другу стороны являются иностранными по отношению друг к другу в правовом, политическом и географическом плане.
Тем не менее было бы возможным обосновать такую позицию тем, что группа, представляющая часть населения, не является государством? Для этого правительство, с которым ведется конфликт, должно было бы продемонстрировать, что у него больше оснований считаться государством, нежели у противостоящей ему части населения. Это может произойти, если правительство признано авторитетной правовой инстанцией, такой как Совет Безопасности. В противном случае у правительства не больше прав являться «государством», чем у противостоящей ему стороны. Это демонстрирует неубедительность аргумента, основанного на том факте, что организованная группа «не является государством». Такая группа, действительно, не является государством, но то же самое можно сказать и о правительстве, потому что оно ставится под вопрос. Единственный объективный критерий таков: организованная вооруженная группа и противостоящая ей воюющая сторона (государство или международная организация) остаются иностранными по отношению друг к другу. С точки зрения автора этой статьи, конфликт является международным в силу того, что стороны являются иностранными по отношению друг к другу.
В споре подобного рода убедить можно лишь тех, кто к этому готов. Какую бы сторону мы ни взяли, правовая истина останется относительной. Вспомним басню о летучей мыши, которая попадает в гнездо ласки и не хочет быть съеденной заживо. В гнезде той ласки, которая враждует с мышами, мышь заявляет: «Вот крылья у меня — я птица!», в гнезде же у другой ласки, которая терпеть не может птиц, она кричит: «Я Мышь! И из мышей природных!» Выражаясь словами Лафонтена (басня «Летучая мышь и две Ласочки»), «В другой раз хитростью такой она спаслася, и ложь, и истина равно ей удалася» (перевод А. Измайлова). Автор сознает, что его жизнь не находится под угрозой, но Эйнштейн не стал бы со мной спорить, если бы я сказал, что в праве и в физике все относительно...
127
