CC BY
198
УДК 004.738.52
КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИНДИКАТОРЫ РАЗВИТИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
© 2010 г. А.В. Чугунов
Санкт-Петербургский государственный университет информационных технологий, механики и оптики, пр. Кронверкский, 49, г. Санкт-Петербург, 197101, org@mail.ifmo.ru
Saint-Petersburg State University of Information Technologies, Mechanics and Optics, Kronverkskiy Ave, 49, St.Petersburg, 197101, org@mail.ifmo.ru
Исследуются международные индексы как важный компонент при разработке методик мониторинга качества государственного управления и развития электронного правительства в России. Представлены результаты анализа информационной базы индекса ООН, определяющего готовность стран к электронному правительству, интегральный показатель государственного управления (GRICS) и индекса восприятия коррупции.
Ключевые слова: электронное правительство, международные индексы, системы мониторинга, оценка качества государственного управления.
The international indexes research is the important component by working out of government-quality monitoring and electronic government development in Russia. In the given publication results of the information base analysis of UN Global E-Government Readiness Index, Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS), Corruption Perceptions Index (CPI).
Keywords: E-Government Development, International Indexes, UN Global E-Government Readiness Index, Government-quality Monitoring.
Задача создания комплексной системы индикаторов измерения качества государственного управления, уровня коррупции и различных аспектов информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и методологии их практического применения начала формулироваться в конце 1990-х гг. К настоящему времени уже имеется существенный практический опыт и методический потенциал организации мониторинга и межстрановых сопоставлений.
Принятие Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации переводит в практическую область задачи мониторинга развития ИКТ и электронного правительства. Необходима комплексная программа исследований, направленных и на текущее отслеживание ситуации, и сопоставление места России среди других стран мира. Вопросы о том, какое место занимает Россия в глобальных рейтингах, все чаще начинают звучать с самых высоких трибун. Это в значительной степени связано с тем, что данные позиции обозначены в качестве индикаторов выполнения Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации.
На наш взгляд, исследование международных индексов является важным компонентом при разработке методик мониторинга качества государственного управления и развития электронного правительства в России. В статье анализируются три международных индекса: Интегральный показатель государственного управления GRICS, Индекс готовности стран к электронному правительству и Индекс восприятия коррупции, которые с 2005 г. используются не только в выступлениях российских должностных лиц разного уровня, но и в качестве ориентиров при определении результативности реализации в Российской Федерации программы административной реформы и внедрения электронного правительства. В частности, в феврале 2009 г. недостатки в сфере внедрения технологий электронного правительства в текущую деятельность российских правительственных органов были в достаточно резкой форме обозначены Президентом России Д.А. Медведевым на заседании Совета по развитию информационного общества [1]. И эти оценки были сделаны в контексте снижения позиции России в Индексе готовности стран к электронному правительству. В декабре 2009 г. на совместном заседании Госсовета и
Совета по развитию информационного общества эта тема также была затронута в контексте развития электронных государственных услуг [2].
Интегральный показатель государственного управления GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), оценивает эффективность управления в 199 странах. В настоящее время доступны данные за 9 лет - 1996, 1998, 2000, 2002 - 2007 гг. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных, взятых из различных источников (индексы и результаты исследований, осуществляемых на регулярной основе международными и неправительственными организациями), и состоит из 6 индексов, отражающих различные параметры государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно ему, государственное управление (Governance) понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Это включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, которые руководят социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Описание методологии формирования индекса и источников данных приводится в ежегодной публикации по результатам очередного сравнительного исследования [3].
Показатель GRICS состоит из шести индексов: право голоса и подотчетность (Voice and Accountability); политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence); эффективность правительства (Government Effectiveness); качество законодательства (Regulatory Quality); верховенство закона (Rule of Law); контроль коррупции (Control of Corruption) [4, 5].
На сайте Всемирного банка имеется доступ к информационной системе «Worldwide Governance Indicator» для определения вышеперечисленных индексов [6]. Этот инструмент позволяет получать данные в форме графиков и таблиц, как по всем индексам по одной стране (группе стран), так и сравнить несколько стран по одному выбранному индексу.
Индекс ООН готовности стран к электронному правительству. Оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, ежегодно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих технологий в 191 стране мира.
Индекс готовности к электронному правительству составляется из трех исходных индексов (подындексов) - развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index) и человеческого капитала (Human Capital Index). Если проанализировать показатели, которые включены в эти подыиндексы, то видно, что собственно к электронному правительству имеет отношение лишь один -
Web Measure Index, в рамках которого анализируется степень развития правительственных веб-сайтов. Индекс впервые был опубликован в 2003 г. (по материалам 2002 г.) [7], затем были сформированы индексы 2004 и 2005 гг., потом наступила пауза (судя по всему в 2006 - 2007 гг. информация для индекса не обрабатывалась, вероятно, в связи с подготовкой и проведением Всемирного саммита по информационному обществу). В 2008 г. был опубликован очередной индекс (E-Govemment Readiness Report 2008 [8]), данные которого относятся к 2007 г.
