CC BY
50
Каким быть береговому законодательству
России
В предыдущем номере журнала «Транспорт Российской Федерации» была опубликована статья «Барьер для инвестиций: правовой статус береговой зоны морей России». В апреле нынешнего года в Санкт-Петербурге, в рамках 6-го Международного форума «Топливно-энергетический комплекс России», состоялись конференция, три «круглых стола» и семинар под общим названием «Береговые зоны: экспорт углеводородов, портово-перегрузочные комплексы и охрана окружающей среды». А в прошлом году оргкомитет Форума во главе со спикером Законодательного собрания Санкт-Петербурга Вадимом Тюльпановым подготовил и провел представительную научно-практическую конференцию на аналогичную тему.
^^^ачимость проблемы труд-переоценить. Россия — К^г одно из немногих государств Европы и единственное среди государств Балтийского бассейна, которое не имеет самостоятельного берегового законодательства. Дальнейшее жераз-витие транспортной системы нашей страны и всей национальной экономики требует определить правовой статус береговой зоны морей и разграни-нить полномочия органов государственной власти, позволяющие управлять использованием, защитой и охраной этой особо важной зоны.
Вместе с этим, петербургским специалистам — инициаторам вышеназванных мероприятий не удается собрать вместе представителей всех групп уненых и экспертов, работающих над данной проблемой. Редакция журнала «Транспорт Российской Федерации» решила провести на своих страницах краткий обмен мнениями ряда таких уненых и специалистов как нанало полнокровной дискуссии на указанную тему.А впоследствии подготовленные таким образом материалы передать в распоряжение Государственной Думы Российской Федерации.
В сегодняшнем обсуждении принимают участие:
Николай Александрович АЙБУЛАТОВ, профессор (Институт океанологии имени ПП. Ширшова РАН);
Николай Леонидович ПЛИНК, заведующий кафедрой Российского Государственного гидрометеорологинес-кого университета;
Вероника Михайловна ТАРБАЕВА, заместитель руководителя Управле-
ния Росприроднадзора по Ленинградской области;
Антон Константинович ЩУКИН,
председатель правления Санкт-Петербургской общественной организации «КЕ Ассоциация».
ВОПРОС 1.
Почему России нужно береговое законодательство?
Н.А. Айбулатов:
Береговое законодательство в России нужно для оптимизации взаимоотношений между пользователями береговой зоны морей. Нужен закон о «прибрежном управлении».
Н.Л. Плинк:
Понятно, что интерес, проявленный к такой актуальной проблеме, как береговые зоны морей России, является далеко не случайным. Интенсивное освоение береговых зон, связанное с развитием транспортного потенциала России, с освоением шельфовых углеводородных месторождений, их транспортировкой, использованием биологических и рекреационных ресурсов, с интенсивным строительством подводных нефте- и газопроводных систем, делает береговую зону объектом особого внимания. Использование различных видов морских ресурсов, разнообразная хозяйственная деятельность в сочетании с необходимостью охраны окружающей среды требует включить в рассмотрение не только собственно берег, но и прилегающую к нему часть морской акватории. Именно в таком понимании мы используем термин
«прибрежная зона», рассматривая ее как некое единое пространство, в котором происходит активное взаимодействие природных, экономических и социальных процессов, определяемых наличием морской деятельности. При таком комплексном подходе к развитию прибрежных/береговых пространств приходится сталкиваться с целым рядом проблем, во многом связанных с вопросами, предложенными для обсуждения.
Подробней же на первый вопрос нашего «круглого стола» я отвечу чуть позже.
В.М. Тарбаева:
В настоящее время проблема охраны, защиты и использования береговых зон наиболее остро встает на Балтийском и Черном морях. Так, еще в мае 2004 года в Санкт-Петербурге был проведен «круглый стол» «Создание системы ведения экологического мониторинга Финского залива и береговой зоны». В резолюции была отмечена необходимость создания нормативно-правовой основы для осуществления государственного мониторинга в береговой зоне Финского залива и, прежде всего, утверждения статуса самой береговой зоны. По вопросам управления береговыми зонами Черноморского побережья была проведена конференция в начале июня 2004 года в Туапсе. Иначе говоря, разработки нормативно-правовых документов федерального значения настоятельно требует практическая сторона вопроса управления, использования и охраны морских берегов, прибрежных территорий и прилегающих частей акваторий морей, являющихся важнейшими компонентами окружающей среды — сравнительно узкой зоной в пределах РФ, в которой сосредоточены: населенные пункты; объекты, обеспечивающие различные функции жизнедеятельности населения; возобновляемые и невозобновляемые природные ресурсы, имеющие общегосударственное и общечеловеческое (международное) значение.
