CC BY
234
УДК 35 : 331.1
Астахов Юрий Викторович
кандидат социологических наук, доцент, докторант кафедры социальных технологий Белгородского государственного национального исследовательского университета, директор Института муниципального развития и социальных технологий
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Astakhov Yury Viktorivich
PhD in Social Science, Assistant Professor, Doctoral student, Social Technologies Department, Belgorod State National Research University, Director at the Institute of Municipal Development and Social Technologies
STAFFING SUPPORT OF TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERNMENT
Аннотация:
В представленной статье рассматриваются некоторые аспекты кадрового обеспечения территориального общественного самоуправления. Проведенные исследования позволяют утверждать, что дальнейшая популяризация и распространение лучших практик работы ТОС, советов территорий, стимулирование создания территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях должны стать одним из приоритетных направлений работы органов местного самоуправления в современной России.
Ключевые слова:
кадровое обеспечение, территориальное общественное самоуправление, совет территорий, соседское сообщество, муниципальное образование, инновационные социальные технологии.
Summary:
The article considers some aspects of human resources management of the territorial public self-government. The undertaken studies suggest that the further popularization and propagation of the best practices of the territorial public self-government, the areal councils, and energizing the formation of the territorial public self-government in municipalities should become one of the priority directions of work of the local self-government bodies in the modern Russia.
Keywords:
staffing, territorial public self-government, council of the territories, neighboring community, municipality, innovative social technologies.
В современных условиях XXI века эффективной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации является территориальное общественное самоуправление, которое по своей сути представляет институт гражданского общества, школу демократии и общественного самоуправления школы выращивания будущих управленческих кадров по стандартам третьего поколения.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) является ключевой формой самоорганизации граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выражения своей гражданской активности в муниципалитете.
Федеральное законодательство определяет общие принципы организации территориального общественного самоуправления и его правовой статус, то есть совокупность прав и обязанностей территориального общественного самоуправления и его органов, если таковые создаются. Как мы увидим далее, закон допускает существование и таких разновидностей или форм территориального общественного самоуправления, которые не нуждаются в создании специальных органов управления [1].
Вопросы организации территориального общественного самоуправления привлекают пристальное внимание ученых, представителей общественности, органов власти всех уровней. Обусловлено это, во-первых, тем, что решение множества местных задач наиболее эффективно не на уровне местной власти, а на уровне ТОС, о чем свидетельствуют эмпирические исследования и социальная практика [2]. Во-вторых, тем, что будущее демократической России находится в прямой зависимости от становления и развития гражданского общества, важнейшим компонентом которого выступают добровольно, спонтанно сформировавшиеся самоуправляемые общности людей. Именно ТОС предоставляет гражданам возможность реализовать свое конституционное право при самостоятельном решении проблем местного значения.
Из этого следует целый ряд ключевых характеристик территориального общественного самоуправления, рассмотрим их.
Во-первых, ТОС - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства, и в то же время ТОС - это институциональная форма самоорганизации населения.
Во-вторых, ТОС осуществляется на части территории муниципального образования. Чаще всего - на территориях микрорайона, кварталов, улиц, отдельных домов, подъездов и районов ИЖС.
В-третьих, ТОС предполагает самостоятельное и под свою ответственность осуществление населением собственных инициатив.
В-четвертых, сфера компетенции ТОС ограничена вопросами местного значения. Она может быть конкретизирована в нормативно-правовых актах как субъектов Федерации, так и в конкретных муниципальных образований.
В-пятых, ТОС может осуществляться непосредственно населением путем участия в собраниях (сходах) и конференциях, проведения опросов и иных форм непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления. Если граждан, проживающих на территории ТОС и объединившихся для осуществления общественного самоуправления, мы назовем территориальным сообществом, то орган ТОС можно определить как избранный членами территориального сообщества орган, выполняющий представительные и организационно-распорядительные функции по осуществлению инициатив членов территориального сообщества в вопросах местного значения, в границах территории, на которой осуществляется ТОС. Ключевой характеристикой ТОС является наличие инициативы населения. Территориальное общественное самоуправление представляет собой систему, элементами которой, как правило, являются: собрания (сходы), конференции граждан по месту жительства, органы территориального общественного самоуправления и выборные лица ТОС [3].
