CC BY
35Международное право и сравнительное правоведение М.А. САРСЕМБАЕВ,
главный научный сотрудник отдела международного права, международных отношений и сравнительного правоведения
Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор
КАК УСОВЕРШЕНСТВОВАТЬ ПРАВОВОЙ ИНСТРУМЕНТ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ КАСПИЯ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ
Каспийское море представляет собой не только самый большой внутренний водоем планеты с огромными запасами нефти и газа и ценными видами промысловых рыб. Колоссальные запасы углеводородных ресурсов, коммерчески выгодное расположение моря для транспортировки богатств из недр региона привели на Каспий крупные иностранные нефтяные компании и корпорации. Развитие Каспийского региона связано не только с интенсивными разработками нефтяных месторождений. Есть такие же выгодные в экономическом смысле направления развития региона, к которым можно и нужно отнести рыболовство, рыбоводство, туризм, судоходство. Но чтобы все эти отрасли экономики региона динамично развивались, необходимо реальное обеспечение выполнения прикаспийскими государствами, в том числе Казахстаном, положений соглашений и протоколов, призванных не допустить загрязнения Каспийского моря нефтью.
Казахстан в декабре 2005 года ратифицировал основной международно-правовой документ - Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря, направленный на обеспечение общей охраны окружающей среды вод Каспия. Но необходимость и проведение добычи нефти на море поставило прикаспийские государства перед проблемой предупреждения загрязнения моря нефтью, перед проблемой очищения моря от нефти, если случатся инциденты с разливом нефти. Это заставило государства принять еще один, теперь уде специализированный, международно-правовой документ, который реально мог бы способствовать решению такой проблемы. И вот таким документом стал проект Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря.
У Казахстана есть намерение присоединиться к этому Протоколу. В принципе такое намерение следует приветствовать, поскольку Казахстан
является, и прикаспийским государством, и нефтедобывающей на море государством. Автор этих строк тщательно изучил текст данного Протокола, а также некоторые другие международно-правовые документы, имеющие отношение к данной проблеме: Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря от 4 ноября 2003 года, Конвенцию ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, Экологический кодекс Республики Казахстан.
Изучение содержания Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря показывает, что данный Протокол составлен на основе надлежащей юридической техники; в него включены все необходимые, видоизмененные нормы по улучшению экологии Каспийского моря. Его принятие обосновано соответствующими положениями подписанной прикаспийскими государствами Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря, которая вступила в силу и стала обязательной для сторон в 2006 году.
Поскольку указанная конвенция носит рамочный характер, поэтому она регулирует только общие положения. В этой связи некоторые специфические аспекты должны регулироваться отдельными протоколами. К таким вопросам относится и вопрос защиты Каспийского моря от загрязнения нефтью. В этой связи принятие Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря вполне своевременно, обоснованно и правомерно. Более того, разработка и принятие таких конвенций и протоколов идут с некоторым опозданием, поскольку экологические вопросы Каспия созрели уже давно.
Предлагаем обратить внимание на необходимость соблюдения экологической чистоты Кас-
пия и на некоторые замечания и недостатки проекта данного Протокола и приглашаем коллег к дискуссии по содержанию этого международно-правового документа.
Активное участие общественности в этой сфере является одним из положительных факторов по обеспечению надлежащего контроля, по соблюдению прав и интересов хозяйствующих субъектов, имеющих отношение к экологии морской среды. В этой связи можно и нужно на основе статьи 6 Орхусской конвенции привлекать НПО при обсуждении данного проекта и в последующем при имплементации этого Протокола. Эти вопросы можно юридически сформулировать и в качестве отдельной статьи разместить в тексте Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря.
Социально-экономические последствия присоединения Республики Казахстан к Протоколу о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря выражаются в том, что поощрение государством экологической чистоты акватория Каспийского моря является одной из предпосылок сохранения моря как такового, его биоресурсов, составляющих существенный рацион питания населения прикаспийских государств, в том числе и Республики Казахстан; черная икра и другие деликатесные морепродукты могли бы стать более доходными статьями казахстанского экспорта. Успешно осуществление положений данного Протокола могло бы стать дополнительным существенным, составляющим фактором в деле развития и укрепления мировой экологической системы.
В статьях 21 и 18 Протокола можно усмотреть некоторге противоречие. В статье 21 Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря записано: «Никакие оговорки к настоящему Протоколу не допускаются». Вместе с тем, в статье 18 того же Протокола сформулированы положения, которые очень близки к оговоркам к международному договору (соглашению): «Договаривающиеся Стороны могут вносить предложения о принятии поправок и приложений к настоящему Протоколу, а также поправок к его приложениям».
Я предлагаю устранить противоречие, вкравшееся в статьи 18 и 21 Протокола по вопросу об оговорках и поправках к Протоколу.