Лидерами в данном индексе традиционно являются США (1-е место в 2004 и 2005 гг., в индексе 2008 г. переместились на 4-е место), Дания (устойчивое 2-е место в трех последних индексах), Швеция (1-е место в индексе 2008 г., 3-е в 2005 и 4-е в 2004). Россия имеет традиционно низкие значения, однако до 2005 г. наблюдался постепенный рост места России в этом рейтинге - с 58-го места в индексе 2003 г., до 52-го в 2004 г. и 50-го места в 2005 г. Публикация индекса в 2008 г. показала, что Россия заняла всего 60-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства [9].
Такое резкое снижение позиции на фоне и так очень значительного отставания России от рейтинга ведущих стран мира в данном индексе требует отдельных комментариев и пояснений.
Во-первых, гипотеза, что реальный уровень инфраструктурной готовности к развитию электронного правительства в России в 2007 г. (индекс 2008 г. строился на основе данных 2007 г.) реально снизился по сравнению с 2002 г. вызывает сомнение, так как несмотря на все трудности и проблемы с реализацией программы «Электронная Россия», за пять лет практически вдвое увеличилось количество пользователей Интернета, еще большими темпами развивалась мобильная связь.
Во-вторых, также сомнительно, что уровень человеческого капитала в России (в индексе учитываются всего два показателя: уровень грамотности взрослого населения и охват обучением детей и молодежи) также либо резко снизился, либо успехи других стран превысили образовательный уровень в нашей стране.
В-третьих, по уровню веб-присутствия органов власти в указанный период (2002 - 2007 гг.) в России наблюдался явный прогресс, который зафиксирован несколькими независимыми исследованиями. В этом вопросе естественно есть существенные проблемы, которые связаны с недостаточным уровнем интерактивности и не значительным количеством электронных правительственных услуг, оказываемых населению и бизнесу. Однако стоит обратить внимание, что данный индекс фиксирует только «готовность» стран к развитию электронного правительства, а не уровень развития электронных правительственных услуг.
Более подробный анализ показывает, что основной причиной снижения оценки России в индексе 2008 г. явился подындекс развития правительственных вебсайтов (Web Measure Index), значение которого резко упало и стало даже меньше, чем в индексе 2004 г.
Осуществить независимую перепроверку результатов этого исследования не представляется возможным, так как в итоговом отчете не представлены данные о том, какие конкретно оценки получили сайты российских министерств. В итоговом отчете опубликованы лишь суммарные оценки Web Measure Index, которые получили российские сайты (88 % - начальное присутствие; 66 - продвинутое; 23 - интерактивное и по 4 % за тран-закционное и сетевое развитие). Возникает также комплекс вопросов, которые будут актуальны в перспективе, в частности, как будет осуществляться оценка по данному подындексу после запуска в России системы порталов государственных услуг, которую предполагается развивать параллельно с правительственными сайтами. Будет весьма странно, если эксперты ООН будут оценивать степень интерактивности российского правительства только путем обследования веб-ресурсов министерств, где представлена лишь текущая организационная информация, а не специализированных порталов, чьей функцией и является оказание электронных услуг населению и бизнесу.
Имеется возможность соотнесения данных по развитию телекоммуникационной инфраструктуры России, представленные в индексе, с данными официальной статистики Минкомсвязи России за 2007 год [9]. Анализ данных позволяет сделать заключение, что позиция России по подындексу развития телекоммуникаций определена по статистическим данным, относящимся не к 2007, а к 2005 году, что существенно снижает значение индекса, относящееся к Российской Федерации [10]. Представляется, что более тесная работа по вопросам уточнения данных, используемых для построения глобальных индексов, Минкомсвязи России с Международным союзом электросвязи и Департаментом экономического и социального развития ООН может способствовать недопущению подобных грубых ошибок, которые искажают позицию нашей страны в этих индексах.
Индекс восприятия коррупции СР1 (Corruption Perceptions Index - CPI) - композитный индекс, разработанный международной неправительственной организацией Transparency International, которая ежегодно c 1995 г. осуществляет расчет CPI по методологии, основанной на результатах своих обследований [11]. Основная цель индекса - представить текущее состояние уровня коррупции в стране, и сравнения динамики показателя должны проводиться с определенной осторожностью, основываться на балле страны, а не на ее рейтинге, так как последний может изменяться в связи с изменением выборки стран.
В 2007 и 2008 гг. выборка стран состояла из 180 государств и Россия получила 2,3 (в 2007 г.) и 2,1 (в 2008 г.) баллов [12]. В пресс-релизе Transparency International отмечается, что индекс 2,1 является самым низким показателем России за последние восемь лет. Данные CPI практически полностью совпадают с опубликованными в сентябре 2008 г. результатами исследований Фонда «Общественное мнение» и ВЦИОМ.