Все организованные формы территориального общественного самоуправления, как элементы единой системы, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В отличие от системы государственной власти РФ, территориальное общественное самоуправление образует единую систему только в рамках соответствующих муниципальных образований, независимую от аналогичной системы в другом муниципальном образовании [4].
Территориальное общественное самоуправление отличается многообразием своих уровней (подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, и на иных частях территории проживания граждан); может иметь статус юридического лица. В муниципалитете может создаваться ассоциация ТОС. Основным направлением деятельности органов ТОС является решение социально значимых для населения вопросов, в том числе с возможным использованием бюджетных средств. В этой связи мы полагаем, что создание необходимых условий для успешного функционирования системы ТОС должно стать для муниципальных образований в современных условиях приоритетной задачей. Целесообразно изучить вопрос, связанный с расширением сферы деятельности ТОС в вопросах местного значения.
В настоящее время подобные формы самоорганизации населения, по мнению экспертов, развиваются всего лишь примерно в 20 % муниципалитетов в новой России. При этом анализ изучения практики их работы показывает, что ТОС является серьезным инструментом как для повышения гражданской активности населения, кадрового обеспечения данного института, так и для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных ресурсов и развитие добровольческого движения. Популяризация и распространение лучших практик работы ТОС, Совета территории, стимулирование создания территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях, как мы считаем, должны стать одним из приоритетных направлений работы органов местного самоуправления и муниципального сообщества в целом.
Интересный позитивный опыт формирования территориального общественного самоуправления, Советов территорий накоплен в городском округе «Город Белгород».
Он начинался с того, что в 2007 г. Совет депутатов г. Белгорода принял городскую целевую программу «Развитие общественного самоуправления в г. Белгороде на 2008-2011 годы» [5]. Эта программа раскрывала конкретный механизм развития общественного самоуправления. Центральным пунктом Программы являлось формирование Советов общественного самоуправления внутригородских территорий (советов территорий), границы которых совпадали с границами 27 одномандатных городских избирательных округов. В этом существенное отличие организации местного самоуправления от других городов России. В Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении ТОС подчеркнуто то, что это форма самоорганизации граждан по месту жительства, но, чтобы на его базе создать более жизнеспособный Совет, руководство города добавило в это определение один существенный момент - «по месту жительства и профессиональной деятельности». В результате идея общественного самоуправления получила развитие по целому ряду параметров: соседские сообщества превращаются в ячейки социального партнерства широких групп общественности, возможности решения проблем переходят
с бытового на социальный уровень. Появляется возможность выращивания общественных лидеров, социально активных кадров для муниципального образования. Состав общественного совета, Совета территории в границах, показан на рис. 1.
Территориальный совет (Совет территорий)
(.Vf 1-27)
Депутат Совета депутатов по соответствующему избирательному округу
Руководители
ТСЖ. управляющих
компаний, расположенных на данной территории
Представители молодежных организаций, предприниматели, осуществляющие деятельность на территории
Директора школ, заведующие
МДОУ. заведующие медицинскими учреждениями и учреждениями культуры и спорта
г
Представители территориальных первичных политических организаций, ветеранских, общественных, организаций, TOC
Старшие участковые инспекторы полиции, представители почтовых отделений, отделений связи
Представители дворовых комитетов на территории многоэтажной застройки и уличных комитетов ПЖС
г
Представители органов социальной
зашиты населения, священник храма, расположенного на данной территории
Важно заметить, что в Советы территорий входят представители различных хозяйствующих субъектов и общественных организаций, осуществляющих свою деятельность на данной территории. Это директора муниципальных школ, лицеев, гимназий, заведующие ДОУ, главврачи больниц, поликлиник, специалисты управления социальной защиты населения, участковые полиции, директора заводов, предприятий и организаций, руководители сферы бытовых и торговых услуг, предприниматели, представители ТОС (старшие домов и подъездов), председатели уличных комитетов (если это частный сектор), представители гаражно-строительных кооперативов, ТСЖ и УК, обслуживающие жилой фонд, руководители общественных организаций, молодые лидеры территории. Отличительной особенностью белгородской модели от моделей самоуправления других городов является то, что депутат, избранный жителями данного округа, возглавляет Совет территории, являясь председателем Совета территории.