Береговая зона должна использоваться и охраняться в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживаю-
щих на ее территории, так как ее устойчивое развитие обеспечивает в целом экономическое, социальное, экологическое благополучие населения страны. Здесь следует отметить тенденцию преодоления отставания законодательной базы РФ от развития законодательства зарубежных стран. На текущий момент времени только Россия из стран Балтийского бассейна не имеет самостоятельного берегового законодательства. Федеральный закон необходимо подготовить как можно скорее, иначе каждый субъект РФ будет вынужден разрабатывать собственную нормативно-правовую базу, обеспечивающую устойчивое развитие в регионе, учитывающую только специфику данного региона. В каждом регионе, имеющем береговые зоны, дополнительно к федеральному законодательству могут быть разработаны подзаконные нормативно-правовые документы, не противоречащие общему федеральному закону и регулирующие правовую деятельность с учетом специфики каждого региона. Например, в Санкт-Петербурге, Ленинградской области наряду с развитием и управлением транспортной системой по перевозке грузов, в том числе и по международному транспортному коридору №9, особенностью управления в ближайшее время станет развивающийся туризм, а также строительство гостиниц, здравниц и санаториев для отдыха населения РФ и зарубежных гостей. Ожидается, что число зарубежных гостей к 2008 году будет превышать 10 млн. человек в год.
В целом правовые отношения в области использования, охраны и защиты береговой зоны должны регулироваться общим федеральным законом, с учетом существующего законодательства РФ, путем установления правовых основ использования, охраны, защиты береговой зоны, ее объектов и воспроизводства ресурсов в пределах береговой зоны.
А.К. Щукин:
Развитие экономики Российской Федерации напрямую связано с увеличением инвестиций в инфраструктуру морского транспорта, а также с последовательным увеличением добычи нефтеуглеводородного сырья из недр дна территориального моря и участков континентального шельфа.
Неопределенность правового статуса участков земель, находящихся в прибрежной зоне морей, невозможность однозначно отнести их к не подлежащим приватизации участкам внутренних морских вод или к землям территории субъектов Российской Федерации, ряд других коллизий снижают возможности применения залоговых операций при инвестициях в портово-про-мышленные комплексы, увеличивают риски вложения капитала в портовое хозяйство, а в ряде случаев прямо препятствуют его развитию.
Природопользователи, реализующие проекты на морском побережье, при согласовании этих проектов сталкиваются с максимальным количеством государственных органов, регулирующих
те или иные аспекты охраны, защиты и использования окружающей среды. Интеграция системы управления морскими побережьями и введение института комплексной лицензии на берего-пользование существенно снизят издержки бизнеса. Уменьшится база для развития коррупционных процессов, повысится уровень открытости государственной политики.
В настоящее время органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления законодательно устранены от систематического участия в планировании хозяйственного развития районов территориального моря и участков внутренних морских вод. В то же время, реальная жизнь диктует необходимость такого участия, и субъектами Российской Федерации утверждаются генеральные планы поселений, содержащие элементы такого планирования (не имеющие, как следствие, юридической силы).
Береговое законодательство должно разрешить имеющиеся противоречия, создать стройную правовую основу для регулирования использования, охраны и защиты береговых зон морей и их природных ресурсов.
ВОПРОС 2.
Нуждаются ли береговые зоны морей в особых формах государственного управления?
Н.А. Айбулатов:
Береговые зоны морей нуждаются в государственном управлении, так как
они являются сухопутной границей России.
Н.Л. Плинк:
Ответ на этот вопрос можно разбить на две части: во-первых — какова вообще роль государственного управления, и во-вторых — какие формы оно должно принимать. Задача государственного управления заключается в необходимости противопоставить кратковременной, сиюминутной экономической выгоде достижение долговременных целей устойчивого социально-экономического развития. Причем государство обладает разнообразным инструментарием, позволяющим активно влиять на процесс освоения прибрежных зон. Оно формирует общую политику в области морской деятельности, формирует пакет государственных целевых программ, определяет размеры бюджетного финансирования, располагает организационными возможностями для координации различных видов морской деятельности.
