CC BY
460
КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
© Кирьянов А.Ю.*
АНО «Центр развития местного самоуправления», г. Москва
Статья посвящена вопросам правового статуса кадрового резерва муниципальной службы, теоретическим и практическим аспектам реализации понятия резерв муниципальной службы, принципам формирования резерва. Рассмотрены основные критерии, определяющие требования к муниципальным служащим, зачисленным в резерв, их права и обязанности, перспективы поступления на службу.
Разработка комплексных мер по формированию современного кадрового резерва государственной службы в целях обеспечения преемственности и передачи накопленного профессионального опыта государственных служащих молодым специалистам стала одним из ключевых положений Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» [27]. По состоянию на 2009 год резерв управленческих кадров сформирован во всех регионах России, численность резервов составила 27,5 тыс. человек[3]. Не меньшее значение имеет и формирование кадрового резерва муниципальной службы. Создание кадрового резерва необходимо для более качественного обеспечения компании подготовленными сотрудниками, готовыми в случае необходимости вести не только свой участок работы, но и другие -по смежным направлениям. Как справедливо отмечает О.А. Борзунова, наличие в кадровом резерве подготовленных специалистов позволяет значительно снизить затраты на подбор и адаптацию новых сотрудников, а также построить систему инвестиций в развитие персонала, что, в свою очередь, значительно повышает нематериальную мотивацию работников и способствует их закреплению в муниципальном органе [1].
При этом недостаточно внимания уделяется правовому обеспечению формирования и использования кадрового резерва на муниципальной службе. Статья 28 Закон о муниципальной службе указывает, что кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя, в том числе, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование. Данная норма повторяется в статье 32 Закона, определяя создание кадрового резерва и его эффективное использование в качестве приоритетного направления формирования кадрового состава муниципальной службы [28].
Ни о порядке его формирования, ни о работе с кадровым резервом никаких положений Федеральный закон о муниципальной службе не содер-
* Исполнительный директор, кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
жит. В этой связи некоторые авторы отмечают, что подобное положение дел вполне объяснимо с практической точки зрения, поскольку многие муниципальные образования испытывают своего рода «кадровый голод» [5]. В таких условиях они не только не могут позволить себе резерв кадров, но и зачастую даже проведение конкурсного отбора на замещение вакантной должности муниципальной службы. В то же время, как справедливо отмечается, кадровый резерв призван не только способствовать формированию профессионального кадрового состава, но и обеспечивать право равного доступа к муниципальной службе [2].
В то же время, по мнению С.Н. Братановского и А.Е. Епифанова, федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы [2]. Следует не согласиться с высказанной позицией, поскольку формирование кадрового резерва относится именно к тем вопросам, которые муниципальные образования могут решить самостоятельно.
Статья 33 Закона о муниципальной службе наделяет муниципальные образования правом в соответствии с муниципальными правовыми актами создавать кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы [28]. Важность формирования кадрового резерва муниципальной службы отмечается на всех уровнях власти. Принимаемые на региональном уровне программы развития государственной и муниципальной службы, формирования кадровых резервов, в том числе предусматривают и меры по организации кадрового резерва муниципальной службы.
Например, в Хакасии целью Программы «Формирование и подготовка резерва управленческих кадров Республики Хакасия» [8] является выявление граждан Российской Федерации, по своему потенциалу способных сформировать профессиональное ядро системы государственного и муниципального управления Республики Хакасия, привлечение и подготовка лучших из них к замещению, в том числе должностей в органах муниципального управления.
Необходимо рассмотреть основные этапы организации работы с кадровым резервом, а также исследовать, что понимается под эффективным использованием кадрового резерва муниципальной службы.
Как правило, вопросы кадрового резерва муниципальной службы закрепляются актами представительных органов муниципального образования, которые принимают положение о кадровом резерве, положение о Комиссии по формированию резерва, утверждается состав комиссии. В отдельных муниципальных образованиях вопросы кадрового резерва регулируются правовыми актами главы администрации муниципального образования [9]. Можно встретить и отдельные нормативно-правовые акты регионального уровня, принимаемые по данному вопросу [19].
