CC BY
59
Кадастровая оценка: иной взгляд на порядок ее проведения
В.А. Шогин
директор ООО «Шогин и Партнеры», оценщик, юрист (г. Тула) Валерий Анатольевич Шогин, shogin@mail.ru
В последнее время много говорится о новом порядке исчисления налогов на недвижимость (земельные участки, строения и помещения) исходя из их кадастровой стоимости 1. Несомненно, это лучший порядок исчисления налоговой базы по сравнению с ранее существовавшим. По крайней мере, можно говорить о соблюдении принципа справедливости - собственник дорогостоящей недвижимости платит налог в размере большем, чем собственник дешевой недвижимости. Однако новый порядок влечет множество проблем, в частности, проблемы неточности массовой оценки и, соответственно, увеличение количества споров в отношении установленной кадастровой стоимости.
Напомню, что действующий порядок установления кадастровой стоимости заключается в следующем: уполномоченным государственным органом объявляется тендер среди оценочных организаций на проведение кадастровой оценки 2. Выигравшая оценочная организация в обусловленные контрактом сроки осуществляет действия по определению кадастровой стоимости методами массовой оценки. Необходимо обратить внимание на то, что в силу специфики методов массовой оценки при определении кадастровой стоимости не учитываются особенности конкретных объектов недвижимости. Результаты оценки проверяются саморегулируемыми организациями оценщиков (далее также -
СРО) и заказчиком оценки, затем утверждаются.
С учетом специфики методов массовой оценки ее результатом является стоимость, по своей сути рыночная, но по способу расчета - неточная рыночная стоимость. И это даже с поправкой на то, что согласно Федеральному закону от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности) даже индивидуально определенная рыночная стоимость -это лишь наиболее вероятная предполагаемая оценщиком цена, по которой объект мог бы быть отчужден в условиях открытого рынка, то есть тоже неточная величина.
При проведении индивидуальной оценки оценщик имеет возможность более скрупулезного анализа рынка, в том числе получения более полной информации о характеристиках объектов-аналогов, в случае же массовой оценки, когда речь идет о тысячах объектов, теоретически такая возможность существует, но в реальности оценщики физически не в состоянии это выполнить. Отсюда и вытекает недовольство результатами кадастровой оценки со стороны собственников и владельцев объектов недвижимости - собственники понимают кадастровую стоимость как цену, по которой можно реально продать объект на открытом рынке, и не согласны, если кадастровая стоимость таковую превышает.
1 Под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная методами массовой оценки.
2 Об утверждении федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)» : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года № 508.
Представляется, что установленный порядок проведения кадастровой оценки, как минимум в части, ошибочен. Во-первых, он высокозатратен - на проведение кадастровой оценки тратятся значительные бюджетные средства (сотни миллионов рублей). Во-вторых, он высококонфликтен, что подтверждается большим количеством кадастровых споров, число которых будет, несомненно, увеличиваться из-за оспаривания кадастровой стоимости объектов капитального строительства, жилых домов, дач, гаражей и т. д.
В связи с этим хотелось бы предложить иной взгляд на то, как должна осуществляться кадастровая оценка.
Все давно согласились, что бремя содержания недвижимости лежит на его собственнике. В таком случае, полагаю, было бы разумным обязанности по проведению оценки в целях кадастрового учета в отношении таких объектов, как земельные участки и нежилые объекты капитального строительства, используемые или предназначенные для использования в предпринимательской деятельности, возложить на их собственников. При таком подходе кадастровая стоимость могла бы устанавливаться на основании отчета оценщика об оценке конкретного объекта (индивидуальная оценка). Для государства подобное решение не будет новаторским, так как, если вспомнить, в далекие 1990-е годы таким же образом проводились многочисленные переоценки имущества предприятий, и ничего плохого не случилось 3.
В отношении кадастровой оценки государственного имущества наиболее разумным является действующий порядок (массовая оценка), тем более что уполномоченный орган, управляющий государственным и муниципальным имуществом, или получатель налогов наряду с частными собственниками имеет право на пересмотр кадастровой стоимости по результатам индивидуальной оценки.
В отношении земельных участков, выделенных под индивидуальное жилищное строительство, дачи, гаражи и, может быть, в отношении таких объектов капитального строительства, как квартиры и гаражи, не используемые в предпринимательской деятельности, целесообразнее оставить действующий механизм кадастровой оценки - массовая оценка. В перечисленных сегментах рынок недвижимости достаточно развит, что позволяет оценщику при правильном сегментировании устанавливать достоверную рыночную стоимость и методами массовой оценки.
Естественно, в случае возложения на собственников объектов недвижимости обязанности по предоставлению в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее -Росреестр) или Федеральную налоговую службу (далее - ФНС России) сведений об индивидуальной рыночной стоимости недвижимости сроки проведения кадастровой оценки или представления собственниками сведений об оценке рыночной стоимости принадлежащих им объектов должны устанавливаться уполномоченными органами.