Таким образом, необходимость опоры на систему государственного управления очевидна.
Что же касается второй части вопроса, то, мне кажется, лучше говорить не о необходимости введения новых, особых форм государственного управления, а о необходимости перехода на новую модель управления, основанную на использовании возможностей государственного управления в условиях рыночной экономики. Такая модель, разработанная применительно к прибрежным зонам, получила название системы комплексного управления прибрежной зоной (КУПЗ). Переход на модель КУПЗ включает формирование представления о прибрежной зоне как о едином природно-экономическом комплексе, создание системы правовых, экономических, нравственно-этических механизмов, позволяющих регулировать отношения различных природопользователей, а также использование различных инструментов и процедур для обоснования и принятия решений, связанных с развитием прибрежной зоны. Опираясь на интегральные методы управления, КУПЗ направлено на оптимизацию процесса использования ресурсного потенциала прибрежной зоны и на достижение наилучшего результата, учитывающего баланс экономических, политических и социальных интересов.
Отсюда становится достаточно очевидным и ответ на самый первый вопрос: почему России нужно береговое
законодательство? Необходимость перехода на новую модель управления требует внедрения новых механизмов управления. Это в первую очередь относится к улучшению законодательной и нормативно-правовой базы, призванной учитывать особенности прибрежной зоны и возможности реального регулирования взаимоотношений пользователей (интересы которых могут быть достаточно противоречивы). К сожалению, в настоящее время даже само понятие «прибрежная (береговая) зона» не имеет четкого юридического статуса. Что, естественно, затрудняет использование новых механизмов управления в КУПЗ, создавая достаточно странную для менеджмента ситуацию: есть субъект управления (кто управляет), но нет объекта управления (чем управляют). Сложной задачей является — законодательство, связанное с прибрежной зоной, гармонизировать с другими, уже действующими законами. Причем чем дальше откладывается вопрос о разработке и принятии «береговых законов», тем сложнее становится эта проблема. В частности, с позиций КУПЗ еще не утвержденная новая редакция Водного кодекса уже предстает устаревшей — поскольку вопрос о прибрежных зонах в нем остался на уровне определения только сухопутной части — водоохранной зоны.
В.М. Тарбаева:
Нужен ли специальный орган по управлению береговыми зонами? Управление береговыми зонами, на наш взгляд, не требует увеличения структуры федеральных органов исполнительной власти еще на одну единицу. Вопрос может решиться на уровне межведомственного взаимодействия, например на уровне постоянных комиссий при полномочном представителе президента РФ, выполняющих координационные функции.
Объекты береговой зоны представляют совокупность природных и техногенных составляющих, расположенных в пределах береговой зоны.
К ним относятся: части и элементы береговой зоны, ресурсы береговой зоны, а также строения, сооружения, коммуникации.
Система управления береговыми зонами основывается на координации при управлении категориями объектов береговой зоны. Категории объектов береговой зоны выделяются на основании правовых особенностей статуса объектов, который определяется их расположением на землях (участках,
или районах акваторий) различного назначения.
Выделяются следующие категории объектов береговой зоны:
• береговая зона населенных пунктов (селитебная);
• береговая зона специального назначения (земли обороны);
• береговая зона особо охраняемых природных территорий и акваторий международного значения;
• категория общего фонда.
С другой стороны, вопросы регулирования отношений в области использования, охраны береговой зоны и воспроизводства ее ресурсов осуществляются с учетом представлений о береговой зоне как о совокупности:
• прибрежной части акватории моря;
• прибрежной части суши;
• водных объектов;
• недр;
• растительности;
• животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющих важное экологическое, экономическое и социальное значение. В связи с этим охрана и использование ресурсов береговой зоны находится в компетенции структур МПР России. На сегодняшний день трудно сказать, потребует ли работа по управлению береговыми зонами увеличения штата сотрудников в соответствующих подразделениях МПР России.
А.К. Щукин:
В настоящее время государственное управление береговой зоной осуществляется по смешанному ведомственно-территориальному принципу.
