CC BY
13
макаронное и масложировое производство, производство кондитерских изделий, безалкогольных напитков и пива, средства массовой информации, обслуживание автомобилей, образование и консалтинг, полиграфия, развитие физкультуры и спорта. Внешняя поддержка для новых предпринимателей необходима в сфере финансово-кредитных организаций, ритуальных услуг и производства металлоизделий с целью преодоления негативных последствий монополизации рынка.
Конкурентные преимущества развития г. Каменск-Шахтинского оценены с использованием методологии SWOT-анализа. Возможности развития г. Каменск-Шахтинского видятся в усилении транспортно-транзитной роли города в связи с прохождением в близи газо- и нефтепровода, реконструкции магистральной автодороги федерального значения "Ростов-Москва", расширении административно-политических и торгово-транспортных функций городских властей, качественном росте жилищного строительства и научно-техническом развитии.
Результаты опроса предпринимателей выявили необходимость создания в городе органами исполнительной власти инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и развития ее деятельности.
Прогноз муниципального заказа показал целесообразность и перспективность использования этого инструмента поддержки
для таких видов деятельности, как производство кондитерских изделий, развитие физкультуры и спорта и полиграфии. С целью повышения качества товаров и услуг за счет роста конкуренции необходимо преодоление монополистических тенденций в торговле, инфраструктурных отраслях, строительстве и на транспорте.
Анализ демографической ситуации и состояния рынка труда в городе показал наличие потенциала для открытия собственного дела безработными, имеющими высшее образование и инженерные специальности, возможность обеспечения кадровой потребности в квалифицированных работниках.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кузьминов А.Н. Методология ценологического анализа социально-экономических систем. Ростов н/Д: РГУПС, 2009. 256 с.
2. Ресурсный центр малого предпринимательства [Электронный ресурс]. URL: htpt//www.rsme.ru.
3. Низова Л.М. Трудовые ресурсы и трудовой потенциал как фактор демографического развития общества [Электронный ресурс]. URL; http://labourmarket.ru/conf3/viewtopic.php?t=33.
4. Ибадова Л.Т. Финансирование и кредитование малого бизнеса в России: правовые аспекты. М.: Волтерс Клувер, 2006. 272 с.
5. Закон Ростовской области № 20-ЗС от 13.05.08 "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ростовской области" // Справочно-правовая система Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.donland.ru.
1 апреля 2010 г.
ББК 67.4
КАЧЕСТВО ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
О.В. Л
Осуществляемые в настоящее время в экономике России реформы носят ярко выраженную социальную направленность, и не случайно одним из важных направлений современной государственной политики является повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (далее - публичные услуги). Это обусловлено тем, что посредством предоставления публичных услуг
Лисицкая Олеся Викторовна - аспирант кафедры менеджмента Северо-Кавказской академии государственной службы, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, e-mail: [email protected], т. 8(863)2559530.
реализуются базовые конституционные права граждан. Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 гг. предусматривает повышение удовлетворенности граждан качеством услуг к 2010 г. с нынешних 14 до 17 %. С другой стороны, открытость и прозрачность предоставления государственных услуг гражданам позволит им осуществлять непосредственный контроль за деятельностью органов власти, что будет
Lisitskaya Olesya - post-graduate student of Management Department in the North Caucasian Academy of Public Service, 70 Pushkinskaya Street, Rostov-on-Don, 344002, e-mail: [email protected], ph. +7(863)2559530.
способствовать повышению их ответственности [1]. В частности, наблюдаются четко выраженные тенденции повышения эффективности предоставления публичных услуг путем дифференциации полномочий государства, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В настоящее время отечественные исследователи признают необходимость в числе приоритетных отраслей России развивать сферу услуг [2]. Например, Е. Слесарева определяет область публичных услуг только в социально-культурной и жилищно-коммунальной сферах [3], А.Ю. Федотова -как реализацию отдельных функций управления (финансирование, налогообложение, сертификация и т.д.), без конкретизации методов их управления [4]. Е.М. Деева выделяет публичные услуги как особый и самостоятельный вид деятельности [5].
Г.В. Пилипцова классифицирует публичные услуги на группы, исходя из объектно-функционального ранжирования сферы услуг, при этом вынося в отдельную категорию, государственные и муниципальные услуги (в сфере регулирования и обеспечения безопасности) среди производственных услуг, обеспечивающих непрерывность процесса воспроизводства, распределительных (в торговле, транспортном обслуживании, средствах связи), потребительских услуг (ЖКХ, индустрии гостеприимства, туризма и др.), общественных услуг (средства массовой информации, образование, здравоохранение, культуре, наука), профессиональных или коммерческо-посреднических услуг (банковские, страхования, консалтинга, рекламы) [6].