В связи с тем, что вопросы кадрового резерва муниципальной службы регулируются полностью на муниципальном уровне, представляет интерес те вопросы, которые подлежать нормативному регулированию. Анализ муниципальных правовых актов позволяет выделить следующие вопросы кадрового резерва муниципальных служащих, которые подлежат нормативно-правовому регулированию: понятие, цели, задачи и принципы формирования кадрового резерва; определение перечня должностей, для которых формируется кадровый резерв; определение перечня лиц, которые могут претендовать на попадание в кадровый резерв, установление требований к указанным лицам; определение перечня лиц, которые не могут быть включены в кадровый резерв, и основания исключения из него; периодичность формирования кадрового резерва; назначение отдела (подразделения), выполняющих организационную, координирующую, методическую и контрольную функции; этапы формирования кадрового резерва; организация работы с кадровым резервом, которая включает в том числе теоретическую и практическую подготовку лиц, включенных в резерв; финансовое обеспечение формирования кадрового резерва; установление правового статуса комиссии по формированию резерва и ряд иных вопросов.
Рассмотрим, какое значение вкладывают муниципальные правовые акты в понятие «кадровый резерв». «Кадровый резерв - один из способов пополнения кадров квалифицированными специалистами муниципальной службы с целью повышения уровня подбора и расстановки кадров, способных решать задачи, возложенные на муниципальных служащих» - такое определение закреплено в Положении о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в городе Фрязино [20]. «Под резервом понимается специально сформированный на основе индивидуального отбора и комплексной оценки состав высококвалифицированных специалистов, положительно оцениваемых по результатам их деятельности, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми, личностными и морально-этическими качествами для выдвижения на отдельные должности муниципальной службы в Апанасенковском муниципальном районе Ставропольского края, а также на отдельные руководящие должности в муниципальных унитарных предприятиях и в муниципальных учреждениях» [10]. Можно встретить и другое определение. Например, в одном из муниципальных образований Республики Татарстан дается определение резерва управленческих кадров, который представляет собой список граждан Российской Федерации, сформированный в установленном порядке для замещения должностей муниципальной службы, соответствующих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для их назначения на управленческие должности муниципальной службы [21]. В соответствии с Постановлением Администрации городского округа Крас-
нотурьинск Свердловской области «резерв управленческих кадров - это группа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, имеющих опыт управленческой деятельности, проявивших себя в сфере профессиональной и общественной деятельности, обладающих необходимыми личностными и деловыми качествами, высокой степенью ответственности, успешно прошедших отбор на включение в резерв управленческих кадров в установленном настоящим Положением порядке» [11]. Порядок формирования резерва управленческих кадров администрации Новоаннинского муниципального района Волгоградской области закрепляет следующее понятие: «Резерв управленческих кадров представляет собой список граждан Российской Федерации, сформированный для возможного замещения в установленном порядке руководящих должностей в администрации Новоаннинского муниципального района Волгоградской области» [12]. В данном определении указывает круг должностей, на которые могут претендовать лица, состоящие в резерве, а именно - руководящие должности. «Резерв кадров муниципальной службы администрации Еланского муниципального района -это группа перспективных руководителей и специалистов как состоящих, так и не состоящих на муниципальной службе, обладающих способностью к управленческой и иной предусмотренной законодательством о муниципальной службе деятельности, отвечающих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы, готовых к замещению имеющихся или образующихся вакантных муниципальных должностей муниципальной службы» [13]. «Кадровый резерв Администрации представляет собой сформированный на конкурсной основе перечень муниципальных служащих и граждан, не состоящих на муниципальной службе администрации Старополтавского муниципального района, обладающих необходимыми профессиональными знаниями и навыками и отвечающих квалификационным требованиям, предъявляемым к предполагаемой для замещения должности муниципальной службы администрации Старополтавского муниципального района» [14]. «Кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы представляет собой запас квалифицированных людских ресурсов для оперативной ротации выбывших муниципальных служащих с должностей муниципальной службы» [22].
Существует и ряд определений, выработанных в теории. Как правило, данные определения повторяют нормативно закрепленные. Один из комментариев к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы как запас квалифицированных людских ресурсов для оперативной ротации выбывших муниципальных служащих с должностей муниципальной службы [4], т.е. фактически воспроизводит то определение, которые закреплено в Ре-
шении Даниловского райсовета народных депутатов Волгоградской обл. от 15.06.2009.
По мнению А.Н. Козырина, кадровый резерв, являясь одним из основных источников пополнения кадров, представляет собой скомплектованную на основе индивидуального отбора группу муниципальных служащих, обладающих необходимыми профессиональными, морально-этическими и деловыми качествами и отвечающих установленным квалификационным требованиям [6]. Однако, с данным определением трудно согласиться полностью, поскольку кроме муниципальных служащих в кадровый резерв могут входить и другие лица.
