CC BY
82Кулагина Е.В.
к.э.н., в.н.с. ИСЭПН РАН
КАДРОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ: ПОТЕНЦИАЛ УЧИТЕЛЕЙ
В ШКОЛАХ РОССИИ И СТРАНАХ ОЭСР1
Ключевые слова: инновационное развитие, кадровая политика в школах, школьное образование в России и странах ОЭСР, образовательная политика.
Трудовые качества педагогических работников со временем переоцениваются вследствие изменения как требований к содержанию образования, так и принципов государственного управления. В течение последних десятилетий во множестве развитых стран мира внимание к деятельности учителей определялось политикой Нового государственного менеджмента (New public management model), претворяемой в жизнь в ходе образовательных реформ. Ориентация системы образования на рыночную модель развития, на децентрализацию и преобразование её в сферу обслуживания клиентов - потребителей образовательных услуг существенно изменили подход к системе управления2. Опыт, накопленный в частном секторе, стал использоваться в системе государственного управления. Существенно изменилась институциональная образовательная среда: усилилась роль стандартов; отчётность, тестирование, а также мониторинг результатов деятельности организаций, основанный на повышении успеваемости учеников3. Оценки знаний учеников сочли подходящими для многоцелевого использования в процессе управления образованием в качестве обратной связи для педагогических и руководящих работников. В первом случае - для анализа результатов с целью определения индивидуальных потребностей учителей, направлений их профессионального совершенствования, а также для улучшения образовательного процесса. Во втором - для административного воздействия на образовательные учреждения и на учителей, включая их увольнение, в зависимости от полученных показателей эффективности4.
Усложнившиеся требования к квалификационному уровню педагогических работников, к методам и формам обучения, а также административные реформы, при которых объёмы отчетности в школьном управлении достигли беспрецедентного уровня, снизили привлекательность профессии. Согласно исследованию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 2008 г. в среднем в 23-х странах, принимавших участие в обследовании, 38% учителей работали в школах, где не хватало квалифицированных учителей. В отдельных странах этот показатель превышал 50%: в Эстонии - 65,6%, в Италии - 51,9%, в Мексике - 63,8%, в Турции - 78,1%5. Наметились тенденции старения педагогических кадров. В среднем по странам ОЭСР доля учителей моложе 30-ти лет составляет 9,8%, старше 50-ти лет - 34%. Указанное соотношение в Германии - соответственно 4,3% против 50%, во Франции - 8,2% против 32,3% и т.д.6 Распространённой практикой во многих странах является массовый выход из профессии педагогических работников в первые годы занятости. В США около трети учителей увольняется в первый год работы, каждый пятый учитель - во второй год7. Кадровые проблемы школ стали вызовом для инновационного развития и потребовали включения кадровых вопросов в ряд первоочередных мер образовательной политики.
Реформирование системы образования в России началось со значительным запаздыванием и приобрело резко выраженную специфику в вопросах формирования кадровой политики. Сказалось, с одной стороны, воздействие демографического кризиса, обусловившего резкое снижение численности учеников на 6,8 млн. чел.8 С другой, - влияние структурных реформ9. Одна из отличительных особенностей российской политики проявилась в плановом сокращении учителей и сужении сферы педагогической деятельности. За период с 2000 по 2012 гг. численность обучающихся сократилась более чем на 33% (с 20493 до 13713 тыс. чел.), численность педагогических работников сократилась на 41% (с 1751 до 1041 тыс. чел.). Согласно «дорожной карте» правительства, увеличение к 2018 г. численности обу-
1 Статья написана при поддержке РГНФ, проект №14-02-00188.
2 Creating Effective Teaching and Learning Environments / First results from TALIS. OECD Publishing, 2012.
3 Fusarelli L.D., Johnson B. Educational Governance and the New Public Management // Public Administration and Management: An Interactive Journal. 2004. - Vol. 9 (2). - P. 118-127.
