CC BY
56
социально-правовые!
проблемы! образования!
1УДК 346.7 ББК 67.402
КАЧЕСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
В. В. Чеха
Статья посвящена вопросам, связанным с правовым регулированием качества образования в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Также в статье исследуются взаимосвязи между существующими оценками качества образования и его финансированием в контексте действующего законодательства.
Ключевые слова: образование, качество образования, государственное (муниципальное) задание, бюджетные учреждения, автономные учреждения, государственная аккредитация, финансирование, законодательство.
THE QUALITY OF EDUCATION AND FINANCING OF EDUCATIONAL ORGANIZATIONS: LEGAL PROBLEMS
V. V. Chekha
The article is devoted to the issues related to the legal regulation of the quality of education in the Federal Law „On Education in the Russian Federation". The article also explores the relation between existing estimation of the quality of education and its financing in the context of current legislation.
Keywords: education, quality of education, state (municipal) assignment, state-financed institutions, autonomous institutions, State accreditation, financing, legislation.
Прошло более года с момента вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [1] (далее - Закон об образовании). Разработка и принятие указанного закона осуществлялись на фоне происходящих в сфере образования процессов, связанных с фундаментальной реформой бюджетного сектора. Ключевым этапом реформы бюджетного сектора следует признать принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [2], который существенно изменил статус многих образовательных организаций. Большинство государственных и муниципальных образовательных организаций в настоящее время обладает ста-
тусом бюджетных учреждений и финансируется на основании государственного (муниципального) задания.
Также в сфере образования осуществляется так до конца и не завершенный на сегодняшний день процесс перехода государственных и муниципальных образовательных организаций на нормативно-подушевое финансирование, не имеющий законченной и качественной регламентации в законодательстве. При этом переход на нормативно-подушевое финансирование изначально рассматривался как способ повышения качества бюджетной образовательной услуги в применении к общему образованию [3].
Следует также обратить внимание на активные попытки повысить эффективность использования бюджетных средств в рамках внутренней деятельности государственных и
муниципальных образовательных организаций. К числу такого рода попыток возможно, на наш взгляд, отнести и введение новой системы оплаты труда в образовательных организациях, обладающих статусом государственных и муниципальных учреждений и последующее введение в указанных организациях так называемого «эффективного контракта». Вышеуказанные изменения были призваны способствовать повышению качества образования в целом.
При этом в литературе справедливо отмечается имеющие место в настоящее время нерациональность и неэффективность расходования ресурсов в сфере образования, исчезновение их вследствие коррупционных действий, что вызывается избыточной централизацией, а также отсутствием доверия к организациям и учреждениям, непосредственно предоставляющим образовательные услуги [4, с. 56].
Так или иначе, совмещение различных процессов, направленных на повышение эффективности финансирования образовательных организаций и связанных с принятием Закона об образовании, актуализировало проблемы, связанные с правовым регулированием финансирования образования в контексте повышения его качества.
В качестве такого рода проблемы возможно выделить отсутствие положительного взаимовлияния между процедурами финансирования государственных и муниципальных образовательных организаций и различными процедурами, направленными на оценку качества образования, урегулированными вышеуказанным Законом об образовании.
Ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ предусматривает необходимость определения в государственном (муниципальном) задании для бюджетных и автономных учреждений показателей, характеризующих качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг. Министерство финансов РФ в письме от 22.10.2013 № 12-08-06/44036 «О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3» поясняет, что показатели качества, отражаемые в государственном (муниципальном) задании, могут предъявляться как к процессу оказания
услуги (например, число сотрудников учреждения, имеющих ученую степень (ученое звание, первую или высшую квалификационную категорию); отсутствие предписаний надзорных органов; доля персонала, прошедшего повышение квалификации (профессиональную переподготовку) в течение года, так и к ее результату (например, доля обучающихся -участников (лауреатов, призеров) региональных (национальных, международных) конкурсов (смотров, олимпиад); число выпускников, получивших диплом о высшем образовании с отличием и др. [5].
В то же время ст. 2 Закона об образовании определяет понятие «качество образования» как степень соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающегося:
• федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям;
• потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность.
Предусмотренные указанным законом инструменты определения качества образования - государственная аккредитация образовательной деятельности (ст. 92), федеральный государственный контроль качества образования (ст. 93) - предполагают определение уполномоченным государственным органом соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся требованиям федеральных государственных образовательных стандартов.