На мое предложение о возложении на собственников таких объектов недвижимости, как земельные участки и нежилые объекты капитального строительства, используемые или предназначенные для использования в предпринимательской деятельности, обязанности по проведению оценки в целях кадастрового учета, могут возразить, что в таком случае собственники будут стремиться занижать рыночную стоимость своих объектов. Попробую развеять такие сомнения.
Да, стремление снизить налоговое бремя наблюдалось во все времена, кроме, пожалуй, периода существования Советского Союза. В таком случае можно ли доверять инициативу и обязанность проведения оценки частным собственникам?
Такие переоценки следовало бы возобновить для целей обеспечения воспроизводства основных средств.
3
На мой взгляд, доверять можно, если предусмотреть способы контроля цен и механизмы стимулирования честности собственников. Здесь необходимо подчеркнуть, что известные автору случаи искажения стоимости объектов оценки на 90 процентов происходят исключительно по инициативе заказчиков оценки и лишь в остальных случаях - вследствие некомпетентности оценщиков. То есть для решения проблем недостоверности индивидуальной оценки нужно поставить собственников в такие условия, при которых получение ими недостоверной оценки было бы экономически невыгодным. Ведь собственники достаточно хорошо (с приемлемой для себя погрешностью) представляют настоящую цену своего имущества.
Предлагаю вниманию читателя следующие идеи, которые могут обеспечить заинтересованность собственников в достоверной рыночной стоимости, используемой для целей кадастровой оценки.
Собственность, используемая в предпринимательской деятельности, постоянно участвует в гражданском обороте - закладывается в залог, покупается и продается. Если законодательно ввести нормы о том, что 1) недвижимость может закладываться в обеспечение денежных обязательств по рыночной стоимости, но не превышающей ее кадастровую стоимость; 2) исчисление налогов от сделки купли-продажи осуществляется исходя из договорной цены, но если она ниже кадастровой, то исходя из кадастровой стоимости. Это предложение не ограничивает право на указание в договоре купли-продажи любой цены и относится лишь к налоговым правоотношениям; 3) внесение недвижимости в уставный капитал может быть осуществлено по рыночной стоимости, но не ниже кадастровой, то собственники будут вынуждены стремиться к соблюдению своих интересов через достижение баланса с интересами государства. В противном случае предприниматели будут ограничены в возможностях привлечения денежных средств. Это, возможно,
приведет к тому, что многие собственники начнут актуализировать кадастровую стоимость своих объектов чаще, чем это сейчас предусмотрено, тем самым приближая показатели кадастровой стоимости к текущей рыночной.
В противовес пункту 2) можно было бы предусмотреть иную меру - для покупателя недвижимости достаточно ввести так называемый «мораторий цены», согласно которому покупатель, например, в течение 5 лет не сможет внести приобретенное имущество в залог, уставный капитал, совместную деятельность по цене, превышающей цену покупки с учетом ежегодной (на период моратория) ее корректировки на индекс инфляции. При таком ограничении покупатель недвижимости, используемой в предпринимательской деятельности, при подписании договора задумается, какую цену вписать в договор - рыночную или заниженную. Контроль за соблюдением такого моратория может быть возложен как на заинтересованное лицо, например банк при выдаче кредита, так и одновременно на ФНС России. Сведения о фактической цене последней сделки можно было бы включать в состав кадастровой выписки на объект недвижимости.
Плюсы такого варианта:
• значительное сокращение бюджетных трат на проведение кадастровой оценки (сотни миллионов);
• значительное сокращение количества кадастровых споров (вплоть до прекращения).
Государство как держатель всероссийской базы кадастровой стоимости объектов может самостоятельно или с привлечением научных организаций проводить так называемую верификацию данных, иначе говоря, осуществлять анализ данных государственной базы сведений о кадастровой стоимости на предмет выявления нетипичных отклонений зарегистрированных цен (статистика здесь в помощь). При выявлении «странных» отклонений уполномоченный орган может скрупулезно проверить ранее
полученный от собственника электронный отчет об оценке с электронной цифровой подписью оценщика. Такая проверка может проводиться с привлечением СРО оценщиков, в котором состоял оценщик, подписавший отчет. При выявлении несоответствия отчета об оценке требованиям законодательства, уполномоченный орган мог бы проводить доначисления по налогу на собственность начиная с налогового периода, в котором началось исчисление по сомнительной кадастровой стоимости. Доначисление налогов может сопровождаться штрафом в отношении оценщика, исчисляемого в твердой сумме или в процентах от доначисленного налога.