4 Creating Effective Teaching and Learning Environments / First results from TALIS. OECD Publishing, 2012.
5 Там же.
6 Education at a Glance 2012: Highlights. OECD Publishing, 2012.
7 Digest of Education Statistics 2008-2009 / U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Schools and Staffing Survey (SASS).
8 Российский статистический ежегодник. 2013.
9 Canning M., Moock P., Heleniak T. Reforming Education in the Regions of Russia / World Bank Technical Paper. 1999. - N 457. -Wash.: World Bank; OECD, 2012.
чающихся на 1 учителя с 10,9 до 13 чел. должно привести к увольнению ещё 200 тыс. учителей1, несмотря на наблюдаемое изменение демографического тренда в сторону увеличения когорты детей школьного возраста. В 2012/2013 г. численность учеников в стране увеличилась на 59 тыс. чел., между тем педагогических работников стало меньше на 6 тыс.2 Резко снизилась доля учебно-вспомогательных и других категорий педагогических работников (логопеды, педагоги-психологи, социальные педагоги, воспитатели и др.). Резерв для сокращения педагогических кадров ещё не исчерпан. Соотношение количества учителей и учебно-вспомогательного персонала в Росси пока ещё ниже, чем в среднем по странам ОЭСР - 9,3 раз3 против 13,34. Однако никто не учитывает то обстоятельство, что в ходе сокращения педагогического персонала вне поля профессиональной деятельности остаются высокообразованные специалисты. В 2012 г. доля учителей с высшим образованием составляла 88% - один из самых высоких показателей в мире. В среднем по странам ОЭСР доля учителей, имеющих образование на уровне магистра, составляет около трети: в Австрии - 33,6%, в Норвегии - 22,5%5. В США - 61%6.
Рисунок 1.
Распределение учителей-предметников по возрасту, РФ, город, 2012/2013 г., %. Источник: Форма №83-РИК «Сведения о численности и составе педагогических работников общеобразовательных
учреждений», РФ, 2012/2013 г.
Другой особенностью российской политики в системе образования является отсутствие понимания необходимости специальных мер, препятствующих деформации кадровой структуры учителей и регулирующих пропорции их распределения по учебным предметам. В ходе образовательных реформ обозначилась и усугубилась проблема найма учителей по дисциплинам, формирующим базу для высокотехнологичного развития: математики, физики и химии. Усиление роли гуманитарных дисциплин в федеральных базисных учебных планах способствовало тому, что числен-
1 План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки». Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. №2620-р.
2
В 2012 г. общее количество педагогических работников в общем образовании составило 1 млн. 41 тыс. чел., из них 613 тыс. учителей. См.: Российский статистический ежегодник - 2013. Стат. сб. / Росстат. - М., 2013.
3 Рассчитано по данным формы № 83-РИК, РФ, 2012/2013 г.
4 Creating Effective Teaching and Learning Environments / First results from TALIS. OECD Publishing, 2012.
5 Ibid.
6 Digest of Education Statistics 2008-2009. U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Schools and Staffing Survey (SASS).
ность учителей информатики (19 019 чел), а также истории, права, экономики и обществознания (35 372 чел.) заметно превысила численность учителей физики (18 402 чел.) и химии (14 568 чел.). Кроме того, учебный предмет стал фактором различий в социально-демографических характеристиках. Группа «молодых» преподавателей объединила учителей информатики и иностранных языков, а также истории, права, обществознания и экономики, среди которых доля специалистов до 25 лет составила соответственно 13,8%, 12,1 и 7,8%, а пенсионеров - соответственно 9,9%, 21,5, 21,4%. В группу более зрелых преподавателей вошли учителя русского языка и математики, среди которых низкая доля молодых специалистов - соответственно 4,4 и 4%, и, напротив, много пенсионеров - соответственно 28,5 и 30,7%. Ещё хуже обстоят дела с возрастными характеристиками учителей химии и физики, среди которых работники в возрасте до 25 лет составляют всего 3,5 и 3,6%, а пенсионеры почти треть - соответственно 32,6 и 32,1% (рис. 1).