Главным помощником в организации деятельности Совета территории, ТОСов является секретарь Совета территории, который избирается членами Совета территории и является муниципальным служащим - главным специалистом комитета по управлению Восточным либо Западным округом администрации города. Данные муниципальные должности по инициативе администрации города были введены для обеспечения деятельности образованных Советов территорий во всех 27 городских одномандатных избирательных округах.
Характерно, что такой инновационный подход в дальнейшем развитии территориального общественного самоуправления, его кадровое обеспечение, по нашему мнению, является, эффективной социальной технологией, направленной на повышение активности населения, развития институтов гражданского общества и реализации на местах принятой стратегии социально-экономического развития городского округа «Город Белгород» до 2025 года.
В этом контексте Совет территории как орган территориального общественного самоуправления не только формирует легитимный канал взаимодействия между отдельными группами граждан и властными муниципальными институтами, но и включает механизм государственного муниципального частного партнерства в реализации жизненно важных потребностей населения. Местная власть буквально доходит до многоквартирных домов, каждого подъезда, домов ИЖС, улиц, до каждого жителя.
Советы территорий, созданные в Белгороде, выполняют важную социальную функцию. Благодаря этим органам муниципальная власть, безусловно, приблизила себя к населению. Секретарь Советов территории, выполняя свою работу, помогает председателю Совета территории, депутату Совета депутатов города. В обязанности секретаря входит не только работа с гражданами, но и контроль состояния территории - чистоты, озеленения, вплоть до приживаемости высаженных кустарников и деревьев. И работа с хозяйствующими на подконтрольной территории субъектами по самым разным вопросам - от дополнительной социальной поддержки нуждающихся, благоустройства прилегающих территорий, праздничного оформления и т. п. - вплоть до подписки на городскую газету «Наш Белгород».
Заседания Совета территории проходят в соответствии с планом работы не реже одного раза в два месяца. На повестку выносятся актуальные вопросы, связанные с социально-экономическим развитием территорий. К примеру, «о благоустройстве и озеленении придомовых территорий», «о сохранении и капитальном ремонте жилищного фонда», «об организации парковок, заездных карманов», «о привлечение дополнительных средств для решения существующих проблем», «об организации военно-патриотических, культурно-массовых и спортивных мероприятий», «о работе с ветеранами ВОВ, тружениками тыла», «о работе с детьми» и т. д. В результате организационная и практическая работа Совета территории, созданных ТОСов позволяет реально осуществить контроль за принимаемыми решениями на заседаниях Совета территории, выполнением наказов, данных депутатами избирателям.
Муниципальная практика организации территориального общественного самоуправления в городе Белгороде позволила выявить лучшие практики, нестандартные, инновационные подходы в развитии местного самоуправления.
Представляет интерес деятельность Советов территорий в городских избирательных округах: - № 10 (председатель Совета территории, депутат И.Б. Игнатова); № 14 (председатель Совета территории, депутат С.И. Сиротенко); № 21 (председатель Совета территории, депутат А.Ф. Щеглов), № 22 (председатель Совета территории, депутат Ю.В. Гребенников). На этих территориях активно на протяжении более семи лет действуют ТОСы. В их числе ТОС «Салют» (руководитель В.Я. Могила), ТОС «Единство» (руководитель З.В. Пархоменко), ТОС «Пуск» (руководитель Т.К. Кондакова), ТОС «Народный» (руководитель Н.П. Шевелев), ТОС «Росток» (руководитель Е.Т. Кушнарева), ТОС «Заводской» (руководитель О.Н. Халикова).
Названные руководители ТОС, опираясь на актив старших по дому, подъезду, социально-активных граждан, имея огромный жизненный и профессиональный опыт, опыт организационной и общественной работы, выстраивают и планируют свою деятельность в тесном взаимодействии с членами Советов территории, руководителями предприятий и организаций, общественными организациями, расположенными в зоне их ответственности. Несомненно, такая форма работы, по мнению большинства жителей данных ТОСов, способствует консолидации усилий горожан различных социальных и возрастных групп, профессий и направлена на реализацию стратегии социально-экономического развития города, формированию основ солидарного общества. В этом контексте, по мнению академика АН СССР и Российской академии наук В.Л. Макарова, «...принципиально важно, чтобы эта самая нижняя часть пирамиды (ТОС) не вступила в противоречие с муниципалитетом... Правильное понимание взаимоотношений этих самых нижних уровней пирамиды управления состоит в том, что это единая корпорация, социальная корпорация» [6].