В сфере борьбы с загрязнениями моря нефтью целесообразно четко сформулировать принципы, стандарты, критерии по защите Каспийского моря от загрязнения его нефтью и объединить их в одной, отдельной статье анализируемого Протокола.
В тексте Протокола недостаточно прописана экологическая ответственность сторон, которые станут участниками данного Протокола. А это необходимо, поскольку такой подход будет демонстрировать серьезное отношение сторон к данному Протоколу. Говоря другими словами, каждое государство-участник данного Протокола перед контрагентами по Протоколу должно нести ответственность за грубые нарушения нефтяными и иными компаниями норм экологического законодательства своей страны и норм анализируемого Протокола.
В статье 3 говорится о «создании региональных мер»: редакционно это все же неверно, поскольку создаваться могут, к примеру, «условия», а меры - принимаются.
Протокол о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря соответствует принципам международного права «jus cogens». Международно-правовые принципы суверенного равенства и равноправия государств нашли свое выражение в ряде статей, например, в статье 4 Протокола: «Договаривающиеся стороны принимают индивидуально или совместно все надлежащие меры, необходимые для реализации Протокола для готовности и реагирования при инцидентах, вызвавших загрязнения нефтью».
Принцип добросовестного выполнения международных обязательств государств воплощен в статье 6 Протокола, в которой, в частности, говорится, что «каждая Договаривающаяся Сторона берет на себя обязательство направлять другим Договаривающимся Сторонам информацию о новых способах, которые позволяют избежать загрязнения моря нефтью».
Межгосударственный принцип сотрудничества заложен в преамбуле Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря: стороны признают «важ-
ность налаживания между Договаривающимися Сторонами взаимной помощи и международного сотрудничества», а также они выражают желание «развивать сотрудничество и взаимную помощь между Договаривающимися Сторонами в борьбе с загрязнением Каспийского моря нефтью».
Принцип мирного, разумного разрешения споров между государствами получил конкретизацию в статье 16 проекта Протокола: «Любой спор между Договаривающимися Сторонами относительно применения или толкования положений настоящего Протокола урегулируется в соответствии со статьей 30 Конвенции», в которой записано: «Споры между Договаривающимися Сторонами относительно применения или толкования настоящей Конвенции разрешаются путем консультаций, переговоров или другими мирными средствами по усмотрению Договаривающихся Сторон».
Кроме того, участники Протокола руководствуются специальными принципами Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря, которые не противоречат общим принципам международного права: «В своих действиях для достижения цели настоящей Конвенции и выполнения ее положений Договаривающиеся Стороны руководствуются, в том числе: (а) принципом принятия мер предосторожности, согласно которому, при наличии угрозы серьезного или необратимого ущерба для морской среды Каспийского моря, ссылки на отсутствие полной научной уверенности не используются в качестве причины для отсрочки экономически эффективных мер по предупреждению подобного ущерба; (Ь) принципом «загрязняющий платит», согласно которому загрязняющий несет расходы по осуществлению мер предотвращения, контроля и снижения загрязнения морской среды Каспийского моря; (с) принципом доступности информации о загрязнении морской среды Каспийского моря, согласно которому Договаривающиеся Стороны предоставляют друг другу соответствующую информацию в максимально полном объеме» (см. статью 5 Рамочной конвенции).
Если Казахстан решит, что данный Протокол начал входить в противоречие с интересами страны, то он может поставить вопрос о его денонсации, несмотря на то, что в тексте протокола прямого указания на это нет. Республика Казахстан является участницей Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 года, Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов
1973 года, Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним сотрудничеству 1990 года, но анализируемый Протокол не затрагивает их положений в такой степени, чтобы вставал вопрос о денонсации какого-либо из этих международных документов.
Функционирующие в Республике Казахстан акты законодательства в экологической сфере, в том числе Экологический кодекс Республики Казахстан, в целом соответствуют нормам Протокола, но есть и расхождения между ними.
В некоторые статьи главы 6 Экологического кодекса Республики Казахстан от 9 января 2007 года необходимо вписать положения о необходимости воспрепятствования загрязнения морской среды нефтью. Изучение главы 27 Кодекса, включая статьи 188-193, озаглавленной «Международное сотрудничество», показывает, что в главе никаких пояснений по поводу международных договоров в связи с загрязнениями морской среды нефтью нет. Обращение к главе 38 (статьи 256269), озаглавленной как «Экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в государственной заповедной зоне в северной части Каспийского моря» ситуацию с загрязнениями морской среды нефтью не проясняет, поскольку в этой главе речь идет только о заповедных правилах только этой части Каспийского моря. В этой главе, по мнению экспертов, должна быть детальная регламентация способов, методов недопущения загрязнения моря нефтью, а если это случилось, то не менее детально должны быть расписаны методы и средства ускоренного и эффективного очищения моря от нефти.
