CC BY
10С. А. Кирсанов,
кандидат экономических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского института гуманитарного образования
опросы инновационного развития муниципальных образований в России тесно связаны с проблемой подготовки кадров для органов местного самоуправления. Одной из причин невысокой эффективности муниципального самоуправления (МСУ) является недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих, очевидная неготовность значительной части из них эффективно работать в современных условиях.
Кадровое обеспечение инновационного развития муниципальных образований
Как справедливо отмечают специалисты: «Социологические обследования свидетельствуют о том, что значительная часть работников, занятых в сфере муниципального управления, либо не имеет качественной профессиональной подготовки, либо не обладает сколько-нибудь значительным опытом работы в органах муниципального управления» [1, с. 119].
Можно выделить следующие общие проблемы кадрового обеспечения МСУ в Российской Федерации:
• отсутствие стройной системы подбора и расстановки кадров муниципальной службы;
• фрагментарность ротации кадров;
• отсутствие действенного резерва кадров;
• частые организационно-штатные изменения в аппаратах органов МСУ;
• несовершенство правовой базы кадровой работы в системе муниципальной службы;
• нестабильность кадрового состава, вызванная недостаточной социальной защищенностью отдельных категорий работников. К сожалению, научное осмысление этих проблем отстает от их практического разрешения. К процессу слабо привлекается научный потенциал. Несомненно, требуется большая заинтересованность в этом региональных и муниципальных властных структур, а также союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Следует согласиться с мнением большинства экспертов, что профессиональная готовность подавляющего большинства муниципальных служащих к решению задач муниципального управления не соответствует современным требованиям. Обследования свидетельствуют, что лишь 3-5% из них имеют профильное образование. Практические работники, даже вполне соответствующие профессиональным требованиям, загружены текущей работой, не проявляют интереса к аналитической
УДК 352.007
деятельности, к принципам опережающего управления, попыткам выявления состава факторов, влияющих на ход процесса социально-экономического развития, и методов воздействия на них [2, с. 181].
Муниципальные реформы должны сочетаться с проведением комплекса мер, связанных с созданием эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, так как только компетентный муниципальный служащий способен обеспечить реализацию интересов местного сообщества, тесное взаимодействие органов государственной власти и муниципалитета. К сожалению, современные принципы работы с кадрами не стимулируют развитие потребности в дополнительном образовании, профессиональном и должностном росте работников. При решении проблем кадрового обеспечения органов муниципального управления имеет место недооценка нравственного, морально-этического факторов, что нередко приводит к проявлениям взяточничества и коррупции. Без преодоления этих негативных тенденций надеяться на серьезные подвижки в качественном укреплении кадрового состава не приходится.
С нашей точки зрения, региональным органам власти и местного самоуправления можно было бы подготовить социальный заказ вузам, ведущим подготовку управленческих кадров, на разработку программ обучения методам консультирования по основам управления, консалтинговых услуг, оказания содействия в разработке стратегических планов территориального развития.
Смена глав муниципальных образований, приход на эти должности бывших оппонентов, как правило, ведет к замене «команды», что вызывает нестабильность в деятельности органов МСУ. О преемственности управления в таких ситуациях говорить не приходится. В действительности же, в основе
^ построения муниципальной служ-^ бы должен лежать принцип просо фессионализма, а не «командные» о эксперименты. Возможно рацио-2 нализировать «командную состав-щ ляющую», с тем чтобы преодолеть о ситуации множественности субъектов, которым поручено принимать необходимые меры для эффективного осуществления реформ. Интересен опыт Италии, где четко разработана система предоставления услуг на таких принципах, как «единое окно», «чистые руки», «персональная ответственность за предоставление услуг населению» и др. [1, с. 130].
Важное значение для укрепления состава кадров будет иметь нормативное закрепление и использование на практике стимулов и мотивационных механизмов. По мнению автора, без принятия специальной государственной программы, нацеленной на привлечение молодежи на государственную и муниципальную службы, сложно обеспечить в управленческом корпусе безболезненную смену поколений. О необходимости совершенствования процесса подбора персонала органов МСУ свидетельствуют такие показатели, как низкий образовательный уровень работников муниципалитетов, высокий удельный вес муниципальных служащих с непрофильным образованием, высокий удельный вес работников старше 50 лет. Пока еще в муниципальных образованиях (МО) окончательно не сформированы организационно-правовые механизмы, обеспечивающие комплектацию аппаратов управления только из числа тех специалистов, которые соответствуют профессиональным и квалификационным требованиям. Не отлажены механизмы, поощряющие тех, кто поддерживает и повышает свой профессионализм, компетентность и профессиональную культуру. Отбор кадров на основе современных методов и технологий оценки качеств работников, использование конкурсного отбора, проведение квалификационных экзаменов, тестирования позволят привлечь в муниципалитеты наиболее квалифицированных работников.
