CC BY
1ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
УДК 338.242
© М. С. Сюпова, 2021
КАЧЕСТВО ЖИЗНИ КАК КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА
Сюпова М. С. - канд. экон. наук, доц/ кафедры «Экономическая теория и национальная экономика», тел.: (4212) 22-44-06, e-mail: marysia-s@yandex.ru (ТОГУ)
В статье рассмотрены основные подходы к оценке эффективности деятельности региональных органов власти и предложена методика оценки эффективности социальной политики региона. В качестве интегрального критерия предлагается использовать индекс качества жизни, который структурно представляет совокупность показателей, сгруппированных по основным направлениям социальной политики: уровень доходов; жилищные условия; развитие образования и здравоохранения; состояние рынка труда. Проведена оценка эффективности социальной политики Хабаровского края.
Ключевые слова: эффективность, социальная политика, индекс качества жизни, регион.
Введение
В современной России вопросы повышения качества жизни населения являются основным стратегическим приоритетом государственной политики на всех уровнях власти. Учитывая большую протяженность и высокую дифференциацию условий и факторов проживания, значительная часть полномочий, нацеленных на рост благосостояния и уровня занятости населения, повышение качества и доступности социальных услуг и поддержка социально уязвимых слоев населения, отнесены к компетенции органов управления субъектов РФ. Для достижения поставленных целей и задач региональные органы власти проводят активную социальную политику, в механизме реализации которой ключевое значение играют государственные программы. В связи с этим, в основу оценки эффективности проводимой региональной политики положены результаты реализации государственных программ. При этом, оценка осуществляется в разрезе отдельных государственных программ, что позволяет оценить эффективности деятельности отдельного исполнителя (министерства, департамента и т.д.), ответственного за реализацию государственной программы. В таком варианте, результаты оценки имеют отраслевой характер и отражают ведомственные интересы, ориентированные на решение определенной группы задач. Кроме того, большинство субъектов
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
РФ, в конечном счете, нацелены на выявление эффективности расходования бюджетных средств. Для целостной оценки эффективности сложной системы регионального управления необходимо использовать интегральный показатель, который позволяет оценить качество региональной политики.
Основные подходы оценки эффективности региональной политики
Оценка эффективности деятельности органов государственной власти, в том числе и на региональном уровне, представляет собой весьма непростую задачу. В отличие от деятельности коммерческого сектора, результаты государственного управления с трудом поддаются измерению, что не позволяет определить унифицированный критерий оценки эффективности региональной политики и разработать единую методику её проведения.
В России интерес к вопросам понимания сущности эффективности государственного управления» и технологиям её оценки значительно возрос с середины 2000-х гг., в связи с переходом государственных структур на проект-но-целевые методы управления. В этот период, оценка эффективности в государственном управлении опиралась на три критерия: экономическая, общественная и общественно-экономическая эффективность. Экономическая эффективность определялась путем соотношения непосредственного результата с затратами на его достижение. Под общественной эффективностью понималось соотношение непосредственного и конечного результатов деятельности органа исполнительной власти. Общественно-экономическая эффективность представляла собой соотношение конечного результата с затратами на его достижение [1].
В современной науке предложено множество оценок управленческой эффективности [2- 9]. Применительно к региональной политике большинство исследователей опираются на количественные результаты деятельности органов управления, а оценка эффективности осуществляется путем сопоставления фактических показателей с показателем-эталоном. В зависимости от выбора эталона, можно выделить несколько подходов к оценке эффективности деятельности региональных органов власти.
В рамках первого подхода осуществляется оценка состояния управляемого объекта во времени, где в качестве показателя-эталона выступают фактические значения показателей за предшествующие периоды. Данный подход положен в основу официальной методики оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с Указом Президента РФ №193 от 25.04.2019 [2], федеральные органы власти проводят ежегодную оценку состояния 15 унифицированных показателей, характеризующих основные параметры социально-экономического развития субъектов РФ. Постоянный мониторинг данных индикаторов позволяет оценить эффективность деятельности региональных органов власти в динамике. Сравнение значений показателей во времени предусматривают также методики оценки эффективности реализации государственных программ субъектов РФ. Так, в
КАЧЕСТВО ЖИЗНИ КАК КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ -
ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЖЛНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
РЕГИОНА
Мурманской области одним из критериев интегральной оценки эффективности является динамика целевых показателей государственной программы. В работе Васильевой Е. [3], оценка эффективности социальной политики региона базируется на межвременном анализе оцениваемых групп показателей. Авторы работы [4] оценивают результативность региональной политики, опираясь на индексы, характеризующие соотношение их значений за текущий и предыдущий периоды.