Результатом данных процедур выступает выявление соответствия либо несоответствия требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Таким образом, урегулированные Законом об образовании оценочные процедуры не предполагают некоей градации, свидетельствующей, например, о степени удовлетворения качеством оказания образовательных услуг со стороны потребителей или о степени соответствия потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность. Данная позиция противоречит общераспространенному пониманию качества, основывающегося на предположении о том,
что некоего постоянного уровня качества не существует (уровень качества должен непрерывно повышаться) [6, с. 19].
В то же время оценка качества государственных и муниципальных образовательных услуг, осуществляемая в рамках финансирования на основании государственного или муниципального задания, такого рода градацию может предполагать. Однако, с точки зрения Закона об образовании, некая корреляция с результатами оценки качества образования, используемыми при финансировании на основании государственного или муниципального задания бюджетных и автономных учреждений, возможна только при наличии государственной аккредитации образовательной программы как таковой, как условия, позволяющего финансировать деятельность указанной организации в принципе.
Вышесказанное свидетельствует о том, что в настоящее время в отношении образовательных организаций, обладающих статусом бюджетных и автономных учреждений одновременно, действуют две слабо связанные между собой системы оценки качества образовательных услуг, одна из которых регламентируется бюджетным законодательством, другая - законодательством об образовании.
Отметим, что вышеуказанные обстоятельства косвенно способствуют тому, что государственная аккредитация образовательных программ в ее нынешнем виде представляет собой проводимую часто формально и поверхностно процедуру, имевшую и имеющую, как правило, всегда положительный результат, по крайней мере, для государственных и муниципальных образовательных организаций. Так или иначе, имеющиеся в образовательной организации результаты проведенных в соответствии Законом об образовании процедур оценки качества образования практически не оказывают влияния на объем финансирования этой образовательной организации.
То же будет верным и по отношению к процедурам, результаты которых призваны, так или иначе, отражать качество образования -независимая оценка качества образования, общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность,
1 Документ не был опубликован.
профессионально-общественная аккредитация образовательных программ, мониторинг в системе образования (ст. 95, 96, 97 Закона об образовании) [7].
С учетом изложенного актуальной задачей совершенствования правового регулирования финансирования образования следует признать обеспечение дифференцированного подхода при выделении бюджетных средств конкретным государственным и муниципальным образовательным организациям в зависимости от реального качества образования. При этом используемая для определения объема финансирования оценка качества образования должна включать в себя множество самых разнообразных оценок, предусмотренных как законодательством об образовании, так и нормативными правовыми актами, регулирующими финансирование образования при одновременном единстве методологической основы и инструментов оценки. Такого рода подход позволит повысить реальное качество образования.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон РФ от 20.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: М1р://минобрнауки.рф/%®0%В4%®0%В Е%®0%ВА%®1%83о/с^0%ВСо/сЛ0%В5о/с®0 %BD%D1%82%D1%8B/2974 (дата обращения: 01. 12. 2014).
2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_169449/ (дата обращения: 19.04.2014).
3. Письмо Минобрнауки РФ от 13.09.2006 № АФ-213/03 «О подготовке и направлении вариантов модельных методик» (вместе с «Модельной методикой введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования» и др.)1 [Электронный ре-
сурс]. - Режим доступа: http://dogm.mos.ru/ upload/iblock/63f/ps_mo_213_03_19_09_10_ 2006_r06.pdf (дата обращения: 19.04.2014).
4. Насонкин, В. В. Основные проблемы государственной образовательной политики в условиях глобализации [Текст]: моногр. / В. В. Насонкин. - СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2013.
5. Письмо Министерство финансов Российской Федерации от 22.10.2013 № 12-08-06/44036 «О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ»2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://minfin.ru/ common/upload/library/2014/06/main/Pismo44 036_ot_221013.pdf (дата обращения: 01.12. 2014).
6. Менеджмент качества образовательных процессов [Текст]: учеб. пособие / под ред. Э. В. Минько, М. А. Николаевой. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.
7. Письмо Минобрнауки России от 14.10.2013 № АП-1994/02 «О методических рекомендациях по внедрению НСОКО» (вместе с «Методическими рекомендациями по проведению независимой системы оценки качества работы образовательных организаций»)3 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_153274/ (дата обращения: 19.04.2014).