Заместить выбывающих из профессии учителей некому. Математика, на которую возлагаются большие надежды в Концепции развития математического образования1, не привлекает молодых специалистов как предмет занятости. Выпускники педагогических вузов не склонны трудоустраиваться по полученной специальности, только 30% из них идут в школы2. Студенты, получающие квалификацию учителя математики, менее остальных готовы к трудоустройству по профессии. Из них не считают преподавательскую деятельность многообещающей 73%, не планируют работать в школе 29%, полагают, что эта профессия останется на всю жизнь, только 5,5%. В то же время в других странах доля студентов - «математиков», уверенных, что они выбирают профессию учителя на всю жизнь, в разы больше: в Китае (провинция Тайвань) - 51%, в Германии - 40%, в США - 63%3.
Согласно анализу данных по г. Москве, чем хуже показатели возрастной структуры учителей по предметам, тем выше окружное неравенство в характеристиках учителей этой группы. Найм учителей тесно сопряжен с условиями занятости: финансированием школ, их отдалённостью и социальным составом учеников. Кадровый вопрос решён только в одном сегменте школ, подчиняющихся Департаменту образования г. Москвы (ДОГМ), расположенных преимущественно в центре города и отличающихся более высоким уровнем финансирования, лучшими ресурсами и более благополучным социальным составом учащихся. В свою очередь опыт остальных округов с худшими экономическими показателями и социальным составом учащихся указывает на проблемы найма учителей. Неравенство в пределах округов настолько велико, что показатели доли учителей в возрасте от 25 до 35 лет различаются более чем в 2 раза - соответственно 17,9% против 8,4%. В школах, подчиняющихся ДОГМ, более сбалансированы показатели возрастной структуры учителей по всем предметам, в том числе по математике и по физике (рис. 2, рис. 3).
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1
ЦОУО Школы ЮВОУО ЮОУО ВОУО ЗОУО Зел. ЮЗОУО СОУО СВОУО СЗУО Догм
Н пенсионного возраста Ш 35-55 лет ■ 25-35 лет □ моложе 25 лет
Источник: Форма №83-РИК «Сведения о численности и составе педагогических работников общеобразовательных учреждений», Москва, 2011 г.
Рисунок 2.
Возрастная структура учителей математики по округам, 2011 г., %
1 Об утверждении Концепции развития математического образования в Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 24.12.2013 № 2506-р.
2
Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. №163-р.
3
Ковалёва Г.С., Л.О. Денищева, Н.В. Шевелёва Педвузы дают высокое качество математического образования, но их выпускники не спешат в школу (по результатам ТЕББ-М) // Вопросы образования №4 2011. - С. 133-135; 143-144.
Рисунок 3.
Возрастная структура учителей физики по округам, Москва, 2011 г., %. Источник: Форма №83-РИК «Сведения о численности и составе педагогических работников общеобразовательных учреждений»,
Москва, 2011 г.
Анализ изменения возрастной структуры учителей в динамике по годам показывает, что она продолжает сдвигаться в сторону старших групп. Приток молодых учителей в профессию настолько незначителен, что он не способен сбалансировать образовавшийся перевес. В среднем по Российской Федерации это наблюдается по всем предметам. За период с 2010 по 2012 г. наиболее заметно «постарели» учителя по физике (с 25,3 до 32,6%) и по математике (с 26,5% по 30,7%), не намного лучше обстоят дела с учителями русского и химии (рис. 4). Данные по г. Москва за период с 2009 по 2012 гг., касающиеся возрастной структуры учителей математики и физики, указывают на то, что кадровые проблемы учителей указанного профиля приобрели хронический характер. (рис. 5.). Угрожающее состояние кадрового состава по предметам первоочередной важности для развития образовательного, инновационного и оборонного потенциала страны заслуживает внимания. Очевидно, что рыночные механизмы в образовании, в том числе система эффективного контракта не регулируют баланс кадров по предметам и по видам школ с худшими конкурентными условиями. По этой причине остаётся открытым вопрос государственного регулирования кадровой политики.