Необходимо отметить, что все эти разновидности услуг отражают современную систему социально-экономических отношений, проявляющихся в деятельности субъектов рынка по удовлетворению публичных и частных интересов как общества в целом и его отдельных слоев, так и отдельных граждан. Однако оказание публичных услуг рассматривается в основном лишь на федеральном и региональном уровнях, или на уровне организации-производителя конкретных видов услуг в определенной сфере.
С точки зрения теоретических подходов к управлению публичными услугами основу составляют работы, в которых освещаются отдельные элементы управления публичными услугами на региональном уровне [7].
Наиболее полно понятие региональных особенностей раскрывается А.Н. Зайцевой. По ее мнению, региональные особенности -это "специфические различия в условиях общественного воспроизводства и экономической структуре отдельных регионов в пределах данной общественно-экономической формации, вытекающие из различий географической среды и определяемых ею особенностей производства и экономических отношений региона" [8].
Исследования же, посвященные развитию всей области публичных услуг, как правило, сводятся к формированию понятийного аппарата [9]. Эти исследования не дают полного представления о публичных услугах и рассматриваются и в теории, и на практике как отдельные отрасли услуг в подсистеме региональной экономики. В связи с чем и государственное и муниципальное управление такими услугами определяется как составная часть управления региональной экономикой (муниципальный уровень). При этом ряд исследователей отмечают, что удовлетворение основных потребностей населения в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами за счет собственных доходов консолидированного бюджета региона является одним из этапов достижения финансово-экономической самообеспеченности региона [10]. Основные потребности населения удовлетворяются через потребление публичных услуг, поэтому управление такими услугами составляет необходимое условие не только повышения качества жизни населения конкретного муниципального образования, но и достижения финансово-экономической самообеспеченности региона.
На федеральном уровне приняты акты, регламентирующие порядок проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Это Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 - базовый документ, устанавливающий "принципиальную схему оценки" [11]. В 2009 г. была начата работа по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, утверждена методика, критерии и нормативы. Результаты данной оценки позволят выявить приоритетные зоны внимания и определить пути решения возникающих проблем. Необходимо дорабатывать и внедрять, с учетом меняющихся условий, дополнительные критерии
определения эффективности деятельности власти по оказанию публичных услуг (например, в докладах глав местных администраций за 2008 и 2009 гг. приводятся только результаты социологических исследований об удовлетворенности населения качеством услуг, предоставляемых в определенной сфере образования, здравоохранения, ЖКХ, между тем количество публичных услуг гораздо выше).
Однако результат работы органов власти достаточно трудно измерить. Он не может характеризоваться числом оказанных услуг или произведенных действий (принятых правовых актов, рассмотренных заявлений и т.п.). Возникает дилемма: наиболее просто оценить количественные показатели, но измерить эффективность деятельности публичной власти в большинстве случаев количественными показателями нельзя. Количественная оценка может привести лишь к бюрократическим уловкам, искажениям, подмене задач и целей. Необходимо определять контексты деятельности, взаимосвязи, отдаленные и вариативные последствия деятельности. Как отмечает Ханс де Брюйн, существует большая вероятность, что в долгосрочном периоде искажающие эффекты оценки эффективности вытеснят положительный результат [12].
К.И. Головщинский называет главную методологическую проблему измеримости качества публичных услуг: "До настоящего времени качество государственного и муниципального управления в России оценивалось только на основе международных индексов, неадаптированных к специфике российского государственного управления", понимая под качеством госуправления выполнение органами исполнительной власти взятых на себя обязательств перед обществом (общественные блага, бюджетные услуги) или организованность, регулярность процессов управления [13]. Поэтому следует применять эффективные технологии управления - наиболее четкие показатели качества общественных благ, официальные статистические данные и методику оценки эффективности и результативности деятельности органов власти при оказании услуг.
Предоставление публичных услуг -деятельность разнородная, требует использования большого количества критериев, иногда взаимопротиворечащих (например, снижение бюджетных ассигнований и увеличение охвата категорий, получающих услуги,
или повышение качества услуг). Это требует большей детализации при определении результатов (множество продуктов деятельности публичной власти, иногда высокая степень детализации продукции), использования большого количества показателей эффективности, способов измерения, методов оценки.