По мнению О.А. Борзуновой, «Кадровый резерв - это группа работников: потенциально способных к руководящей деятельности; отвечающих требованиям, предъявляемым должностью того или иного ранга; подвергшихся отбору и прошедших систематическую целевую квалификационную подготовку» [1].
Анализ определения «кадровый резерв» позволяет сделать вывод, что оно, как правило, определяется как группа (список) лиц. В то же время, можно встретить определение кадрового резерва через процесс, т.е. как один из способов пополнения кадров.
Можно предложить следующее определение кадрового резерва муниципальной службы - это список граждан Российской Федерации, сформированный в установленном порядке для замещения должностей муниципальной службы, соответствующих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для их назначения на должности муниципальной службы. В то же время, следует отметить, что в связи с тем, что регулирование вопросов кадрового резерва осуществляется исключительно на уровне местного самоуправления, определения кадрового резерва, закрепляемые муниципальными правовыми актами, имеют право на существование, поскольку отражают специфику формирования кадрового резерва именно данного муниципального образования.
Цели, задачи и принципы формирования кадрового резерва определяются муниципальными правовыми актами примерно одинаково.
Формирование кадрового резерва осуществляется в целях: совершенствования деятельности по подбору и расстановке кадров для замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления; своевременного удовлетворения потребности в кадрах; повышения уровня мотивации муниципальных служащих к профессиональному росту; сокращения периода адаптации муниципальных служащих при поступлении на должность [20].
В качестве целей формирования резерва управленческих кадров называют улучшение качественного состава муниципальных служащих, долж-
ности которых отнесены при их квалификации к высшей группе должностей муниципальной службы, а также обеспечения возможности быстрого замещения вакантных высших должностей муниципальной службы [21].
Основными задачами работы с кадровым резервом являются: изучение профессиональных и личных качеств кандидатов для зачисления в кадровый резерв; оформление проектов распоряжений главы муниципального образования, связанных с зачислением в состав кадрового резерва и исключением из данного состава; создание условий для профессионального роста муниципальных служащих; организация обучения лиц, зачисленных в кадровый резерв; повышение эффективности использования кадров с целью выявления возможностей назначения лиц, зачисленных в кадровый резерв, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми и личностными качествами, на руководящие должности муниципальной службы [20].
К основным принципам формирования кадрового резерва относятся: равный доступ граждан к зачислению в кадровый резерв в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; объективность оценки профессиональных качеств, а также результатов профессиональной деятельности кандидатов для зачисления в кадровый резерв на основе объективных критериев оценки; равный подход к кандидатам для зачисления в кадровый резерв; добровольность включения и нахождения в кадровом резерве; гласность в формировании и работе с кадровым резервом; обеспечение преемственности в руководстве подразделениями органов местного самоуправления муниципального образования [20].
Интерес представляет перечень принципов, закрепляемый Положением о формировании, ведении, подготовке и использовании резерва управленческих кадров Апанасенковского муниципального района Ставропольского края [10], который включает принципы законности; доступности информации о резерве; добровольности участия в конкурсе для включения в резерв; объективности оценки профессиональных и личностных качеств лиц, претендующих на включение в резерв; соблюдения равенства прав претендентов при формировании резерва; создания условий для профессионального развития лиц, включенных в резерв; эффективности использования резерва; непрерывности работы с резервом и постоянного обновления его состава. Следует обратить внимание на такой принцип как принцип эффективности использования резерва.
Определение перечня должностей, для которых формируется кадровый резерв. Как правило, муниципальные правовые акты о кадровом резерве решают этот вопрос по-разному: расширительно, указанием в целом на должности муниципальной службы [15]; установлением конкретного перечня должностей, в отношении которых формируется резерв. Как правило, это управленческие должности, главные, ведущие и старшие группы должностей муниципальной службы [20]. В том случае, если резерв фор-
мируется в отношении всех должностей муниципальной службы, могут предусматриваться также особенности формирования резерва для отдельных категорий. Постановлением Главы Администрации Благовещенского района от 21.11.2005 N 574 «О формировании резерва кадров администрации Благовещенского района» [16] закреплено, что резерв кадров формируется с разбивкой по категориям муниципальных должностей (руководители, специалисты, обеспечивающие специалисты), группам муниципальных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие), конкретным муниципальным должностям муниципальной службы администрации района, с учетом специализации муниципальных должностей, в соответствии с классификацией муниципальных должностей района. При этом список кандидатур резерва кадров категории «Руководители» группы «Высшая должность» формируется главой администрации района.