Учитывая важность регулируемой Протоколом о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря проблемы, есть смысл в статью 43 и другие статьи казахстанского Экологического кодекса включить следующие сформулированные в статье 5 Рамочной конвенции принципы: а) принцип принятия мер предосторожности; Ь) принцип «загрязняющий платит»; с) принцип доступности информации о загрязнении морской среды Каспийского моря.
В экологическом законодательстве страны должна быть закреплена норма по облегчению доступа общественности к информации о состоянии морской среды и прибрежных районов Каспийского моря, о принятых или планируемых мерах по предотвращению, контролю и снижению
общего загрязнения, в том числе загрязнения нефтью.
Анализ действующего законодательства Казахстана свидетельствует о том, что в принципе государство достаточно объемно регулирует вопросы предотвращения загрязнения окружающей среды, в том числе Каспийского моря. Однако, данные регулятивные нормы оказываются недостаточно эффективными, поскольку мы наблюдаем перманентное загрязнение Каспийского моря и его прибрежных районов. Если в рамках Рамочной конвенции экологические обязательства Республики Казахстан очерчены в общем виде, то принимаемые Протоколы уже предусматривают выполнение конкретных мероприятий и действий со стороны Республики Казахстан и других прикаспийских государств. Следовательно, легче будет доказать нарушение государствами-участниками их международных обязательств и ставить соответственно вопрос о международно-правовой ответственности, включая возмещение ущерба. Чтобы надлежаще исполнять свои обязательства по предотвращению наступления трансграничного экологического вреда, содержание которых составляют нормы по оценке нанесенного вреда окружающей среде, морской среде, экологическому мониторингу морской среды, экологической экспертизе, нормированию, контролю за загрязнением нефтью, необходимо все эти вопросы в порядке дополнения разместить в статьях 35-44, 188-193 и главах 6 и 27 Экологического кодекса Республики Казахстан.
В главе 6 и других главах Экологического кодекса Республики Казахстан необходимо четко и детально расписать порядок возмещения экологического ущерба при загрязнении моря нефтью, грамотно определять оценку воздействия нефтяного загрязнения на окружающую морскую среду, квалифицированно составлять экологические экспертизы с тем, чтобы можно было быстро, оперативно выявлять загрязнителей моря нефтью и ставить вопрос об ответственности не только отечественных, но и иностранных и международных нефтяных корпораций и государств.
Государство должно обеспечивать постоянную инспекцию экологически опасных видов деятельности, в том числе и загрязнения моря нефтью, путем четкого распределения функций государственного регулирования и контроля за деятельностью нефтяных и иных компаний, что могло бы найти свое урегулирование в проекте рассматриваемого в Парламенте закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в
Республике Казахстан».
Эффективность Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря можно определить следующим образом. Вместо того, чтобы просто убеждать нефтяные компании и правительства быть ответственными в соответствии с международными стандартами, теперь неправительственные организации, другие заинтересованные структуры могут акцентировать внимание на том, что правительства, нефтяные компании прикаспийских стран обязаны нести экологическую ответственность как стороны, подписавшие Конвенцию и анализируемый Протокол к ней.
Данный Протокол и ряд других протоколов к этой же Конвенции отражают усилия правительств Азербайджанской Республики, Исламской Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана по достижению дополнительного согласия в региональных действиях по защите хрупкой экосистемы Каспия от загрязнения нефтью.
Присоединившись к данному Протоколу, Казахстан мог бы внести свой вклад в усиление эффективности данного международно-правового документа.
Подписание и присоединение к Протоколу, прежде всего, будет иметь положительные экологические последствия, поскольку его принятие направлено на решение экологических вопросов Каспийского региона. При должном использовании и применении норм Протокола в целом экологическая политика прикаспийских государств должна претерпеть положительные изменения. Вместе с тем, решение экологических проблем, несомненно, должно повлечь и возникновение положительных социальных и экономических последствий, которые должны выразиться в улучшении условий жизни населения и уменьшения затратных статей на восстановление окружающей среды и здоровья людей.
Анализ показывает, что участие в Протоколе является для Республики Казахстан не самоцелью, а необходимостью, продиктованной потребностью углубления и расширения экономического, научно-технического, экологического сотрудничества Казахстана с другими прикаспийскими государствами.