Исследования потребительского рынка Ростовской области показали устойчивый рост интереса граждан к вопросам получения публичных услуг, особенно в земельно-имущественно сфере. По статистике каждый второй обращается в уполномоченные структуры по этим проблемам. В 2008 г. общее количество регистрационных действий составило около 930 тысяч, что на 13 % больше, чем в 2007 г., причем такая тенденция характерна для всего Южного федерального округа [14].
Масштабный социологический опрос по заказу Минэкономразвития России, проведенный в 60 регионах страны по вопросу: "Довольны ли граждане госуслугами, например, по выдаче и обмену паспортов, предоставлению жилищных субсидий, регистрации прав на недвижимость?", выявил, что лучше всех регламентирована и ведется работа в Роструде и Федеральной миграционной службе, хуже всего - в силовых ведомствах [15]. Наблюдается серьезное соперничество между структурами, оказывающими подобные услуги. Так, в условиях конкуренции у заказчика (крупных предприятий и населения) в области инвентаризации и оценки объектов недвижимости есть возможность выбора организации, что стимулирует последних осуществлять услуги быстрее и качественней [14]. В целом же, на территории Ростовской области по состоянию на 1 января 2009 г. осуществляли деятельность 11,5 тыс. предприятий и их структурных подразделений, оказывающих публичные услуги населению [16].
В ходе изучения деятельности органов власти по оказанию услуг был выявлен и ряд других проблем, прежде всего связанных с низким уровнем сервиса при оказании услуг (многократное "хождение" по кабинетам, отсутствие консультантов и т.п.); большими временными рамками, в течение которых оказываются услуги; отсутствием стандартов качества и доступности услуг, не позволяющих упорядочить и конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, а также внедрить процедуры контроля и оценки
деятельности органов власти; отсутствием четкого взаимодействия всех органов власти, задействованных в процессе оказания услуг; отсутствием справочной службы (телефонной), оказывающей консультации по интересующим вопросам, и др. Часто эти проблемы имеют под собой объективные основания - недостаточное финансирование, слабая техническая оснащенность, высокая текучесть кадров и т.д., но нередко причиной возникновения подобных проблем служит разобщенность органов власти разного уровня в принятии управленческих решений, их замкнутость только на свой круг вопросов. Это требует разработки и внедрения соответствующей единой ресурсной информационной базы данных различных структур, разработки регламентационной документации.
Также важным стимулом в повышении доступности и качества публичных услуг является мониторинг, в частности - анонимный анализ качества, начиная от быстроты обслуживания, степени вежливости чиновников и заканчивая комфортностью помещений, в которых они принимают граждан, возможностью последних пользоваться Интернетом, копировальной техникой. Например, по заявке Минэкономразвития России эксперты проводят мониторинг хода административной реформы в стране и проводят так называемые анонимные контрольные закупки государственных услуг [17].
Таким образом, в ходе государственного контроля уже мало выявлять законность использования государственных средств, их целевое (нецелевое) использование. Важно учитывать, какой результат получен обществом от использования бюджетных средств. Эффективность подобного контроля также носит двойственный характер, включая в себя эффективность формирования государственных (муниципальных) средств и их расходования с учетом нацеленности на конечный результат и эффективность финансового контроля с точки зрения управляющей системы (результативность деятельности органов государственного финансового контроля, методов государственного финансового контроля).
Одним из эффективных механизмов повышения качества публичных услуг, на наш взгляд, является также активизация работы по созданию многофункциональных центров предоставления публичных услуг (МФЦ), по сути, объединяющая уполномоченные структуры между собой. В 2008 г. в 20 субъектах РФ было открыто 22 МФЦ, а к концу 2009 г. их
количество выросло до 37 [14]. Так, на территории Ростовской области созданы и функционируют девять МФЦ: г. Таганрог, г. Новочеркасск, г. Ростов-на-Дону - 2, г. Шахты - 2, г. Батайск, г. Азов, Сальский район. В 2010 г. планируется открытие еще 3 МФЦ в г. Волгодонске, Октябрьском (с) районе и в г. Ростове-на-Дону -одного с тремя филиалами [18].
Внедрение МФЦ оправдывает свою актуальность и инновационность, однако необходимо расширение количества самих центров, оказываемых услуг, посредством консолидации структур различных областей деятельности. Притом сегодня отмечается тенденция к тому, что многие социальные, образовательные, медицинские услуги, требующие значительных государственных расходов, все чаще начинают поставляться посредством рынка.