Рисунок 4.
Динамика изменения доли учителей пенсионного возраста по предметам за период с 2010 по 2012 гг.,
РФ, %. Источники: Образование в РФ: 2012 стат. сб. - М.: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2012; Форма №83-РИК «Сведения о численности и составе педагогических работников общеобразовательных учреждений», Москва, 2011
Рисунок 5.
Динамика изменения возрастной структуры учителей физики за период с 2009 по 2012 гг., Москва, %. Источник: Форма №83-РИК «Сведения о численности и составе педагогических работников общеобразовательных учреждений» по округам, Москва, 2013/2014 г.
Опыт образовательных реформ в экономически развитых странах показывает, что подход, основанный на рыночных механизмах, вызывает резкую критику, так как не решает ни одну из образовательных проблем и не способствует удовлетворению общественных потребностей1. Даже когда достигнуто общее равновесие между спросом и предложением учителей, в школах, где концентрируются неблагополучные ученики, а также в школах на отдалённых территориях отмечается дефицит кадров. Как правило, наиболее устойчивый дефицит наблюдается по учебным дисциплинам в области естественных и математических наук. Согласно исследованию PISA за 2009 г., в среднем около 20% 15-летних детей были зачислены в школы, чьи руководители сообщили о дефиците квалифицированных учителей математики и естественных наук. В некоторых странах об этой проблеме сообщили более половины руководителей школ. Среди стран, где дефицит учителей по таким предметам незначителен (5%), - Финляндия, Япония, Польша, Швеция. В США доля таких учеников в школах, где есть нехватка учителей естественных наук и математики, составляет около 10%, в Канаде - более 10, в Великобритании - около 20%. Среди стран, где показатели намного хуже средних, - Нидерланды (30%) и Германия (порядка 30-40%)2.
Множество научных исследований раскрывают факторы, оказывающее негативное влияние на процессы образования, в первую очередь на деятельность учителей и привлекательность данной профессии3. С целью устранения этих проблем разрабатывается кадровая политика, которая предусматривает особые меры в тех случаях, когда отмечается нехватка учителей. Для того чтобы привлечь квалифицированные кадры, которых не устраивают условия труда в школах, а также бюрократический подход в управлении и контроле за их деятельностью, системы образования трансформируют организацию работы. Административные формы управления заменятся нормами, обеспечивающими статус, оплату труда, автономию, а также качественное обучение, которые сопровождают профессиональную деятельность. Обеспечиваются эффективные системы социального диалога и привлекательные формы занятости, которые балансируют между гибкой и гарантированной занятостью и предоставляют достаточные полномочия руководителям в управлении педагогическими кадрами. Во многих образовательных системах эти аспекты устанавливаются национальной или региональной политикой.
В международном сообществе пришли к пониманию, что меры кадровой политики должны проводиться на двух уровнях:
Первый касается профессии педагога и условий его работы. Такая политика стремится к совершенствованию в профессии, повышению профессионального статуса и конкурентоспособности на рынке труда.
Второй предполагает целенаправленные меры реагирования и стимулирования в конкретных случаях нехватки учителей. Эти меры признают, что не существует единого рынка труда для учителей. Найм учителей предполагает конкретную школу и учебный предмет. Дефицит квалифицированных учителей могут вызвать различные обстоятельства, возникающие в рамках отдельной школы. Например, внезапное увольнение учителей, непредвиденное увеличение учеников, административные требования для преподавания отдельных предметов. Структура рынка труда и от-
1 Fessler R., Rice E. Teachers Career Stages and Professional Development // International Encyclopedia of Education (3 ed.). 2010. -P. 582-586.
2 Preparing Teachers and Developing School Leaders for the 21st Century: Lessons from around the World / Ed. by Schleicher A. OECD Publishing, 2012.