Задача состоит в том, чтобы сформировать у муниципальных служащих потребность в научно-исследовательской деятельности, умение сопоставлять ее результаты с практикой и в этом сопоставлении находить способы совершенствования управленческой деятельности, направленной на решение жизненно важных проблем территории. Такой подход требует соот-
ветствующего внимания и желания этим заниматься со стороны тех, для кого готовятся кадры. Помимо профессиональных преподавателей к обучению муниципальных служащих крайне важно привлечь наиболее подготовленных, квалифицированных специалистов органов власти и управления.
Существенным недостатком управления развитием персонала МО является то, что в их администрациях, как правило, отсутствует план развития муниципальных служащих, не разработаны критерии отбора кандидатов для профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Так, зачастую отбор на переподготовку и повышение квалификации осуществляется не по итогам аттестации либо по каким-то другим установленным критериям, а по «валовому» принципу: 1-2 человека от структурного подразделения.
Поэтому первым этапом совершенствования развития персонала муниципалитета должна стать разработка плана развития муниципальных служащих. При этом данный план должен быть увязан с планом социально-экономического развития муниципального образования. Только в этом случае будет обеспечен опережающий характер обучения муниципальных служащих. Опросы указывают на недооценку такой необходимой формы обучения, как самообразование. Только 15% респондентов считают обучение по методикам непрерывного образования эффективным. Это свидетельствует о том, что чиновники рассматривают себя, как объект обучения, то есть нацелены на получение профессиональных знаний в «готовом виде», а не на их активный поиск с учетом своих потребностей. Такая позиция не соответствует запросам времени.
Исследования показывают, что сотрудники муниципальной службы испытывают необходимость в дополнительных знаниях в следующих областях: правовой подготовке — 72,6%; информационных технологиях — 66,6%; управлении персоналом — 32,3%; стратегическом управлении — 25,8%; культуре общения — 30,8%; основах рыночной экономики — 46,2%; инновационном менеджменте — 18,9% [1, с. 134].
Из приведенных показателей следует, что одной из проблем развития кадрового потенциала муниципалитетов является нерешенность следующего противоречия: высокая профессиональная самооценка сотрудников муниципальной служ-
бы не всегда получает подтверждение, выраженное в материальном вознаграждении и высоком социальном престиже работы служащих в общественном мнении. Дисбаланс самооценки и вознаграждения за работу может способствовать снижению мотивации к труду. Так, 49,2% служащих считают, что при условиях, удовлетворяющих их потребности, они смогли бы работать с большей отдачей, чем сейчас; 30,3% способны «увеличить отдачу на своем рабочем месте».
Характерной чертой знаний муниципальных служащих является то, что их база заложена в других социально-экономических и политических условиях. И хотя большинство муниципальных служащих осознало необходимость кардинальных реформ, для полного включения этой категории работников в процесс проведения преобразований недостает знаний в области местного самоуправления в условиях рыночной экономики.
Для обеспечения высокого профессионализма муниципальных служащих необходима эффективная система их непрерывной подготовки, переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации. При этом в условиях дефицита времени и средств, необходимых для становления эффективного местного самоуправления, первоочередное внимание следует уделять осуществлению непрерывного дополнительного образования служащих. Важнейшими задачами для решения поставленной цели являются:
• определение кадровой емкости органов местного самоуправления в муниципальных образованиях России;
• проведение территориальной политики профессионального роста служащих;
• создание специальной системы повышения квалификации работников муниципальной службы. Для решения первой задачи традиционно применяются методы экспертных оценок, экстраполяции и расчетно-аналитический. Использование метода экспертных оценок для выявления кадровой емкости системы местного самоуправления целесообразно в тех случаях, когда это невозможно сделать непосредственным расчетом вследствие информационной недостаточности. Метод экстраполяции основан на распространении тенденций, установленных в прошлом, на будущий период. Определение кадровой емкости с помощью этого метода целесообразно осуществлять раздельно для го-
родских и сельских МО, используя единый методологический подход.
При определении кадровой емкости системы местного самоуправления рассчитывается общее число МО; затем они классифицируются по различным признакам на определенные группы, которые зависят от численности населения; проводится обоснование организационной структуры местного самоуправления применительно к каждой категории МО; разрабатывается типовая кадровая модель органов местного самоуправления, дифференцированная по профессиям, квалификациям, специальностям и должностям муниципальных служащих; исходя из количества муниципальных образований и состава заблаговременно разработанных типовых кадровых моделей для каждой группы МО определяется общая кадровая емкость системы местного самоуправления.