Есть и другие проблемы, требующие разрешения. Вряд ли разумной является действующая норма 4, регламентирующая, что в случае оспаривания кадастровой стоимости датой оценки должна быть та же дата, на которую устанавливалась кадастровая стоимость. Здесь прежде всего необходимо понимать, что государство, установив периодичность проведения кадастровой оценки в режиме не чаще одного раза в 3 года и не реже одного раза в 5 лет, тем самым установило, что для целей налогообложения кадастровая стоимость одинакова на начало каждого года, попадающего в диапазон от предыдущей кадастровой оценки до следующей. Иными словами, несмотря на то, что в реальности на рынке за этот период стоимость может меняться, государство как бы вменяет (упрощает), что стоимость постоянна. В таком случае неправильным является запрещать заинтересованному лицу просить изменить кадастровую стоимость, определенную методами массовой оценки или методом индивидуальной оценки, на индивидуально установленную рыночную стоимость по состоянию на начало любого года, попадающего в обозначенный период. Зачем запрещать заинтересованному лицу
пытаться установить базу налогообложения на будущие годы в пределах периода, если прошедшие годы ему неинтересны?
Сейчас же при спорах о кадастровой стоимости датой оценки для индивидуально выполненного отчета об оценке устанавливается дата кадастровой оценки, то есть дата, находящаяся в прошлом. Поскольку взыскание из бюджета «излишне» ранее уплаченного земельного налога или налога на объект капитального строительства невозможно, ничто не должно быть препятствием для установления новой кадастровой стоимости, равной текущей рыночной на начало года, в расчете на корректировку будущих налоговых платежей. Для этого достаточно ввести в законодательство норму, согласно которой если в условный налоговый (платежный) период кадастровая стоимость не оспорена, то последующее изменение кадастровой стоимости на начало любого последующего года в пределах такого периода не влечет пересчет уплаченных налогов и иных платежей за предыдущий год. Другими словами, если вовремя не спохватился, то сам виноват -своим бездействием акцептовал зарегистрированную кадастровую стоимость. И так правильно, ибо после драки кулаками не машут. Но если кто-то желает оспорить кадастровую стоимость для корректировки будущих платежей, то рыночная стоимость должна определяться по состоянию на начало налогового периода (первое января).
В качестве налогового периода по налогу на недвижимость разумным было бы установить не одну дату календарного года - 1 января (так регламентировано в настоящее время 5), а весь год. Начало года должно считаться началом налогового периода, и, следовательно, кадастровая стоимость должна устанавливаться по состоянию на начало налогового периода. Это устранит несправедливость, содержащуюся в статье
4 См. статью 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
5 См. статью 391 Налогового кодекса Российской Федерации.
24.20 Закона об оценочной деятельности, согласно которой применение измененной кадастровой стоимости для целей, предусмотренных законодательством, возможно лишь с даты внесения пересмотренной кадастровой стоимости в реестр. Понятие «период» подразумевает промежуток времени между двумя несовпадающими датами. Сейчас же период - 1 день.
Необходимым является переход от раздельного налогообложения земельных участков и объектов капитального строительства к налогообложению единых объектов недвижимости: объект капитального строительства плюс земельный участок. Раздельное налогообложение приводит к двойному налогообложению земельных участков, так как рыночная стоимость объектов капитального строительства опосредованно включает и стоимость прав на земельный участок. При кадастровой стоимости объектов капитального строительства стоимость земельного участка не вычитается, что приводит к завышению налоговой базы.
В целях повышения качества оценки считаю важным принятие Федерального
стандарта «анализ рынка». Именно анализ рынка в сегментах объектов оценки является основой достоверной оценки. В этом стандарте необходимо прописать минимальные требования к структуре, содержанию такого анализа, методы анализа, обеспечивающие обоснованность результатов оценки.
Подводя итог, хотелось бы обратить внимание законодателей или исполнительных органов на предложенные в статье варианты устройства кадастровой оценки в России и как минимум инициировать дискуссию по этому вопросу.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3.
2. Об утверждении федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)» : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года № 508.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.
* * *
Продолжение. Начало на с. 48
«атомарными» видами деятельности. Именно это условие доводит до логического завершения условие 1;
2) только при наличии собственно ВРИ ЗУ, представленных «атомарными» видами деятельности, возникает возможность:
а) для органов местного самоуправления выполнять свои полномочия максимально рациональным способом - осуществлять градостроительное зонирование, сообразуясь со специфическими возможностями и особенностями уникальных локальных сочетаний «атомарных» ВРИ ЗУ - сочетаний, которые заведомо не поддаются отвлеченному определению-классифицированию «сверху»;
б) для уполномоченного органа осуществлять классифицирование, не узурпируя полномочия органов местного самоуправления - не лишая их возможности выполнять требования ЗК РФ и ГрК РФ в части допустимого сочетания различных видов использования земельных участков 7.
Условие 4
Выполнить условия 2 и 3, которые фактически также являются требованиями федеральных законов, невозможно без выполнения условия 4, которое состоит в следующем.
Классифицировать отдельные виды деятельности без их дифференциации по объемам-параметрам деятельности невозможно в принципе. Поэтому рассматриваемый Классификатор был обречен подтвердить этот неумолимый закон теории и практики - в Классификатор, помимо определений собственно видов деятельности, «проникли» и параметры деятельности. Такая неизбежность «понудила» Классификатор войти в противоречие с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ, которой
Продолжение на с. 70
7 См. сноски 2 и 3.