3 School Teachers' Review Body Twenty-First Report - 2012. Chair: Dame Patricia Hodgson, DBE. 05 December 2012. Office of Manpower Economics, Victoria House, Southampton Row, London WC1B 4AD.
сутствие гибкости при приёме на работу может ограничить найм учителей по кратковременным вакансиям или вакансиям, которые возникают в короткие сроки. При этом оперативность реагирования на стимулы должна учитывать потребности конкретных людей.
Практика показывает, что энергичная кадровая политика приводит к положительным результатам. Подходы, используемые в странах ОЭСР, включают:
- Установление стипендии студентам, обучающимся на преподавателей, которая сопоставима с заработной платой выпускников по другим специальностям, и установление обязательств отработать не менее трёх лет;
- Пакет материальных стимулов для найма учителей по отдельным предметам, таким как математика и естественные науки, или в отдельные районы: повышение оплаты труда на 20-50%, дополнительные выплаты в базовый оклад, ежегодные и разовые выплаты, в том числе компенсация оплаты жилья1;
- Гибкие договорные условия оплаты труда, которые устанавливаются по результатам переговоров между руководством школ и учителями, и учитывают: квалификацию педагогов; нехватку учителей, нагрузку, производительность;
- Поддержка учителей: наставничество, меньший размер класса, меньше количество учебных часов, возможность выбора школы рядом с домом, возможность для дальнейшего обучения, для руководящей работы;
- Изменение политики по отношению к учёту трудового стажа в начислении оплаты труда учителей, установление заработной платы за высокую производительность, в том числе за академическую успеваемость учащихся, за сотрудничество с родителями, за вклад в работу коллег и в школу в целом;
- Создание стимулов для привлечения опытных учителей к наиболее сложной работе в школе, чтобы избежать ситуации, при которой новые учителя были бы призваны в более сложные и непопулярные школы, потенциально опасные для учительской карьеры и развития;
- Повышение квалификации учителей, исходя из таких качеств, как энтузиазм и чувствительность к потребностям студентов, а не многолетний опыт работы;
- Высокая автономность деятельности учителей, свобода их действий и суждений;
- Привлечение специалистов из других областей; признание мастерства и опыта, полученного за пределами образования и отражение его в стартовых зарплатах;
- Гибкая занятость. Предоставление учителям возможности неполной занятости, длительного отпуска без сохранения содержания, творческого отпуска, работы в промышленности, возможность совмещения преподавания в школе и научной деятельности .
В России вышеперечисленным проблемам, сопровождающим деятельность учителей, не уделяется должного внимания, несмотря на то, что кадровая политика нашла отражение в программе развития образования до 2020 г. Основным направлением кадровой политики является повышение оплаты труда учителей. Решение остальных кадровых вопросов в значительной степени перекладывается на рыночные механизмы. Ожидается, что перераспределение средств на основе эффективного контракта обеспечит мотивацию к непрерывному профессиональному развитию, к стимулированию производительности труда, привлечет в школы лучших выпускников вузов, талантливых специалистов в различных областях знания, культуры, техники. С целью повышения качества образования вводятся меры кадровой политики, предполагающие следующие действия:
- доведение среднего уровня заработной платы педагогических работников до 100% от средней по экономике субъекта РФ;
- утверждение стандартов профессиональной деятельности;
- развитие новых моделей педагогической карьеры и сопровождения профессионального развития;
- развитие деятельности профессиональных ассоциаций;
- привлечение на работу в организации общего образования лучших выпускников вузов;
- введение системы эффективного контракта3.