Суть в том, чтобы создать в органах управления условия, аналогичные существующим в частном секторе. Органы местного самоуправления должны стимулировать развитие рынков свободной конкуренции, сознавая, что практика передачи предоставления услуг по соглашениям частным провайдерам может сыграть ведущую роль в развитии рынков соответствующей услуги. Это особенно касается объемов и сроков действия соглашений о передаче услуг. Следовательно, необходимо обратить внимание на возможность объединения разнообразных публичных услуг в привлекательный "пакет", который может быть передан по соглашению частной компании как одна задача, или, наоборот, рассмотреть вариант распределения услуг между различными компаниями-поставщиками в целях стимулирования конкуренции.
ЛИТЕРАТУРА
1. Клюев А.В. Государственные услуги: проблема гарантий и доступности для граждан: Мат-лы IV Международного форума // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: В 2 т. Т. 1. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2007. 640 с. С. 88-100.
2. Князева И.Г., Коломыдцева Ю.А., Ласкина Т.Е. Связь регионального маркетинга услуг с маркетингом региона // Региональный маркетинг сферы услуг: Сб. докл. участн. II Всерос. науч.-практ. конф. "Проблемы практического маркетинга в сфере сервиса". М.: МГУ сервиса, 2001. 105 с. С. 56-60.
3. Слесарева Е. Концепции реформирования российского образования // Муниципальная экономика. 2002. № 3. С. 62-74.
4. Федотова А.Ю. Адаптация рыночного поведения предприятий сферы потребительских услуг к принципам социально ориентированного маркетинга: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2002. 30 с.
5. Деева Е.М. Услуга как особый вид деятельности // Маркетинговые исследования в сфере услуг: Сб. докл. участ. III Всерос. науч.-практ. конф. "Проблемы практического маркетинга в сфере сервиса". М.: МГУ сервиса, 2002. 117 с. С. 37-44.
6. Пилипцова Г.В. Институциональная организация и формы государственного регулирования сферы услуг в транзитивной экономике: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2007. 16 с.
7. Маннапов Р.Г., Кульмухаметов Р.Э. Организационно-методические основы формирования системы регионального маркетинга услуг // Отраслевой и региональный маркетинг услуг: Сб. докл. участн. IV Всерос. науч.-практ. конф. "Проблемы практического маркетинга в сфере сервиса". М.: МГУ сервиса, 2003. 107 с. С. 84-90; Маликов Р.И. Мониторинг институциональной инфраструктуры развития предпринимательства в программах регионального маркетинга услуг // Там же. С. 74-83.
8. Зайцева А.Н. Воспроизводство рабочей силы и оплата труда: Мат-лы. межд. науч.-практ. конф. "Воспроизводственный потенциал региона": В 2 т. Т. 1. Уфа: РИО БашГУ, 2004. 315 с. С. 36-39.
9. Стаханов В.Н. Сфера услуг в экономике переходного периода // Региональный маркетинг сферы услуг: Сб. докл. С. 132-139.
10. Шабашев В.А. Критерии и этапы достижения финансово-экономической самообеспеченности региона // Финансово-экономическая самодостаточность регионов: Мат-лы межрегион. науч.-практ. конф. "Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения". Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003. 388 с. С. 10-15.
11. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" [Электронный ресурс]: Документ опубликован. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".
12. Брюйн Х де. Управление по результатам в государственном секторе. М.: ИКСИ, 2005. 148 с. С. 85-100.
13. Головщинский К.И. Результаты мониторинга качества государственного управления на региональном уровне // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Мат-лы 4-й ежегод. междунар. конф. факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (24-26 мая 2006 г.). М.: Изд-во МГУ, 2006. 370 с. С. 363-369.
14. Бровкина М. Функций много - окно одно // Российская газета. (Экономика южного округа). 2009. № 94. 27 мая. С. 28.
15. Кукол Е. Довольны, но жалобы есть // Российская газета. (Центральный выпуск). 2008. № 4809. 10 дек. С. 4.
16. Развитие потребительского рынка Ростовской области в январе-феврале 2009 года [Электронный ресурс]: Экономика. Итоги развития в 2009. Документ опубликован не был. Доступ из официального сайта Администрации Ростовской области. URL: http://www.donland.ru.
17. Зыкова Т. Услуги и господа. Административная реформа в два раза сократит траты бюджета на госслужащих // Российская газета. (Федеральный выпуск). 2009. № 4872. 20 марта. С. 6.
18. Информация о работе, проделанной по созданию МФЦ в Ростовской области, по состоянию на 20.10.2009 [Электронный ресурс]: Административная реформа в 2009. Документ опубликован не был. Доступ из официального сайта Администрации Ростовской области. URL: http://www.donland.ru.
13 апреля 2010 г.