Ведомственные инициативы в области развития обороны и безопасности, морского транспорта, защиты берегов от подтопления и разрушения, освоения минеральных ресурсов, прибрежного и дальнего морского рыболовства не носят скоординированного характера, их цели и задачи часто противоречивы.
Органы власти субъектов Российской Федерации реализуют собственную градостроительную политику в прибрежной зоне морей. При этом не существует однозначного механизма взаимного учета федеральных и региональных (а тем более — местных) интересов при реализации программ долгосрочного государственного планирования на морском побережье. Это приводит к ситуациям, когда одни и те же земельные участки и акватории резервируются под различные нужды, а в некоторых случаях на них строятся
объекты, исключающие более эффективное или крайне необходимое в интересах национальной безопасности строительство на смежных территориях.
Целесообразно определить специально уполномоченный федеральный орган государственной власти в области охраны, защиты и использования морских побережий. Необходимо однозначно определить пределы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, возможно — наделить определенными полномочиями органы местного самоуправления. Очевидно, что в ряде случаев федеральные полномочия могут быть переданы для реализации субъектам Российской Федерации.
ВОПРОС 3.
Какие формы собственности допустимы для участков земель береговой зоны морей?
Н.А. Айбулатов:
Для участков земель береговой зоны морей допустима только государственная форма собственности.
Н.Л. Плинк:
Вопрос о собственности еще раз подтверждает необходимость совершенствовать правовое обеспечение хозяйственной деятельности в прибрежной зоне. В принципе, с позиций КУПЗ форма собственности может быть любой, просто должны использо-
ваться различные управленческие механизмы. Например, в соседней Финляндии прибрежная зона включает значительное количество островов и прилегающих к ним акваторий, находящихся в частном владении. На мой взгляд, для условий России, с учетом сложившихся традиций и новых политических тенденций, наиболее подходящей является модель прибрежной зоны, принятая, например, в Испании, границы которой определены в пределах 12-мильной зоны в морской части, и 500 м от линии штормового воздействия на берегу. Причем морская акватория и полоса шириной 250 м являются государственной собственностью, а оставшаяся часть принадлежит муниципалитетам. При этом существует нормативная основа для предоставления участков земли в долговременную аренду, стимулирующая привлечение инвесторов в прибрежную зону. Например, при включении в договор об аренде дополнительных условий, связанных с экологией или с сохранением памятников культуры, арендная плата может быть существенно снижена. Муниципалитет при этом экономит свои средства за счет перекладывания затрат по обустройству и уборке прибрежных территорий на арендатора.
В.М.Тарбаева:
Исходя из категорий объектов береговой зоны, участки береговой зоны могут находиться в различной форме собственности — государственной
(федеральная, ведомственная) и частной (с ограничением деятельности и передачи прав на владение сторонним лицам — физическим, юридическим).
Нормативно-правовая база позволит разработать эффективный механизм сбора платы за природопользование береговой зоной, разработать систему пополнения финансовыми средствами федерального и (по возможности) регионального бюджета, поскольку морская часть береговой зоны находится в федеральной собственности, и именно для этой части отсутствует развитая законодательная и нормативно-правовая база.
А.К. Щукин:
Для защиты инвестиций в развитие портово-промышленных зон и других объектов в береговой зоне морей Российской Федерации не имеет значения вопрос о допустимых формах собственности на участки земель. Инвесторам важнее четко выраженное отношение Российского государства к разрешению такого вопроса.
Стабильность инвестиционного климата определяется стабильностью общественных отношений и невозможностью противоречиво толковать правовой статус объекта инвестиций.
Инвестиционные риски вложений в инфраструктуру морского транспорта снизятся в тот момент, когда федеральным законом будут однозначно определены границы территории субъектов Российской Федерации, территориального моря и внутренних морских вод. А также определены понятия морских гидротехнических сооружений, береговой полосы морей и установлены допустимые формы собственности для всех категорий земельных участков, относимых к береговой зоне морей.
Представляется, что между высказанными точками зрения нет принципиальных расхождений, какого-либо антагонизма. Представляется, что главное теперь — наладить продуманную организационную работу и конструктивное сотрудничество специалистов, направленное на разработку берегового законодательства Российской Федерации, на подготовку конкретных рекомендаций по созданию новых законов и корректировке существующих (как федеральных, так и региональных). Редакция журнала предлагает нашим читателям высказаться на этот счет.
