Научная статья на тему 'Как использовать международный опыт борьбы с коррупцией в России'

Как использовать международный опыт борьбы с коррупцией в России Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
1409
159
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПОСЛАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РФ / БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ / КОНВЕНЦИЯ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ / ФОРМЫ И МЕТОДЫ ЭФФЕКТИВНОЙ БОРЬБЫ

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Моисеев Владимир Викторович

В статье рассматриваются проблемы борьбы с коррупцией не только в нашей стране, но в тех странах, где эти проблемы решены достаточно успешно. Противодействие коррупции в свете Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года является одной из первоочередных задач государства и общества. На фактическом материале автор показывает формы и методы антикоррупционной деятельности, анализирует передовой опыт Финляндии, Сингапура и других государств, которые в мировом рейтинге борьбы с коррупцией занимают ведущее место.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Как использовать международный опыт борьбы с коррупцией в России»

УДК 328.185(100)

МОИСЕЕВ В.В. Как использовать международный

опыт борьбы с коррупцией в России

В статье рассматриваются проблемы борьбы с коррупцией не только в нашей стране, но в тех странах, где эти проблемы решены достаточно успешно. Противодействие коррупции в свете Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года является одной из первоочередных задач государства и общества. На фактическом материале автор показывает формы и методы антикоррупционной деятельности, анализирует передовой опыт Финляндии, Сингапура и других государств, которые в мировом рейтинге борьбы с коррупцией занимают ведущее место.

Ключевые слова: Послание Президента РФ, борьба с коррупцией, Конвенция ООН против коррупции, формы и методы эффективной борьбы.

В конце октября 2010 г. российские информагентства и газеты опубликовали сенсационную новость: в рейтинге борьбы с коррупцией, составленном международной организацией «Transparency International», Россия заняла в 2010 г малопочетное 154-е место в мире из 178 государств. Столько же баллов, сколько и Россия, набрали Папуа - Новая Гвинея, Кения, Лаос, Конго-Браззавиль, Таджикистан и Коморские острова. Все эти страны находятся в так называемой «зоне национального позора»1.

Знаменитый русский этнограф Миклухо-Маклай, изучавший быт и нравы папуасов в 70-80-х годах XIX века, едва ли мог представить себе, что чуть больше века спустя россияне и папуасы станут настолько близки друг к другу. И всё благодаря коррупции - этому сложному и мало изученному явлению, обладающему как выясняется, такой же волшебной силой, как и машина времени. Только работает эта машина, к сожалению, в одном направлении - отбрасывает страну назад в социально-экономическом развитии. «За десять лет Россия совершила впечатляющий рывок в группу наиболее коррумпированных государств планеты», - писала в декабре 2010 г. «Новая газета»2.

Президент Дмитрий Медведев признал, что антикоррупционная борьба, объявлен-

ная им с избранием главой государства в 2008 г., почти не дала положительных результатов. «Состоянием борьбы с коррупцией не доволен никто - ни граждане, ни чиновники, ни сами коррупционеры», - заявил Президент на прошедшем 14 июля 2010 г. заседании Совета законодателей, посвященном борьбе с коррупцией. - Пока никаких значимых успехов в этом направлении я отметить не могу»3.

Это признание главы государства подтверждает вывод директора Российского отделения «Transparency International» Елены Панфиловой о том, что борьба с коррупцией в России зашла в тупик. Если наша страна останется в этом тупике, она выродится в классическую страну третьего мира, где коррупция является нормой, а не исключением.

Премьер В. Путин, отвечая в прямом эфире 16 декабря 2010 г. на вопрос «Когда закончится воровство в России?», сказал: «Я воздержусь от ответа. Надо, чтобы все мы, все без исключения работали над решением этой действительно непростой проблемы. Хотя должен вам сказать, что возникает вопрос: где его и в какие времена не было, воровства, где его нет сейчас? Вопрос, конечно, в масштабах»4. А масштабы в современной России и впрямь впечатляют: воруют по-крупному, миллиардами долларов и триллионами

рублей. В конце октября 2010 г Президент Д.А. Медведев узнал от руководителя контрольного управления своей администрации К.А. Чуйченко, что восьмая часть бюджета страны (1 трлн. рублей) расхищается коррупционерами при организации госзакупок. Причем ежегодно!

В ноябре 2010 г. российское политическое руководство приняло участие в международном саммите руководителей двадцати государств мира, проходившем в Сеуле. В принятом на саммите <^20» «Антикоррупционном плане действий» отмечалось, что «коррупция угрожает целостности рынков, подрывает честную конкуренцию, препятствует справедливому распределению ресурсов, негативно сказывается на общественном доверии и верховенстве права. Более того, по мнению участников саммита, она является «серьезной преградой для экономического роста и вызовом как развитым и развивающимся странам, так и странам с формирующейся рыночной экономикой».