Третий вариант определения перечня должностей, для которых формируется кадровый резерв предполагает еще более расширительный перечень лиц, для которых формируется кадровый резерв. Он включает в себя не только муниципальных служащих, но и лиц, претендующих на руководящие должности в муниципальных учреждениях [11]. Например, в Апа-насенковском муниципальном районе Ставропольского края формирование резерва осуществляется согласно перечню должностей, на замещение которых формируется резерв, утвержденному администрацией Апанасен-ковского муниципального района Ставропольского края: для замещения отдельных должностей муниципальной службы администрации Апанасенков-ского муниципального района Ставропольского края и структурных подразделений со статусом юридического лица; для замещения отдельных руководящих должностей в муниципальных унитарных предприятиях и в муниципальных учреждениях Апанасенковского муниципального района, определяемых администрацией Апанасенковского муниципального района [10].
Возможно три варианта закрепления перечня лиц, которые могут быть включены в кадровый резерв: только муниципальные служащие [20]; закрепление перечня лиц, включаемых в кадровый резерв; возможность участия в кадровом резерве всех лиц, которые отвечают требованиям, предусмотренным в соответствующем правовом акте.
Первым вариант представляется не верным, поскольку формирование кадрового резерва исключительно из числа муниципальных служащих ограничивает возможности пополнения органов местного самоуправления грамотными, квалифицированными специалистами, которые пока могут не занимать никаких должностей муниципальной службы. Закрепление перечня лиц, включаемых в кадровый резерв, может производиться разными способами. Наиболее полный перечень лиц, который могут быть включены в кадровый резерв, указывается в Постановлении Главы Администрации Благовещенского района от 21.11.2005 N 574 «О формировании резерва кадров
администрации Благовещенского района» [16], где устанавливается, что резерв кадров муниципальной службы администрации района оформляется в виде перечня лиц (списка), в который могут быть включены: муниципальные служащие, уволенные с муниципальной службы района при ликвидации, реорганизации структурных подразделений администрации района либо сокращении штатов; лица, замещающие муниципальные должности, в соответствии с классификацией муниципальных должностей Благовещенского района категории «Выборные должностные лица местного самоуправления, депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, и иные должностные лица местного самоуправления» после прекращения их полномочий по основаниям и в порядке, предусмотренном областными законами, Уставом района, нормативно-правовыми актами района; муниципальные служащие, рекомендованные аттестационной комиссией на замещение вышестоящих должностей; лица, обучающиеся в высших учебных заведениях по договору (контракту) с администрацией района или при отсутствии договора, имеющие необходимый стаж работы по специальности; лица, замещающие должности в выборных органах местного самоуправления, и муниципальные служащие, соответствующие квалификационным требованиям и прошедшие обучение по программам повышения квалификации; специалисты органов государственной власти, территориальных органов федеральных исполнительных органов государственной власти; специалисты учреждений, предприятий и организаций различных форм собственности; иные категории специалистов, соответствующие предъявляемым квалификационным требованиям, в том числе и не имеющие на момент формирования резерва постоянного места работы.
В третьем варианте просто устанавливаются требования, предъявляемые к лицам, претендующим на включение в кадровый резерв. Например, Положением о порядке проведения конкурсов на замещение вакантной должности и (или) на включение в кадровый резерв для замещения должности муниципальной службы муниципального района «Вейделевский район» [23] установлено, что право на участие в конкурсе имеют граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие установленным квалификационным требованиям к вакантной должности муниципальной службы при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой [28].
Необходимо отметить, что в некоторых муниципальных образованиях право на включение в резерв предоставляется также и иностранных гражданам. Например, Постановление Главы муниципального образования «Те-тюшский муниципальный район» от 27.03.2009 N 13 (ред. от 03.06.2011) «О формировании резерва управленческих кадров Тетюшского муниципального района Республики Татарстан» [17] закрепляет, что в резерве управлен-
ческих кадров могут состоять также граждане иностранных государств -участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, изъявившие желание и прошедшие отбор на включение в резерв управленческих кадров.