Второй подход предполагает межтерриториальные сравнения, где в качестве эталона выступают показатели региона-эталона. Показатели регионов-эталонов используют, как правило, для расчета интегральных показателей эффективности. Так, в методике оценки эффективности стратегического управления региона [5], автор, рассчитывая интегральные показатели, сопоставляет текущие значения показателей исследуемого региона с наилучшим значением среди исследуемых регионов. Для получения результатов проводимой оценки, интегральные показатели сравниваются со значением показателя региона-эталона. Применение данного подхода имеет определенные ограничения и потому не получил широкого распространения. Прежде всего, исследуемые регионы должны быть схожими по уровню социально-экономического развития, их экономической специализации, что позволит обеспечить региональным органам власти равные «стартовые возможности». В современных условиях высокой дифференциации регионального развития, когда даже регионы-соседи сильно разнятся по основным макроэкономическим показателям, найти регионы близкие по данным критериям почти невозможно.
Наибольшее распространение в современной теории и практики получил подход, где результаты деятельности органов власти сравнивают с установленными «пороговыми» значениями индикаторов. При этом, чаще всего в качестве пороговых выступают целевые (плановые) значения показателей, установленные в стратегических документах региона. В региональных методиках оценки эффективности реализации государственных программ, общей идеей является оценка степени достижения заданных целевых показателей. Соотношение фактических показателей к плановым значениям, в большей степени отражает результативность деятельности региональных органов власти и потому, как правило, представляет собой отдельный этап интегральной оценки эффективности региональной политики. В исследовании [6], авторами предлагается модульная методика оценки эффективности государственных программ, в рамках которой предусмотрен расчет критерия результативности. В методике оценки эффективности региональной экологической политики, представленной в работе [8], автор также использует индексы, отражающие процент выполнения плана. Следует отметить, что ряд исследователей [7, 8] в качестве «пороговых» значений определяют стратегические цели развития региона. В исследовании [7] авторы допускают, в случае отсутствия таковых, применять среднероссийские нормативы.
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
Проведенный анализ существующих методик показал, что они заметно отличаются между собой по количеству исследуемых показателей и критериям их отбора и группировки. При этом, многие из них предусматривают расчет интегрального показателя, в рамках которого исследуемые показатели интерпретируются в одинаковой размерности и направленности изменений.
Методический подход к оценке эффективности социальной политики региона
Социальная политика региона представляет собой совокупность конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение, включая обеспеченность людей жильем, услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, необходимыми денежными доходами. Исходя из этого, в качестве основного критерия оценки эффективности социальной политики региона рационально использовать индекс качества жизни.
Качество жизни представляет собой сложную социально-экономическую категорию, которая комплексно характеризует общее качественное состояние физической, материальной, трудовой и социо-природной сторон человеческого существования в единстве и взаимосвязи [10], что определяет интегрированный характер его оценки.
При построении сводного индекса качества жизни первостепенным является выбор системы показателей, состав которой зависит от особенностей объекта и целей исследования. С целью оценки эффективности социальной политики региона, формирование исходного набора показателей определяется следующими требованиями. Прежде всего, система показателей должна формироваться в разрезе основных направлений социальной политики региона и отражать основные результаты деятельности региональных органов власти. В связи с этим, основной информационной базой для выбора показателей, являются стратегические документы региона (Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ и государственные программы), в структуре которых утверждены их целевые индикаторы. Исследуемые показатели должны быть также релевантными и достоверными, т.е. адекватно отражать состояние наиболее важных аспектов качества жизни населения в регионе. Кроме того, они должны быть доступны для исследования. В связи с этим, в методике рационально использовать показатели, совпадающие с показателями системы государственной статистики, что обеспечит возможность постоянного мониторинга индекса качества жизни в регионе, который можно использовать для межтерриториального сопоставления.
Основные направления социальной политики в регионе затрагивают следующие аспекты качества жизни населения: уровень доходов населения; жилищные условия; развитие здравоохранения и образования; состояние рынка труда. Исходя из этого, в методике оценки эффективности социальной политики целесообразно опираться на следующие группы показателей.
1. Уровень доходов населения. Данную группу формируют показатели отражающие результаты деятельности региональных органов власти в обла-
КАЧЕСТВО ЖИЗНИ КАК КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
сти повышения доходов населения и борьбы с бедностью (доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, отношение среднемесячной заработной платы отдельных категорий работников к среднемесячному трудовому доходу по региону и т.д.).