Основополагающая задача организаторов территориального общественного самоуправления состоит в формировании системы социальной корпорации, в которой важнейшую роль будут играть соседские сообщества. Ведь по существу, ТОС и советы территории являются только надстройкой.
Соседские сообщества, в нашем понимании, это жители подъезда, дома или нескольких домов, это сообщества, для которых общность с другой территорией имеет определенную значимость. Предпосылки формирования соседских сообществ в городе уже складываются. Так, по данным социологических опросов, 37,6 % совершеннолетних граждан знают своих соседей, общаются с ними, помогают им. Среди пенсионеров этот показатель возрастает до 56,6 %. Из этого можно сделать вывод, что именно благодаря ТОС и советам территорий соседи стали узнавать друг друга, способствовать решению общих проблем, проявлять гражданскую и хозяйственную инициативу по месту жительства. Поэтому задача на ближайшую перспективу остается одна - продолжить процесс создания ТОСов, с тем чтобы полностью охватить ими все дворовые территории и частный сектор города [7].
Таким образом, участие населения в работе советов территорий и ТОС, кадровое их обеспечение прежде всего позволяет более точно сформулировать социальный заказ, определяющий ход и направление дальнейшего реформирования органов местного самоуправления. Горожане, проживающие на территории муниципального образования городского округа «Город Белгород», -
это не пассивные потребители услуг, им небезразлично состояние городской среды. Развитие ТОС на уровне микрорайонов обеспечивает основу равноправного участия населения в выработке соглашений по формам и содержанию деятельности муниципальных служб.
Для этого мы считаем, что необходимо рассмотреть и решить, по меньшей мере, четыре проблемы.
Во-первых, усилить информированность населения с целью готовности получить информацию о создании и деятельности существующих ТОС.
Во-вторых, с помощью инструментария социологических исследований определить долю поддерживающих инициативу создания ТОС на территории 27 округов города.
В-третьих, решить на муниципальном уровне вопросы мотивации (оплаты труда) руководителей ТОС.
В-четвертых, определить оценку потенциала эффективности деятельности Советов территорий, ТОС и его кадрового потенциала на территории города. К примеру, в соответствии с результатами проведенных исследований, термин «общественное самоуправление» в общих чертах понимают 30,4 % опрошенных (по их субъективным оценкам), и утверждают, что термин на слух, еще 37,4 %. При этом оставшаяся треть респондентов - 32,5 % - ничего не слышала об общественном самоуправлении. Такой расклад позиций не свидетельствует о высоком уровне информированности населения по данной проблеме.
Ответы респондентов на вопрос о желании получить информацию об общественном самоуправлении (71,4 % «да» и 28,6 % «нет») характеризуют уровень интереса к данному муниципальному феномену. Вместе с тем, как ни странно, формы самоорганизации граждан по месту жительства в меньшей степени интересуют молодежь в возрасте до 30 лет. Любопытно, что интерес в большей мере проявляют те горожане, которые что-либо слышали об общественном самоуправлении, и не проявляют интереса те, кто ничего об этом не слышал [8].
Тем не менее нынешняя муниципальная практика и накопленный опыт свидетельствуют о противоречивости социальных процессов в развитии территориального общественного самоуправления. С одной стороны, ТОС обладает высоким потенциалом повышения гражданской активности населения через хозяйственную и общественную деятельность. С другой стороны, существующий порядок его формирования и функционирования не способствует массовому участию в нем жителей города.
Вместе с тем дальнейшее развитие ТОС в том варианте, какой предусмотрен Федеральным законом № 131-ФЗ, порождает целый ряд нерешенных вопросов. В их числе:
1. Федеральным Законом № 131 -ФЗ четко не определены вопросы местного значения, которые могут быть отнесены к компетенции ТОС.
2. Отсутствие в ФЗ главы о кадровом обеспечении территориального общественного самоуправления, мотивации труда их руководителей.
3. Не раскрыт механизм получения органами общественного самоуправления бюджетных средств, хотя формально возможность такая предоставляется.