Как правило, не могут быть включены в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы лица, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации не могут быть приняты на муниципальную службу [15]. Основаниями исключения из кадрового резерва, как правило, являются: наложение дисциплинарного взыскания; отказ от прохождения переподготовки (переквалификации) и (или) повышения квалификации; привлечение к уголовной или административной ответственности; подача письменного заявления об исключении из состава кадрового резерва; отказ от замещения соответствующей должности муниципальной службы; наступление или обнаружение обстоятельств, препятствующих поступлению на муниципальную службу в соответствии с действующим законодательством; выявление факта представления лицом, включенным в кадровый резерв, подложных документов или заведомо ложных сведений, послуживших основанием для включения в кадровый резерв; по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением; истечение срока пребывания в кадровом резерве; изменение штатного расписания в отношении должности, на которую претендует лицо.
Интерес представляет основание для исключения из резерва, как снижение показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего [15]. Однако, данное основание применимо исключительно к муниципальным служащим, стоящим в кадровом резерве и при условии возможности определения эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности.
Кадровый резерв формируется, как правило, ежегодно. В отдельных случаях он может формироваться на срок действия того или иного органа местного самоуправления. Работа по формированию резерва кадров включает в себя: определение потребности в кадрах; подбор и изучение кандидатов на зачисление в резерв; комплектование резерва кадров [6].
Данный вопрос представляет наибольший интерес, поскольку именно от работы с кадровым резервом зависит: а) квалификация будущих муниципальных служащих; б) смогут ли лица, входящие в кадровый резерв, претендовать на замещение соответствующих должностей муниципальной службы.
Основные этапы формирования кадрового резерва на государственной службе включают: определение текущей и перспективной потребности в кадровом резерве; поиск кандидатов в кадровый резерва; конкурсный отбор и оценка кандидатов в кадровый резерв; организацию подготовки резерва; оценку подготовленности кадрового резерва и назначение лиц, со-
стоящих в нем, для замещения должностей государственной гражданской службы в порядке должностного роста; исключение из состава резерва при невыполнении необходимых требований, обеспечение адаптации работника к новой должности и другие [26].
Развитие кадрового резерва муниципальной службы включает в себя: разработку и утверждение индивидуальных планов подготовки лиц, включенных в резерв; обучение граждан, включенных в резерв; получение развивающего опыта гражданами, включенными в резерв; оценка прогресса участников резерва.
В целях организации качественной подготовки, оценки полученных знаний и навыков, а также соответствующего контроля над каждым резервистом решением Комиссии закрепляется руководитель подготовки. Экспертные рабочие группы совместно с руководителем подготовки разрабатывают план индивидуальной подготовки кандидата, утверждаемый Комиссией. Индивидуальный план подготовки кандидата предусматривает следующие разделы: обучение, получение развивающего опыта, оценка прогресса участников резерва. Качество выполнения отдельных поручений и исполнения обязанностей оцениваются руководителями подготовки с отметкой в плане индивидуальной подготовки кандидата.
Обучение - комплекс мероприятий, включающий в себя целевые образовательные программы, сформированные с учетом текущего уровня подготовки участников резерва и сфокусированные на приобретении участниками резерва знаний и навыков, необходимых для занятия ими целевых должностей в системе государственного управления и реального сектора экономики.
Развивающий опыт предполагает практическую работу участников кадрового резерва в системе муниципального управления, позволяющую получить актуальные знания и навыки, требуемые для эффективного выполнения обязанностей на целевых должностях. Теоретическая и практическая подготовка лиц, включенных в кадровый резерв, является составной частью системы подготовки и переподготовки кадров. Подготовка лиц, зачисленных в кадровый резерв, предусматривает конкретные мероприятия, обеспечивающие приобретение лицом, зачисленным в кадровый резерв, необходимых теоретических и практических знаний, более глубокое освоение им характера будущей работы, выработку организационных навыков руководства, а именно: обучение основам, современным методам и приемам деятельности в области управления, экономики и законодательства; решение отдельных вопросов по профилю должности муниципальной службы; исполнение обязанностей по должности муниципальной службы, на которую состоит в кадровом резерве; участие в работе конференций, совещаний, семинаров, рабочих групп, оргкомитетов с целью ознакомления с новейшими достижениями по областям знаний и получения практических навыков в
соответствии со специализацией должности муниципальной службы, на которую состоит в кадровом резерве.
Муниципальные служащие, зачисленные в кадровый резерв, в ряде случаев имеют право на первоочередное направление на повышение квалификации и переподготовку за счет средств бюджета муниципального образования [20].