Кадровое обеспечение общеобразовательных организаций, а также оценка уровня заработной платы педагогических работников включены в перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу Министерства образо-вания4. В целях стимулирования трудоустройства «перспективных» выпускников педагогических вузов с 2010 г. реализуется Федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 20092013 годы». На основе конкурсного отбора молодые учителя, обязующиеся разработать (в течение первых двух лет) и адаптировать (в течение последующих трёх лет) инновационную модель образовательного процесса, получают по 500 тысяч рублей. В качестве других мер поддержки с 2012 г. реализуется проект ипотечного кредитования сельских
1 Дополнительные выплаты принимают разные формы: в одних странах (Чили, Дания, Англия, Эстония, Финляндия, Франция, Ирландия, Израиль, Мексика, Нидерланды, Швеция, Турция и Соединенные Штаты Чили, Дания, Англия, Эстония, Финляндия, Франция, Ирландия, Израиль, Мексика, Нидерланды, Швеция, Турция и Соединенные Штаты) дополнительные выплаты включают в базовый оклад. В других (Австралии, Дании, Англии, Эстонии, Финляндии, Франции, Греция, Венгрии, Ирландии, Израиль, Италия, Япония, Нидерланды, Португалия, Словацкая Республика и Швейцария) они принимают формы доплат, которые могут выплачиваться ежегодно, или одноразово.
2 Preparing Teachers and Developing School Leaders for the 21st Century: Lessons from around the World / Ed. by Schleicher A. OECD Publishing, 2012.
3
Государственная программа РФ «Развитие образования» на 2013-2020 годы. Распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. №2148-р.
4 Об осуществлении мониторинга системы образования. Постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. №662.
учителей в возрасте до 35 лет, количество которых может составить 10 000 чел.1. С 2012 г. действуют Правила предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение части затрат по ипотечному кредиту для молодых учителей в возрасте до 35 лет2. Более широкие меры кадровой политики, включающие единовременные выплаты, ежемесячные надбавки к заработной плате в первые три года работы и предоставление жилья, используют всего 20 регионов3. Соответственно, усилия для привлечения в школы молодых учителей прилагаются, но они охватывают небольшой процент учителей, имеют достаточно ограниченный набор мер, не получают широкого распространения, и, кроме того, не предполагают расстановки приоритетов по важнейшим направлениям.
Острые потребности российской экономики в переориентации на инновационное развитие требуют, чтобы вклад действующей образовательной политики в решение проблемы укрепления педагогических кадров был более значительным. Между тем достигнутые результаты нивелируются на порядок превосходящим их планомерным сокращением численности учителей. В свою очередь, вводимые меры не ориентированы на выполнение государственных стратегических задач, которые не могут и не должны регулироваться рыночными механизмами. С одной стороны, не предусматривается подготовка и поддержка педагогических кадров по отдельным предметам и направлениям деятельности, имеющим ключевое значение для экономического развития страны, тогда как эти направления находятся в критическом положении. С другой стороны, не предусматривается укрепление кадрового состава школ с худшими социально-экономическими условиями: отдалёнными школами, школами с более слабым составом учеников (социально-неблагополучные, мигранты и проч.), с большей наполняемостью классов. Чтобы не допустить дальнейшего разрушения кадрового потенциала по предметам естественнонаучного профиля, а также усиления неравенства в доступе к образованию на различных территориях и в отдельных школах, нужны серьёзные инвестиции и целенаправленная политика. Государственную кадровую политику следует дополнить мерами второго уровня, как это делается в развитых странах мира. Среди задач, которые должны быть поставлены, стоит выделить материальное и иное стимулирование студентов педагогических вузов и учителей по отдельным предметам и направлениям деятельности, включая естественнонаучный профиль, а также стимулирование учителей, преподающих в школах с худшими экономическими условиями и социальными характеристиками учащихся.
1 Совет Федерации (2012). Стеногр. заседаний : бюллетень / Федер. Собр. Рос. Федерации. - М.: СФ, 2012. - № 228 (427): 31 окт. 2012 г. - 2012. - 123 с.
2 О порядке предоставления и распределения субсидий их федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2011 г. № 1177.
3 Стенограмма выступления Дмитрия Медведева в Госдуме // Российская газета. - М., 2013. - 17 апреля. - http://www. rg.ru/2013/04/17/stenogramma.html