Коррупция не только ослабляет экономику, подрывает честную конкуренцию, но и авторитет власти, органов государственного и местного самоуправления.

Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами: бюджетными средствами, государственной или муниципальной собственностью, государственными заказами, распределением трансфертов, субсидий, льгот и т.п.

Коррупция в нашей стране поразила своими метастазами не только средний управленческий персонал, но и высший эшелон власти. Об этом свидетельствуют многочисленные аресты высших чиновников, замешанных в коррупции, «откатах» и взятках. Аресту и суду за мошенничество в особо крупных размерах подвергаются даже министры, члены Российского правительства (министр юстиции В.А. Ковалев, руководитель Минатома Е. Адамов, министр путей сообщения В. Аксененко и др.).

Для противодействия коррупции необходимы системные, комплексные, согласованные меры.Борьба против коррупции - не самоцель и не крестовый поход во имя восстановления справедливости.

Борьба против служебных преступлений есть часть более широкой борьбы ради создания эффективной, честной и действенной системы управления.

Немалую роль в усилении борьбы с коррупцией в России может сыграть международный опыт. В сжатом виде этот опыт обобщен в Конвенции ООН «Против коррупции». Россия, подписав 9 декабря 2003 г и ратифицировав в 2006 г., до сих пор не ратифицировала её 20-ю статью, предусматривающую уголовное наказание за незаконное обогащение. Российская бюрократия по-прежнему возражает против признания уголовно наказуемым деянием «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

В современном мире известны примеры, когда действия, направленные на снижение коррупции, привели к значительным успехам: Дания, Сингапур, Новая Зеландия, Финляндия и др. Финляндия по противодействию коррупции в 2010 г. заняла почетное 4-е место в мире, в отличие от России, которая в этом рейтинге стоит на 154-м, отставая от своей бывшей территории на 150 позиций. Напомним, что в 1918 г. Финляндия вышла из состава России, воспользовавшись правом наций на самоопределение, вплоть до отделения.

Примеры развитых стран Европы и Азии однозначно говорят в пользу того, что эффективные методы борьбы с коррупцией существуют. И их надо изучать и использовать в России с учетом местных особенностей. Президент РФ Дмитрий Медведев в одном из своих выступлений отметил, что антикоррупционное законодательство «должно совершенствоваться, мы должны изучать опыт других стран», чтобы соответствовать общему направлению. С этой точки зрения будет полезен антикоррупционный опыт Сингапура.

Сингапур в мировой табели о рангах занимает ведущее место и по социально-экономическому развитию, и по рейтингу борьбы с коррупцией. В 2009 г. эта азиатская страна опережала Россию более чем на 140 пунктов, а в 2010 г. она прочно занимает 3-е место в мире, разделяя лавры

первенства с Новой Зеландией (2-е место) и Данией (1-е место в мире).

Три четверти населения Сингапура составляют этнические китайцы, у которых испокон веку так сложилось: идёшь к чиновнику - захвати «презент». Да и сами слуги народа считали взятку нормой жизни. Полиция вымогала деньги у торговцев, и даже школьные учителя брали «подарки» - конверты с хрустящим содержимым. Самые ничтожные проблемы без взятки не решались. «Коррупция является одной из черт азиатского образа жизни. Люди открыто принимали вознаграждение, это являлось частью их жизни»5. Казалось, Сингапур безнадёжно погряз в коррупции.

В день обретения независимости (9 августа 1965 г.) Сингапур представлял собой маленькую бедную страну, которой приходилось импортировать даже пресную воду и строительный песок. Соседние страны были настроены недружественно, а треть населения симпатизировала коммунистам.

Почему же всё изменилось так кардинально и в лучшую сторону?

Некоторые «эксперты» заявляют: «Сингапурский рецепт прост - посадите в тюрьму десять министров, остальные уяснят: брать взятки опасно». Однако это утверждение далеко от того, что было в реальности. За решётку сажали, но попадали туда в основном мелкие сошки, а чиновники из высших эшелонов власти поначалу были недосягаемы, почти как в России, и народ правительству не верил.

Положение исправилось, когда пришедший к власти Ли Куан Ю создал независимый орган с целью борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти. Для противодействия коррупции в этой небольшой стране был создан специальный орган - Агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого подчинялся непосредственно премьер-министру страны. Законодатели наделили этот орган серьезными полномочиями. Агентство получило разрешение задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск у них в домах и на работе, проверять банковские счета и т.д.