4. Отсутствие четкого определения организационно-правовой формы ТОС: если это некоммерческое партнерство, но тогда возникает имущественная ответственность сотрудников; если общественная организация, но тогда непонятен территориальный принцип деятельности. Ближе всего к идее территориального общественного самоуправления - ТОС как орган общественной самодеятельности, однако, и в этом случае возникает противоречие между муниципальным и гражданским правом.
Как видим, процесс формирования ТОС как в г. Белгороде, так и в других городах и районах Белгородской области и в целом в Российской Федерации в последние годы активизировался, однако это лишь в малой степени является следствием самоорганизации граждан. Как правило, это реакция муниципальной власти на реализацию ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Территориальное общественное самоуправление». Чаще всего, как и всякая российская реформа, формирование ТОС инициируется сверху, т. е. муниципальной властью с целью создания иерархических структур, контролирующих через руководителей ТОС все городское пространство. В определенной степени создание института ТОС, с одной стороны, действительно продиктовано озабоченностью органов муниципального управления наличием постоянно действующих каналов обратной связи в условиях, когда другие каналы являются малоэффективными. С другой стороны, логика и здравый смысл формирования структур ТОС состоит прежде всего в аккумулировании разнообразных ресурсов в целях развития территорий города и в очень небольшой степени связаны с собственно самоуправлением, самоорганизацией, саморазвитием и т. п.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет широкий спектр форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Среди них особое место занимает территориальное общественное самоуправление, на практике доказавшее свою работоспособность, но данный закон требует основательной доработки.
Во-вторых, ТОС является одной из наиболее перспективных форм участия населения в управлении муниципальным образованием. Кадровое обеспечение территориального общественного самоуправления представляет собой резерв развития демократии и реального вовлечения граждан в управление общественными процессами, является эффективным способом повышения качества жизни населения, выступает фактором повышения патриотизма граждан, способствует формированию городского солидарного сообщества как социальной корпорации и снижению уровня социальной напряженности.
В-третьих, муниципальная практика свидетельствует о том, что сегодня существует проблема подбора, подготовки, обучения и выдвижения кадров - руководителей ТОС, мотивации (финансирования) их труда, так как в основном руководителями ТОС избираются наиболее авторитетные и социально-активные граждане пенсионного возраста, но не имеющие соответствующей профессиональной, управленческой и юридической подготовки, опыта работы с различными категориями граждан. В этом плане мы полагаем, что целесообразно проводить органами местного самоуправления учебные семинары (ежегодно один раз в квартал) для руководителей ТОС и лиц, взятых в кадровый резерв, по актуальным проблемам организации и деятельности территориального общества самоуправления либо организовать ежегодные курсы переподготовки и повышения квалификации руководителей ТОС, что, несомненно, послужило бы стимулом для активизации их деятельности.
В-четвертых, в целях координации кадрового и организационно-методического обеспечения деятельности структур ТОС необходимо создание организационной структуры в администрации города (возможно, это будет управление или отдел развития общественного самоуправления), актуальность создания такой структуры в муниципалитете сегодня очевидна.
Итак, мы полагаем, что внесение добавлений и изменений в ФЗ № 131 весьма актуально и целесообразно, так как будет способствовать дальнейшему совершенствованию кадрового обеспечения деятельности тОс, профессиональной подготовки и переподготовки их руководителей, мотивации труда, развитию инновационных социальных технологий, форм и методов организации деятельности территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях новой России.
Ссылки:
1. Ильичев И.Е. Территориальное общественное самоуправление. Белгород, 2010. 155 с.
2. Ратькова Ю.В. Территориальное общественное самоуправление в современной России: социологический анализ : дис. ... канд. социол. наук. М., 2007.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.
4. Боженов С.А., Данакин Н.С. Развитие стратегического управления городом: социально-технологический аспект. Белгород, 2009. С. 94-95.
5. Городская целевая программа «Развитие общественного самоуправления в городе Белгороде» на 2008-2011 годы: Утверждена решением Совета депутатов г. Белгорода от 25 декабря 2007 г. № 603.
6. Макаров В.Л. Социальный кластеризм. Российский вызов. М., 2010. 272 с.
7. Астахов Ю.В., Гармашев А.А. Актуальные проблемы подготовки кадров для территориального общественного самоуправления // Муниципальный мир. 2013. № 1-2. С. 106-109.
8. Там же.