REFERENCES
1. Federalnyy zakon RF ot 20.12.2012 № 273-FZ "Ob obrazovanii v Rossiyskoy Federatsii" (Federal law of the Russian Federation of 20.12.2012 No. 273-FZ "On Education in the Russian Federation"). Available at: http:// минобрнауки.рф/%®0%В4%®0%ВЕ°/с®0%В A%D1%83%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D 1%82%D1%8B/2974 (accessed 01.12.2014).
2. Federalnyy zakon ot 08.05.2010 № 83-FZ "O vnesenii izmeneniy v otdelnye zakonodatelnye akty Rossiyskoy Federatsii v svyazi s sovershen-
stvovaniem pravovogo polozheniya gosudarst-vennykh (munitsipalnykh) uchrezhdeniy" [Federal law of 08.05.2010 No. 83-FZ "On modification of certain acts of law of the Russian Federation in relation to the development of the legal status of state (municipal) institutions"]. Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_169449/ (accessed 19. 04.2014).
3. Pismo Minobrnauki RF ot 13.09.2006 № AF-213/03 "O podgotovke i napravlenii variantov modelnykh metodik" (vmeste s "Modelnoy metodikoy vvedeniya normativnogo podushevo-go finansirovaniya realizatsii gosudarstvennykh garantiy prav grazhdan na poluchenie obsh-chedostupnogo i besplatnogo obshchego obra-zovaniya" i dr.) [Letter of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation of 13.09.2006 No. AF-213/03 "On preparation and orientation of variants of model methods" (along with "Model methods of introduction of normative per capita financing of implementation of state guarantees of citizens' rights for public and free general education" etc.)]. Available at: http://dogm.mos.ru/upload/iblock/63f/ ps_mo_213_03_19_09_10_2006_r06.pdf (accessed 19.04.2014).
4. Nasonkin V. V. Osnovnye problemy gosudarst-vennoy obrazovatelnoy politiki v usloviyakh globalizatsii (The main problems of state educational policy in terms of globalization). Saint-Petersburg: Izd-vo RGPU im. A. I. Gertsena, 2013.
5. Pismo Ministerstvo finansov Rossiyskoy Federatsii ot 22.10.2013 № 12-08-06/44036 "O Kommentariyakh (kompleksnykh rekomendatsi-yakh) po voprosam, svyazannym s realizatsiey polozheniy Federalnogo zakona ot 08.05.2010 № 83-FZ" [Letter of the Ministry of Finance of the Russian Federation of 22.10.2013 No. 1208-06/44036 "On Comments (complex recommendations) on the questions related to the implementation of the regulations of Federal law of 08.05.2010 No. 83-FZ"]. Available at: http://
Документ не был опубликован.
Характерно, что данное письмо содержит рекомендацию для органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования по использованию результатов независимой оценки качества образования для подготовки соответствующих решений на уровне региона, муниципального образования, в том числе в части выделения дополнительного финансирования из фонда поддержки качества образования. Однако механизм реального воплощения данной рекомендации остается загадкой [6].
minfin.ru/common/upload/library/2014/06/ main/Pismo44036_ot_221013.pdf (accessed 01.12.2014).
6. Menedzhment kachestva obrazovatelnykh pro-tsessov: ucheb. posobie (Management of quality of educational processes: tutorial). Eds. E. V. Minko, M. A. Nikolaeva. Moscow: Norma: IN-FRA-M, 2013.
7. Pismo Minobrnauki Rossii ot 14.10.2013 № AP-1994/02 "O metodicheskikh rekomendat-siyakh po vnedreniyu NSOKO" (vmeste s "Me-todicheskimi rekomendatsiyami po provedeniyu
nezavisimoy sistemy otsenki kachestva raboty obrazovatelnykh organizatsiy") [Letter of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation of 14.10.2013 No. AP-1994/02 "On methodic recommendations on application of Independent System of Evaluating the Quality of Education" (along with "Methodic recommendations on implementing the independent system of evaluating the quality of educational organizations' work")]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_153274/ (accessed: 19.04.2014).
Чеха Вадим Витальевич, кандидат юридических наук, профессор кафедры управления образовательными системами факультета экономики, социологии и права, проректор Московского педагогического государственного университета e-mail: [email protected]
Chekha VadimV., PhD in Law, Professor, Department of Educational Systems Management, Faculty of Sociology, Economics and Law, Vice-Rector, Moscow State Pedagogical University e-mail: [email protected]