При использовании данного подхода возникают трудности, связанные с правильным определением содержания типовой кадровой модели для каждой категории МО, и могут быть получены только приближенные результаты. Поэтому наиболее достоверным представляется расчетно-аналитический метод, основанный на определении кадровой емкости каждого МО, установлении необходимого количества организационных структур в системе местного самоуправления, анализе кадрового состава и расчетах необходимого числа специалистов по профессиям, квалификации, специальностям и должностям.
Эти расчеты применительно к отдельному МО осуществляются по следующим этапам:
• в каждом МО формируются в соответствии с законодательством органы местной власти;
• на научной основе для каждого муниципального образования разрабатывается система местного самоуправления и содержание основных ее компонентов — целевых, функциональных и обеспечивающих подсистем;
• в каждом МО производится формирование организационной структуры, формируются соответствующие комиссии, комитеты, департаменты, управления, отделы и др.;
• определяются характер, содержание и объем работ в каждой организационной структуре в системе местного самоуправления;
• определяется кадровый состав организационных структур системы по профессиям, квалификации, специальностям и должностям;
• определяется общая кадровая емкость системы местного самоуправления данного МО, дифференцированная по профессиям, квалификации, специальностям и должностям, путем обобщения полученных результатов. Расчетно-аналитический метод
требует выполнения трудоемких работ, но при его использовании можно получить наиболее точные результаты. Как показывает практический опыт, для эффективного применения данного метода наиболее целесообразно привлекать специалистов научных и образовательных учреждений, с использованием потенциала которых в дальнейшем планируется осуществление подготовки кадров для МО.
Решение второй задачи связано с определением состояния территориальной политики переподготовки и повышения квалификации кадров местного самоуправления. Это подразумевает следующее:
• определение социальных, экологических, экономических, научно-инновационных, градостроительных и других проблем, имеющих приоритет перед остальными проблемами МО, решение которых требует переподготовки или повышения квалификации кадров местного самоуправления;
• выбор и обоснование системы целей переподготовки и повышения квалификации специали-сто в МСУ;
• создание действенной системы контроля за ходом реализации намеченных мер в сфере дополнительного профессионального образования муниципальных служащих.
Важным условием достижения высокого уровня профессионализма является решение третьей задачи — создание системы повышения квалификации служащих. Система повышения квалификации кадров органов управления — это комплекс мер, видов деятельности и работ, увязанных по целям, ресурсам, срокам их выполнения и направленных на обновление теоретических знаний и практических навыков служащих в соответствии с постоянно повышающимися требованиями государственных образовательных стандартов и учебных программ.
Стратегия развития кадрового потенциала включает в себя ориентацию на новые задачи и функции. Она должна усиливать способность МО к внедрению инноваций, повышению эффективности управления. Основными инструментами кадровой политики становятся формы и методы работы
с кадрами: планирование и при- ^ влечение необходимого числа спе- ^ циалистов; подготовка и обучение ш сотрудников; оценка участия каж- ° дого из сотрудников в достижении 5 коллективных целей; вознагражде- ^ ние сотрудников, мотивация высокоэффективного труда; развитие психологических, творческих и личностных характеристик кадров; расширение диапазона профессиональных навыков с помощью ротации кадров или управленческого моделирования. Все формы и методы работы с кадрами должны быть направлены на достижение задачи органа муниципального управления — обеспечение устойчивого, эффективного развития территории.
В целях дальнейшего совершенствования управления кадровыми процессами МО власти, по мнению автора, целесообразно сосредоточить усилия в следующих направлениях: оптимизировать систему управления кадровыми процессами в МО: ввести в практику систематический анализ действующих учебных программ; добиваться приведения их в соответствие с практическими задачами органов МСУ; обеспечить эффективное нормативно-правовое и финансовое сопровождение кадровой политики муниципалитетов; разрабатывать прогнозы количественного и качественного развития кадрового корпуса муниципалов и его профессиональной карьеры; организовывать научные исследования в области кадровой политики; разрабатывать меры по стимулированию профессионального роста муниципальных служащих; шире использовать инновационные технологии управленческой деятельности в муниципальных образованиях.
Сегодня в регионах РФ возникла настоятельная необходимость обеспечения кадрами органов МСУ, профессионально владеющими инновационными технологиями управления на муниципальном уровне. Эта проблема может быть решена лишь на основе выстраивания целостной системы подготовки и переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, способных обеспечить решение поставленных перед ними задач.
Литература
1. Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. Ростов-на-Дону, 2005.
2. Гневко В. А. Инновационное развитие муниципального образования. СПб.: ИУЭ, 2003.