2. Жилищные условия. В данную группу входят показатели, характеризующие эффективность деятельности органов управления в сфере ЖКХ. В качестве целевых индикаторов жилищного строительства в региональных государственных программах используются коэффициент доступности жилья и объемы годового ввода жилья. Для оценки качественных характеристик жилья в регионе разумно анализировать такие индикаторы, как благоустройство жилищного фонда и долю аварийного жилья в общей структуре жилищного фонда. Качество жилищно-коммунальных услуг зависит от уровня износа коммунальной инфраструктуры.
3. Развитие здравоохранения и образования. Основными критериями оценки результативности региональной политики в здравоохранении выступают показатели здоровья населения (ожидаемая продолжительность жизни при рождении; показатели смертности) и показатели кадровой обеспеченности отрасли. К целевым показателям, характеризующим состояние и уровень развития системы образования, часто относят показатели доступности (охват детей дошкольным образованием, доля детей, обучающихся в первую смену) и качества (доля обучающихся, в соответствии с ФГОС, обеспеченность педагогическими кадрами и др.) образования.
4. Состояние рынка труда. Одним из важнейших критериев качества жизни населения является возможность трудоустройства, что гарантирует гражданам получение стабильного дохода. Основными индикаторами состояния регионального рынка труда являются уровень безработицы и коэффициент напряженности, которые также характеризуют эффективность региональной политики в данной сфере.
Следующий этап построения интегрального показателя требует нормирование исследуемых показателей, что позволяет привести их к общей шкале измерения. Для этой цели в предлагаемой методике используется коэффициент соотношения, рассчитываемый по формуле
где К1 - коэффициент соотношения; Уф - фактическое значение показателя; УпОр1 - пороговое значение показателя.
В случае, когда целевой показатель имеет противоположную направленность, т.е. его рост снижает качество жизни, формула его расчета имеет вид
В качестве порогового значения используются среднероссийские значения показателей. Такой подход позволит не только оценить качество жизни в регионе относительно условий проживания населения в среднем по стране,
Ъ =
(1)
(2)
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
но и отследить каким образом изменяется ситуация в регионе с учетом того, что территориальные власти во всех регионах страны также принимают меры по улучшению основных характеристик качества жизни.
В предлагаемой методике частные характеристики качества жизни приняты равнозначными, поэтому интегральный индекс представляет собой их среднее арифметическое значение
Ккж = ^ (3)
где п - количество исследуемых показателей в интегральной оценке.
На основе формулы (3) рассчитываются также частные индексы качества жизни, характеризующие эффективность деятельности региональных органов власти в рамках каждого выделенного направления социальной политики.
Если ^кж>1 и его значение постоянно повышается, то деятельность региональных органов власти является более эффективной, чем в среднем по другим регионам. Если Ккж=1, то индекс качества жизни соответствует среднероссийскому уровню, а проводимую социальную политику в регионе следует считать умеренно эффективной. В случае, когда Ккж<1 региональная социальная политика является неэффективной.
Оценка эффективности социальной политики Хабаровского края
В соответствии со Стратегией социально-экономического развития Хабаровского края до 2030 года, её ключевым приоритетом является создание благоприятных условий для развития человека. С этой целью в крае реализуется блок социальных программ, объединенных в направление «Повышение качества жизни населения и укрепление населенческого потенциала» [12]. Анализ основных стратегических документов Хабаровского края, позволил выделить систему целевых показателей, характеризующих ключевые аспекты качества жизни (табл. 1).
Таблица 1
Основные целевые показатели стратегических документов Хабаровского
края, отражающие ключевые аспекты качества жизни
Критерий Стратегический документ Целевые показатели
Уровень доходов населения ГП «Развитие социальной защиты населения Хабаровского края» Доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, в общей численности населения
Стратегия социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2030 Реальные денежные доходы, % к предыдущему году
ГП «Развитие образования в Хабаровском крае» Отношение средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных (дошкольных) учреждений к среднемесячному трудовому доходу по региону
ГП «Развитие здравоохранения Хабаровского края» Отношение средней заработной платы врачей к среднемесячному трудовому доходу по региону
КАЧЕСТВО ЖИЗНИ КАК КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА
Продолжение таблицы 1
Критерий Стратегический документ Целевые показатели
Жилищные условия ГП «Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае» -коэффициент доступности жилья, лет
- годовой объем ввода жилья на 1000 чел, 2 тыс. м
ГП «Повышение качества жилищно-коммунального обслуживания населения Хабаровского края» - благоустройство жилищного фонда водопроводом, канализацией, газом, %
-износ коммунальной инфраструктуры, %
Развитие здравоохранения и образования ГП «Развитие здравоохранения Хабаровского края» -ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет
-коэффициент младенческой смертности на 1000 родившихся живыми
-обеспеченность населения врачами на 10 000 чел. населения
-обеспеченность населения средним медицинским персоналом на 10000 чел. населения
ГП «Развитие образования в Хабаровском крае» -доступность дошкольного образования
- доля обучающихся в первую смену, в общей численности обучающихся общеобразовательных организаций
Состояние рынка труда ГП «Развитие рынка труда и содействие занятости населения в Хабаровском крае» Уровень безработицы (по методологии МОТ), %
Коэффициент напряженности на рынке труда
По данным официальных отчетов о ходе реализации государственных программ Хабаровского края [12], большинство представленных в табл. 1, ежегодно признаются эффективными, а исследуемые целевые показатели в целом имеют положительную динамику. Однако, их сопоставление со среднероссийскими значениями, позволяет определить «слабые места», реализуемой социальной политики в крае.