Муниципальным правовым актом может быть предусмотрено ведение индивидуального плана лица, включенного в кадровый резерв. В индивидуальном плане подготовки муниципальных служащих, включенных в кадровый резерв, могут быть использованы такие формы работы, как: обучение основам, современным методам и приемам организации управления, экономики и законодательства; решение отдельных вопросов по профилю должности, на которой состоит в кадровом резерве муниципальный служащий; временное исполнение обязанностей по должности, на которой состоит в кадровом резерве муниципальный служащий, в период временного отсутствия лица, замещающего эту должность, за которым сохраняется место работы (отпуск, длительная командировка, болезнь и др.); участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, в работе совещаний, конференций, семинаров, работа в составе рабочих групп, оргкомитетов; направление на стажировку; изучение зарубежного опыта [15]. Оценка прогресса участников резерва - ежегодные мероприятия по мониторингу успехов и неудач участников резерва в процессе их развития.
Представляет интерес вопрос финансового обеспечения формирования кадрового резерва муниципальных служащих. Следует отметить, что отсутствие финансово-экономической составляющей в актах, посвященных кадровому резерву муниципальной службы, является одним из недостатков данных актов. В то же время в отдельных муниципальных образованиях данный вопрос закрепляется. Так, в решении Тяжинского районного Совета народных депутатов Кемеровской области от 29 сентября 2006 г. N 54 «Об утверждении Программы развития муниципальной службы Тяжинского района на 2007 год» [24], где нормативно закреплены источники и размеры финансирования программы. В решении предусмотрено, что размер бюджетных ассигнований может быть скорректирован с учетом местного бюджета. В пункте 6 указанного решения дано экономическое обоснование программы. Расчет финансовых средств произведен по сложившимся ценам организации обучения с учетом количества обучаемых, квалификационного уровня научно-преподавательского состава, аренды помещений и раздаточного материала.
По мнению Е.Ю. Киреевой, основная роль в финансировании мероприятий по подготовке кадрового резерва муниципальной службы с учетом того, что большинство муниципальных образований в стране являются дотационными, должна принадлежать органам государственной власти субъек-
тов Федерации [7]. Например, в целевой программе «Профессиональная подготовка резерва управленческих кадров Челябинской области на 20112015 годы» указывается на отсутствие механизмов финансирования за счет средств областного бюджета либо бюджетов муниципальных образований подготовки, переподготовки, повышения квалификации лиц, включенных в резерв управленческих кадров и не являющихся муниципальными служащими, в связи с чем решение данного вопроса возможно только посредством принятия областной целевой программы [18].
Киреева Е.Ю. в своих работах приводит опыт отдельных муниципальных образований по практике работы по формированию кадрового резерва. В решении Шахтинской городской Думы от 21 декабря 2006 г. N 282 «О практике работы администрации города по формированию и развитию кадровых ресурсов муниципальной службы города Шахты» [25] была дана оценка кадровой ситуации, сложившейся в органах местного самоуправления города Шахты, и определен комплекс мер по ее совершенствованию. Основной процент муниципальных служащих имеют опыт работы в муниципальной службе от одного года до пяти лет - 33 %, в то же время имеющих опыт работы от 10 до 20 лет и от 5 до 10 лет примерно равное количество - 25 и 24 % соответственно. В муниципальных структурах вместе с тем работают и специалисты, чей стаж муниципальной службы составил от одного до 12 месяцев - 13 %. Специалисты с опытом работы в органах администрации менее пяти лет составляют 46 % всех муниципальных служащих города Шахты. Причем 42 % от этого числа - молодые специалисты до 30 лет. Приведенные данные говорят о том, что усилилась тенденция к омоложению кадрового состава муниципальной службы, что, в свою очередь, влечет необходимость обучения молодых специалистов, имеющих различное базовое образование, именно муниципальному управлению через организацию семинаров, курсов повышения квалификации, передачу опыта. Хотя для реализации задач, поставленных перед отделом муниципальной службы администрации города, специалистами проводится ряд комплексных и самостоятельных кадровых мероприятий, тем не менее нерешенными остаются такие проблемы, как: недостаточная стабильность кадров; низкий процент муниципальных служащих, прошедших повышение квалификации; недостаточное использование современных технологий управления персоналом; отсутствие комплексной системы оценки деятельности муниципальной службы; отсутствие системы морального поощрения муниципальных служащих; недостаточное взаимодействие с органами администрации по вопросам управления муниципальной службой [7].