Структурно Агентство по борьбе с коррупцией состояло всего из трех отделов:

оперативного, административного и информационного. Два последних кроме поддержки оперативной работы отвечают и за «чистоту» бюрократии. В их ведении отбор кандидатов на высокие государственные должности, профилактические меры и даже организация тендеров на госзаказы.

Агентством были инициированы расследования против министров,уличённых в коррупции. Они были приговорены к различным срокам заключения. Некоторые из высокопоставленных чиновников, боясь разоблачений, бежали из страны либо покончили жизнь самоубийством. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю, такие как министр охраны окружающей среды Ви Тун Бун, и даже близкие родственники главы правительства.

Теперь в Сингапуре политик открыто носит дорогие платиновые часы, но все знают: он купил их на зарплату. А в России стоит чиновнику надеть часы за 100 тыс. долларов, как многие скажут, что они стали результатом «хорошего отката за распил бюджета».

Если бы Сингапур не боролся с коррупцией по-настоящему, это государство не стало бы таким богатым. Без огромных запасов нефти, газа, алмазов, золота, как в России, чиновники средней и большой руки низвели бы эту маленькую страну до положения прежней британской колонии, каким Сингапур был до середины ХХ в.

В 1989 г. в Сингапуре ввели конфискацию имущества коррупционеров. Борьба с коррупцией сопровождалась упрощением процедур принятия решений и удаления всякой двусмысленности в законах. В результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования, была выбита почва из-под ног бюрократов-мздоимцев.

Антикоррупционная политика стала более результативной после резкого повышения зарплат. Правительство решило: и полицейский, и клерк должны получать такой доход, чтобы соблазн брать взятки пропал. Чиновникам серьезно подняли зарплаты, сегодня они доходят до 20-25 тысяч долларов в месяц (на российские деньги - от 600 до 750 тыс. рублей). Министрам в Сингапуре установили астрономическое жало-

ванье - до 100 тыс. долларов в месяц (3 млн. руб.). Зато охраны, автомобиля с водителем и служебной дачи министру не положено - только за личные деньги.

Для повышения независимости судей, их социального статуса были не только приняты соответствующие законодательные акты, но и увеличены жалования. Перед этим почти весь коррупционный судейский корпус был заменен на лучших юристов страны, среди которых преобладали частные адвокаты. Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы - свыше 1 млн. долл.). Это выше министерских окладов в 10 раз. Разумеется, при такой зарплате размениваться на взятки у судей уже не было смысла.

Но парламентарии и простые сингапурцы восприняли эту инициативу руководства страны с недоверием. Помогла мудрость премьер-министра Ли Куан Ю, который публично обосновал ее целесообразность: и министрам, и судьям нечего рисковать свободой и репутацией при такой зарплате, они и без взяток могут позволить себе достойную жизнь. Порядочность чиновника в Сингапуре стала цениться как одно из высочайших моральных качеств: его продвигали по службе, награждали премиями и т.д. Весомым аргументом Ли Куан Ю стали слова о том, что в мире много стран, где министры получают копейки, но при этом у них миллиардные счета и виллы в Швейцарии. Какой вариант вам больше нравится?

При высокой зарплате сингапурские чиновники стали бояться потерять высокооплачиваемую работу. Но случаи мздоимства не сразу исчезли из повседневной жизни. Даже при высокой зарплате, достаточной для безбедной жизни, отдельные неустойчивые госслужащие поддавались соблазну получить деньги от просителей.

С целью отследить незаконные дополнительные доходы чиновников в Сингапуре был учрежден специальный орган по противодействию коррупции - «Corrupt Practices Investigation Bureau», в переводе - «Бюро по расследованию коррупции». Директор бюро подчиняется лично премьеру Сингапура, и никто не может приказать

ему прекратить расследование. Агенты проверяют банковские счета, имущество не только самих чиновников, но и их детей, жён, родственников и даже друзей.

Если клерк и его семья живут не по средствам, бюро автоматически, не дожидаясь команды сверху, начинает расследование. Когда министр в декларации о доходах указывает, что у него во владении одна ржавая машина, это лишь в нашей стране никого не удивляет. В Сингапуре после такого отчёта стартует проверка, и министр обязан отчитаться. Если его расходы превышают легальные доходы, ему непоздоровится.

Анализ антикоррупционной политики, проводимой в Сингапуре, показывает, что она основана на 12 важнейших принципах.

Во-первых, меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и тем, кто дает взятки, и тем, кто их берет.

Во-вторых, четко соблюдается принцип ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Но общественное порицание - неотъемлемая часть процесса наказания.

В-третьих, должна быть проведена четкая граница между государственными обязанностями и личными интересами. Именно это подразумевал г-н Ли Куан Ю, когда заявил, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.