Анализ состояния и динамики доходов населения Хабаровского края показал, что их уровень заметно выше, чем во многих субъектах РФ. В 2019 году край занимал 13 место в России по величине среднедушевых доходов населения. За последние годы в крае заметно выросли доходы работников бюджетной сферы, наблюдается достаточно низкий уровень бедности населения.
Более актуальными в Хабаровском крае остаются вопросы повышения доступности жилья и улучшения качества жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на активные меры, принимаемые Правительством Хабаровского края, ежегодные объемы жилищного строительства в крае остаются одним из низких среди субъектов РФ. Не менее острой проблемой остается высокая стоимость жилищно-коммунальных услуг, что вызвано значительным износом коммунальной инфраструктуры, что негативно влияет на качество предоставления жилищно-коммунальных услуг. Поэтому, несмотря на высокий уровень благоустройства жилищного фонда, жилищные условия в регионе остаются малопривлекательными для населения.
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
Государственные программы Хабаровского края, направленные на развитие здравоохранения и образования, являются наиболее масштабными по перечню реализуемых мероприятий и объемам финансирования. По результатам их реализации, в регионе ежегодно улучшаются показатели здоровья населения, повышается доступность образовательных услуг. В тоже время, пока в регионе не удается до конца решить кадровые проблемы в данных отраслях социальной сферы.
Ситуация на рынке труда Хабаровского края является стабильно благополучной. На протяжении последних лет уровень безработицы в регионе не превышает общепринятое пороговое значение 5%. Низкий коэффициент напряженности на рынке труда свидетельствует об относительной сбалансированности спроса и предложения на рабочую силу.
По результатам проведенного анализа, были определены коэффициенты соотношения и частные индексы каждой группы показателей, на основе которых был рассчитан интегральный индекс качества жизни (табл. 2).
Таблица 2
Индекс качества жизни населения Хабаровского края за период 2017-2019гг
Значение коэффициен-
Целевые показатели тов соотношения (К)
2017 2018 2019
Кд: Уровень доходов населения
Доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, в общей численности населения 1,03 1,03 1,01
Реальные доходы населения, % к предыдущему году 0,98 1,00 0,99
Отношение средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных (дошкольных) учреждений к среднемесячному трудовому доходу по региону 1,04 1,02 1,02
Отношение средней заработной платы врачей к среднемесячному трудовому доходу по региону 1,07 1,06 1,06
Частный индекс Кд 1,03 1,03 1,02
К2: Жилищные условия
Коэффициент доступности жилья, лет 1,08 1,08 1,02
Годовой объем ввода жилья на 1000 чел., тыс. м2 0,38 0,40 0,39
Удельный вес аварийного жилищного фонда, % 1,4 1,2 1,2
Благоустройство жилищного фонда (водопроводом, канализацией, газом), % 0,99 1,00 1,00
Износ коммунальной инфраструктуры, % 0,66 0,67 0,68
Частный индекс К2 0,90 0,87 0,86
К3:Развитие здравоохранения и образования
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет 0,96 0,96 0,97
Коэффициент младенческой смертности на 1000 родившихся живыми 0,95 1,02 1,16
Обеспеченность населения врачами на 10 000 чел. населения 0,75 0,80 0,84
Обеспеченность населения средним медицинским персоналом на 10 000 чел. населения 0,79 0,78 0,82
Доступность дошкольного образования 1,00 1,02 1,02
КАЧЕСТВО ЖИЗНИ КАК КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ -
ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ВЕС1НИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
РЕГИОНА
Продолжение таблицы 2
Целевые показатели
Значение коэффициентов соотношения (К
2017 2017
Доля обучающихся в первую смену, в общей численности обучающихся общеобразовательных организаций 1,01 1,04 1,04
Частный индекс К3 0,91 0,94 0,97
К4 :Состояние рынка труда
Уровень безработицы (по методологии МОТ), % 1,08 1,3 1,2
Коэффициент напряженности на рынке труда 1,17 1,28 1,13
Частный индекс К4 1,13 1,29 1,16
Индекс качества жизни 0,96 0,97 0,98