При этом следует согласиться с О.А. Борзуновой, что положительный эффект от работы с кадровым резервом может быть достигнут только в том случае, если создание резерва является составной частью целостной системы работы с персоналом [1].
Как отмечалось, что в соответствии с Законом о муниципальной службе кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование. Возникает вопрос, что же понимается под эффективным использованием кадрового резерва. Например, Постановление Администрации городского округа Краснотурьинск от 16.06.2011 N 807 (ред. от 25.01.2012) «О резерве управленческих кадров городского округа Краснотурьинск» [11] устанавливает, что оценка эффективности подготовки лиц, включенных в резерв управленческих кадров, производится комиссией на основе оценочных процедур, указанных в пункте 2.11 Положения. В соответствии с Положением оценочные процедуры включают индивидуальные интервью (собеседования), индивидуальные и (или) групповые поведенческие процедуры (деловые игры, групповые дискуссии и другие процедуры), а также тестовые методики, позволяющие определить степень соответствия кандидата требованиям, предъявляемым к соответствующим управленческим должностям. Перечень конкретных оценочных процедур, проведение которых предполагается на данном этапе, определяется комиссией. Оценочные процедуры проводятся в целях определения деловых и личностных качеств кандидатов, а именно: профессиональной компетентности - наличия высшего профессионального образования, наличия опыта работы, знаний, умений и навыков управленческой деятельности, способности анализировать информацию и принимать обоснованные управленческие решения; результативности - наличия эффективно реализованных проектов, объективно измеряемых показателей позитивных изменений, происшедших в деятельности организации под руководством кандидата, значительной степени участия в реализации задач организации, исполнительской дисциплины. Однако данные оценочные мероприятия касаются оценки эффективности подготовки лиц, включенных в резерв управленческих кадров, а не эффективности самого кадрового резерва в целом.
Положение о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в Администрации Самары [15] устанавливает, что в целях повышения эффективности работы с кадровым резервом осуществляется профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка муниципальных служащих, включенных в кадровый резерв. В то же время, во многих муниципальных правовых актах вообще нет упоминания об оценке эффективности кадрового резерва. В связи с тем, что положение об эффективном использовании кадрового резерва закреплено на федеральном уровне, представляется необходимым включать соответствующие нормы в муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы кадрового резерва.
Необходимо сформулировать критерии эффективности использования кадрового резерва. Например, республиканская программа «Формирование и подготовка резерва управленческих кадров Республики Хакасия» [8] с учетом
сложности и высокой стоимости подготовки резерва предлагает к реализации следующие меры по его наиболее эффективному использованию: обеспечение общественной значимости участия в Программе; построение личной карьеры, включающей: временное замещение в предстоящей должности; назначение граждан на ключевые должности государственного и муниципального управления, а также реального сектора экономики, в первую очередь из Резерва; продвижение кандидатов Резерва; ротации кандидатов Резерва.
При этом устанавливается также мониторинг эффективности программ профессионального развития, который включает: проведение входного и выходного тестирования знаний и навыков в вузах, которые будут заниматься подготовкой участников Программы; контроль за выполнением требований к организации процесса обучения, содержанию раздаточного материала; анкетирование Комиссией слушателей на предмет удовлетворенности программами обучения; оценку практической направленности проектов, разработанных в процессе обучения, их внедрения; получение обратной связи о влиянии программ обучения на эффективность и результативность деятельности граждан, включенных в Резерв; разработка Комиссией по итогам мониторинга корректирующих мероприятий [8].
Таким образом, муниципальные правовые акты в обязательном порядке должны содержать положения, устанавливающие порядок определения эффективного использования кадрового резерва муниципальной службы.
Список литературы:
1. Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). -М.: Юстицинформ, 2007. - 248 с.
2. Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России // СПС КонсультантПлюс. -2007.
3. Карпенко А.С. Перспективы открыты. Как ими распорядиться? // Государственная служба. - 2009. - N 2. - С. 49.
4. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. - 2009.
5. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. - М., 2007.
6. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / под ред. А.Н. Козырина // СПС КонсультантПлюс. - 2007.
7. Киреева Е.Ю. Кадровый резерв муниципальной службы // Журнал российского права. - 2009. - № 2.