В статье 21 Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к
Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря записано: «Никакие оговорки к настоящему Протоколу не допускаются». Каждый участник этого Протокола, в том числе Казахстан, вправе подписаться под данной статьей Протокола. Поступать так - суверенная воля каждого государства. Сам Протокол в целом выполняет роль некой объемной оговорки к Рамочной конвенции. Но страна может не присоединяться к данному Протоколу, если ее нг устроят те или иные положения данного международно-правового документа. Вместе с тем, в статье 18 Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря сформулированы положения, которые очень близки к оговоркам к международному договору (соглашению): «Договаривающиеся Стороны могут вносить предложения о принятии поправок и приложений к настоящему Протоколу, а также поправок к его приложениям».
В статье 17 Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря закреплено: «Настоящий Протокол подлежит ратификации, принятию или утверждению прикаспийскими государствами и будет открыт для присоединения любого прикаспийского государства, начиная с даты его закрытия для подписания». Далее в этой же статье сказа-
но: «Настоящий Протокол вступает в силу на девяностый день после сдачи на хранение документов о его ратификации, принятии, утверждении или присоединении к нему всеми прикаспийскими государствами». Поскольку Казахстан ратифицировал Рамочную конвенцию в декабре 2005 года, ратификация Протокола к этой Конвенции стала бы логическим завершением в правовом оформлении вопросов защиты Каспийского моря от загрязнения нефтью.
Принимая во внимание, что принятие данного Протокола предполагает внесение изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан, данный Протокол подлежит ратификации Парламентом Республики Казахстан (статья 11 Закона Республики Казахстан от 30 мая 2005 года № 54-111 ЗРК «О международных договорах Республики Казахстан»). Это еще одно основание необходимости ратификации данного Протокола.
Реализация положений данного документа позволит достичь общих выгод и удовлетворять национальные интересы его участников, а также содействовать созданию благоприятных условий для свободного передвижения товаров и услуг. Присоединение к Протоколу будет содействовать гармонизации законодательства и правоприменительной практики в области экологии, а также способствовать выработке единой региональной политики в области защиты Каспийского моря от загрязнения нефтью. Таким образом, Протокол внесет свой вклад в дело надлежащей охраны морской среды всего Каспийского моря.
Использованная литература
1. Мукашева A.A. Анализ судебной практики в применении природоресурсного законодательства Республики Казахстан. - В журнале: Вестник Университета имени Д.А. Кунаева. - Алматы. - 2008. - № 3 (28). - Стр. 88-92.
2. Сабденов К.А. Основные направления и принципы конституционно-правового регулирования недропользования в Республике Казахстан. - В сборнике: Материалы международной научно-практической конференции «Международное право и развитие национального законодательства». 28-29 ноября 2008 года. - Караганда: Карагандинский государственный университет, 2008. - С. 71-76.
3. Международное эколого-правовое сотрудничество. Учебник. - Алматы: Данекер, 2001.
4. Соотношение международно-правовых и национальных проблем по вопросам Каспия. - В сборнике: Каспийское море: правовой статус и режим, безопасность региона и охрана окружающей среды. Сборник материалов международной научно-практической конференции. С участием консула Исламской Республики Иран в Республике Казахстан и директора Тегеранского института по изучению Каспия Исламской Республики Иран.- Алматы: Казахский гуманитарно-юридический университет, Институт государства и права, Казахстанская Ассоциация международного права, 2006. -Стр. 36-37 (на русском языке). Стр. 29-31 (на персидском языке).
5. Международные организации и охрана окружающей среды. - В учебнике: Основы правоведения. - Астана. - 2006. - Стр. 197-198.
6. Об экономико-экологических вызовах. - В газете: Аргументы и факты-Казахстан - Москва -Алматы. - 2010. - № 48. - Стр. 6.
*****
Осы мацала халыцаралыц цуцыцтыц цужатты - Каспий тещздщ ортасын цоргау жентдегг Жиектемелг Конвенцияга мунай ластануга келт1ру оцигалар болган кезде ынтымацтастыц, орай эрекет ету, аймацтыц дайындыц туралы Протоколды сыни талдауга арналган. Осында Каспий суларын мунай шыгару мен тасу кезгнде мунайдан цоргау ушт, экология-тещз багыттагы халыцаралыц цуцыцтыц жэне цазацстандыц-цуцыцтыц нормаларды жацсарту жешндегг усыныстар берыген.
Данная статья посвящена критическому анализу содержания международно-правового документа - Протокола о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря. В ней даны предложения по совершенствованию международно-правовых и казахстанско-правовых норм эколого-морского направления с тем, чтобы уберечь воды Каспия от загрязнения нефтью при ее добыче и транспортировке.
This article is devoted to the critical analysis of the contents of the international law document -the Protocol on regional preparedness, response and cooperation in case of incidents caused the pollution by oil to the Framework Convention on defense of marine environment of the Caspian Sea. In this article the proposals on improving the international law and kazakhstanian law standards of ecology-marine direction are submitted in order to save the waters of the Caspian Sea from pollution by oil during its extracting and transporting.