Из таблицы 2 видно, что в целом индекс качества жизни в крае находится на среднероссийском уровне, а положительная динамика его значения вызвана во многом результатами деятельности региональных органов власти. В тоже время, степень эффективности их деятельности в разрезе отдельных направлений социальной политики весьма не равнозначна. К наиболее эффективной в крае относится деятельность органов регионального управления в сфере занятости населения и политика, направленная на повышение доходов. На протяжении исследуемого периода, постоянно улучшались значения коэффициентов, характеризующие уровень развития здравоохранения и образования, что свидетельствует о достаточно высоком уровне эффективности проводимых мероприятий. Наименее эффективной остается жилищная политика в регионе. С целью улучшения жилищных условий в Хабаровском крае необходимо наращивать объемы строительства жилья эконом-класса, а также разработать более эффективный комплекс мер, способных обеспечить модернизацию и обновление объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Заключение
В проведенном исследовании была предпринята попытка оценить эффективность социальной политики региона через индекс качества жизни населения. К основным трудностям подобных исследований можно отнести тот факт, что в структуре региональных государственных программ закреплены целевые показатели, которые не всегда отражают целевые установки социальной политики региона.
Предлагаемый подход, позволяет получить комплексную характеристику эффективности социальной политики субъекта РФ во временном и пространственном масштабах и своевременно корректировать направления деятельности региональных органов власти.
Библиографические ссылки
1. Зайцев В. Е. Оценка государственных программ Российской Федерации: новые вызовы // Государственное управление. 2018. № 67. С. 111-136
ВЕСТНИК ТОГУ. 2021. № 1 (60)
2. Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации : указ Президента РФ от 25.04.2019 № 193 // Собрание законодательства РФ. 2019. № 17. Ст. 2078.
3. Васильева Е. Г. Оценка эффективности социальной политики: региональная практика // Власть. 2008. № 12. С. 29-33.
4. Халикова С. С., Сюпова М. С. Результативность региональной политики в сфере развития малого предпринимательства // Власть и управление на Востоке России. 2020. № 1. С. 33-41.
5. Пивень И. Г. Методика оценки эффективности системы стратегического управления социально-экономическим развитием региона // Теория и практика общественного развития. 2012. № 12. С.333-337.
6. Гоманова Т. К. , Башпакова К. М. Совершенствование методики оценки эффективности государственных программ: региональный аспект// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2018. № 3. URL: https://eee-region.ru/article/5510/ (дата обращения: 25.08.2020).
7. Кормановская И. Р. Оценка эффективности управления устойчивым развитием региона // Вестник Новгородского государственного университета. 2006. № 37. С. 10-13. URL: http://www.novsu.ru/file/18690 (дата обращения: 14.09.2020).
8. Воронина А. Г. Разработка системы показателей оценки эффективности региональной политики (экологический аспект) // Региональная экономика и управление. 2016. № 4. URL: https://eee-region.ru/article/4824/ (дата обращения: 18.09.2020)
9. Калинина А. Э. Интегральная многофакторная оценка эффективности управления регионом в условиях модернизации российской экономики // Вестник Волгоградского государственного университета. 2012. № 1. С. 75-83
10. Россошайский А. И. Методика индексной оценки качества жизни населения российских регионов // Проблемы развития территорий. 2016. № 4. С. 124-137
11. Официальный сайт Правительства Хабаровского края. URL: https://khabkrai.ru (дата обращения: 20.09.2020).
Title: Quality of Life as a Criterion to Evaluate the Effectiveness of Social Policy in the Region
Authors' affiliation:
Syupova M. S. - Pacific National University, Khabarovsk, Russian Federation
Abstract: The author considers the main approaches to assessing the effectiveness of regional authorities and suggests a method to evaluate the effectiveness of social policy in the region. As an integral criterion, it is proposed to use the quality of life index, which structurally represents a set of indicators grouped by the main directions of social policy: income level; housing conditions; development of education and health care; the labor market state. The effectiveness of the social policy of Khabarovsky Krai has been evaluated.
Key words: efficiency, social policy, quality of life index, region.