8. Постановление Правительства Республики Хакасия от 09.12.2008 N 424 (ред. от 13.01.2012) «Об утверждении республиканской программы «Фор-
мирование и подготовка резерва управленческих кадров Республики Хакасия» // Вестник Хакасии». - 17.12.2008. - N 73.
9. Постановление главы Егорьевского муниципального района МО от 27.07.2010 N 168 (ред. от 30.08.2010) «Об утверждении Положений о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы и о комиссии по формированию кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Егорьевского муниципального района» // Знамя труда. - 18.08.2010. - N 33.
10. Постановление администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края от 26.02.2009 N 47-п «О муниципальном резерве управленческих кадров» // Вестник Апанасенковского района». -27.05.2009. - N 16.
11. Постановление Администрации городского округа Краснотурьинск от 16.06.2011 N 807 (ред. от 25.01.2012) «О резерве управленческих кадров городского округа Краснотурьинск» // Заря Урала. - 28.06.11. - N 77-78.
12. Постановление главы Новоаннинского муниципального района Волгоградской обл. от 21.09.2011 N 1262 «Об утверждении Порядка формирования резерва управленческих кадров администрации Новоаннинского муниципального района Волгоградской области» // Новоаннинский вестник. -10.10.2011. - N 17.
13. Постановление администрации Еланского муниципального района Волгоградской обл. от 09.08.2011 N 556 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в администрации Еланского муниципального района Волгоградской области» // СПС КонсультантПлюс.
14. Постановление администрации Старополтавского муниципального района Волгоградской обл. от 12.07.2010 N 658 «Об утверждении Положения о кадровом резерве муниципальной службы администрации Старополтавского муниципального района» // СПС КонсультантПлюс.
15. Постановление Администрации городского округа Самара от 12.12.11 N 1862 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в Администрации городского округа Самара» // Самарская Газета. - 17.12.2011. - N 248(4767).
16. Постановление Главы Администрации Благовещенского района от 21.11.2005 N 574 «О формировании резерва кадров администрации Благовещенского района» // Земля и Люди. - 28.01.2006. - N 4.
17. Постановление Главы муниципального образования «Тетюшский муниципальный район» от 27.03.2009 N 13 (ред. от 03.06.2011) «О формировании резерва управленческих кадров Тетюшского муниципального района Республики Татарстан // СПС КонсультантПлюс.
18. Постановление Правительства Челябинской области от 17.08.2010 N 89-П (ред. от 21.12.2011) «Об областной целевой программе «Профессиональная подготовка резерва управленческих кадров Челябинской об-
ласти на 2011 - 2015 годы» // Южноуральская панорама. - 03.09.2010. -N 209 (спецвыпуск N 48).
19. Распоряжение Правительства Ленинградской области от 24.11.08 N 581-р «О формировании кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. - 17.12.2008. - N 73.
20. Решение Совета депутатов городского округа Фрязино МО от 23.07.09 N 423 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в городе Фрязино» // Вестник органов местного самоуправления г. Фрязино» (приложение к газете «Ключъ»). - 2009. - N 2.
21. Решение Верхнеуслонского районного Совета от 14.04.2009 N 37-383 «О Положении о порядке формирования резерва управленческих кадров в Верхнеуслонском муниципальном районе» // СПС КонсультантПлюс.
22. Решение Даниловского райсовета народных депутатов Волгоградской обл. от 15.06.2009 N 6/6 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в администрации Даниловского муниципального района» // Даниловские вести». - 28.07.2009. - N 90.
23. Решение Муниципального совета муниципального района «Вейде-левский район» Белгородской обл. от 23.11.2011 N 7 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурсов на замещение вакантной должности и (или) на включение в кадровый резерв для замещения должности муниципальной службы муниципального района «Вейделевский район» // Информационный бюллетень Вейделевского района. - 06.12.2011. - N 44.
24. Решение Тяжинского районного Совета народных депутатов Кемеровской области от 29 сентября 2006 г. N 54 «Об утверждении Программы развития муниципальной службы Тяжинского района на 2007 год // Тяжин-ский вестник. - 2006. - N 3.
25. Решение Шахтинской городской Думы от 21 декабря 2006 г. N 282 «О практике работы администрации города по формированию и развитию кадровых ресурсов муниципальной службы города Шахты» // СПС Кон-сультантПлюс.
26. Соломатин Е.Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 22.
27. Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. - 2009. - N 4. - С. 48.
28. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ (ред. от 03.05.11) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.