В-четвертых, необходимо укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Агентства, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что антикоррупционный орган действует эффективно и юридически законно.

В-пятых, коррупция должна быть максимально исключена путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений. Как только общественность осознает, что не существует возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток, коррупции станет меньше.

В-шестых, лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения

на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.

В-седьмых, необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.

В-восьмых, соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, т.к. борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.

В-девятых, государственным служащим должны соответственно платить. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т.д.).

В-десятых, необходимы создание эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией и защита информаторов, сообщающих о случаях коррупции.

В-одиннадцатых, нужно минимизировать количество необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.

В-двенадцатых, необходимо использовать законы таким образом, чтобы распространить их действие на должностных лиц с целью выяснения источников их доходов.

Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов.

Начиная со второй половины 1980 гг. правительство стало работать над «качеством» бюрократии. Правительство задумало сделать профессию чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой. В Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип мериток-ратии. Он означает, что путь наверх открывается перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. За это отвечает Агентство по борьбе с коррупцией. Вербовка происходит еще в школе, затем будущей элите помогают поступить в университет, отправляют на учебу и стажировку за границу, поощряют успехи. Так постепенно чиновничий аппарат обновлялся правильно выученными и воспитанными кадрами, многие из которых пополняли ряды Агентства. Все это на фоне жесткого давления коррупционеров.

Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена - все эти факторы объясняют, каким образом Сингапур успешно борется с коррупцией. Политика кнута и пряника принесла плоды: уровень коррупции в Сингапуре упал в разы.

Взяточничество здесь отсутствует как таковое: чиновники не берут мзду, суды эффективны, а бизнесмены никому не платят откатов. Сказка? Но ещё в шестидесятые годы ничего подобного не наблюдалось.

В реальной борьбе с коррупцией немалую роль сыграла сингапурская полиция. С приходом нового лидера страны она была реформирована. Личный состав полиции был заменён с преимущественно малайцев на преимущественно китайцев. Этот процесс сопровождался эксцессами, и Ли Куан Ю лично приезжал в расположение взбунтовавшихся малайских по-

лицейских для ведения переговоров. Работа полиции была поставлена так, что вскоре сингапурцы перестали давать взятки, боясь быть пойманными за руку.

А те, у кого госчиновники продолжали вымогать деньги, могли обратиться за поддержкой в Бюро по расследованию коррупции. Его «горячая линия» работала круглосуточно. Охотно принимаются и анонимные жалобы. Волокита в учреждениях Сингапура была сведена на нет с помощью реального электронного правительства, о котором в России больше говорят, чем делают. Запросы в министерства и ведомства сингапурцы шлют по Интернету, в электронном формате. Суды работают чётко и быстро. Есть, например, Суд малых жалоб («Small Claims Court»), который занимается делами туристов, если их вдруг обманули при покупке. Заседание суда назначают уже на следующий день. Нет волокиты - отпадает и повод дать взятку за ускорение процесса.

И если российское руководство наконец перейдёт от слов к делу, то и у нас будут такое же, как в Сингапуре, электронное правительство, независимые суды и свободные СМИ. Стоит только захотеть. И тогда можно надеяться на «сингапурское чудо». Сингапур, лишённый ресурсов, смог решить многие внутренние проблемы и совершил скачок от страны третьего мира до высокоразвитой страны с высоким уров-

нем жизни. Этот факт в очередной раз подтверждает правоту русской поговорки: кто хочет сделать, ищет способ, как сделать, а кто не хочет - причину, чтобы этого не делать. Так вот, борьба с коррупцией стала тем самым способом, залогом экономического успеха Сингапура.

Директор Российского отделения международной организации «Transparency International» Елена Панфилова в конце 2010 г. отмечала, что борьба с коррупцией в России зашла в тупик. Если наша страна останется в этом тупике, она выродится в классическую страну третьего мира, где коррупция является нормой, а не исключением. В отличие от Сингапура, который нашел способы, как переломить ситуацию.

1 Интерфакс. РБК daily. Ежедневная деловая газета. Код доступа: http://www.ru/focus/ opinion/562949979441110.shtml

2 Полухин А. За десять лет Россия совершила впечатляющий рывок в группу наиболее коррумпированных государств планеты //Новая газета. 2010. № 138. 8 декабря.

3 Гарбузняк А., Болотова О. Борьба с коррупцией деньгами //Сообщение ИТАР-ТАСС. 2010. 14 июля.

4 Стенограмма программы от 16.12.2010 г. «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». Код доступа: http://premier.gov.ru/ events/news/13427/#bud

5 Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира в первый. М., 2005. Глава «Борьба с коррупцией». С. 106.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.