Следует отметить, что публикации этого индекса и индекса взяткодателей (Bribe Payers Index - BPI), кото-
рый также формируется по результатам исследований Transparency International, оказывают определенное влияние и воздействие на процесс административной реформы в России, а также на выработку антикоррупционных мер. Однако звучат и осторожные оценки экспертов [13], обращающих внимание на ограниченность возможностей применения международных оценок для мониторинга ситуации в конкретной стране.
В настоящее время можно констатировать, что в России пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Распространение технологий электронного правительства в значительной степени зависит от готовности использования интерактивных сервисов населением и бизнесом, возможностей доступа к Интернету и непосредственно связано с уровнем благосостояния граждан и социально-экономическим развитием российских регионов.
Важным направлением работ является совершенствование статистической практики и методологии мониторинга использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ [14], актуальной задачей является также обеспечение взаимодействия и согласование набора индикаторов, используемых в системах мониторинга качества государственного управления, осуществляемых в рамках реализации административной реформы с исследованиями развития электронного правительства и в целом, и его отдельных компонентов [15]. Основой для такой интеграции и взаимодействия является реализация позиции российского правительства рассматривать развитие электронного правительства в качестве одного из компонентов административной реформы.
Сами индексы необходимо использовать, исходя из целей и задач конкретного исследования. Например, если речь идет о вопросах административной реформы, то основным является показатель GRICS, а два других индекса, приведенные в данной статье, вспомогательными. Аналогично, если цель сравнительного исследования связана с вопросами развития электронного правительства, то в качестве основного может применяться Индекс готовности стран к электронному правительству, а показатель GRICS и Индекс восприятия коррупции могут иллюстрировать некоторые отдельные стороны данного явления.
Качество государственного и муниципального управления требует постановки и решения проблемы соотнесения международных и используемых в России индикаторов оценки эффективности деятельности органов власти. При этом важным фактором является степень готовности общества к новым управленческим формам (например внедрению «электронного правительства»), что в значительной степени зависит от сложившейся социокультурной среды.
Важным компонентом проектной и аналитической деятельности в этом направлении является необходимость осуществления сравнительных исследований систем глобальных международных рейтингов с це-
лью не просто фиксации места в них России, но и выявления источников возможных ошибок и недопущения использования устаревшей и недостоверной информации. Комплекс таких мер может способствовать снижению репутационных рисков и обозначению более адекватного участия нашей страны в процессах глобального мониторинга, связанного с информационным развитием.
Литература
1. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества (12 февраля 2009 г., Москва, Кремль). URL: http://kremlin.ru/text/appears/2009/ 02/212850.shtml (дата обращения: 25.02.2009).
2. Стенографический отчёт о совместном заседании Государственного совета и Совета по развитию информационного общества (23 декабря 2009 г., Москва, Кремль). URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/6443 (дата обращения: 28.12.2009).
3. Kaufmann D. Governance Matters VII: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996 - 2007 / D. Kaufmann, A. Kraay, M. Mastruzzi; June 2008; WPS4654. Washington, 2008. 102 р. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? ab-stract_id=1148386 (дата обращения: 06.01.2010).
4. Справка по интегральным показателям качества государственного управления (применяемым в странах ОЭСР). URL: http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0097.doc (дата обращения: 07.01.2010).
5. Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции: аналитическая записка / Всемирный банк. Доклад № 36157-RU. 1 октября 2006 г. URL: http://go.worldbank.org/US8AR0R000 (дата обращения: 07.10.2006).
6. Worldwide Governance Indicator / The World Bank. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/ (дата обращения: 15.12.2009).
7. UN Global E-government Survey 2003. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpa n016066.pdf (дата обращения: 15.12.2009).
8. United Nations e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. N.-Y., 2008. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpa n028607.pdf (дата обращения: 10.12.2009).
9. Основные индикаторы связи и информатизации за 2006 - 2007 гг. / Минкомсвязи РФ URL: http://www. minkomsvjaz.ru/.cmsc/upload/docs/20080617084155VA.xls (дата обращения: 20.10.2009).
10. Чугунов А.В. Индекс ООН готовности стран к «электронному правительству»: соотнесение с российскими данными // Информационные ресурсы России. 2009. № 1 (107). С. 22 - 24.
11. TI Corruption Perceptions Index / Transparency International. URL: http://www.transparency.org/policy_research/ sur-veys_indices/cpi (дата обращения: 28.11.2009).
12. Transparency International 2008 Corruption Perceptions Index / Transparency International. URL: http://www. transpa-rency.org/content/download/36508/574364 (дата обращения: 05.11.2009).
13. Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. №1 (80). URL: http:// pvlastru/archive/index.433.php (дата обращения: 07.11.2009).
14. Рейтинги регионов РФ по показателям развития информационного общества и электронного правительства / Институт статистических исследований и экономики знаний ГУ-ВШЭ. URL: http://issek.hse.ru/rating2 (дата обращения: 07.11.2009)
15. Чугунов А.В. Оценка эффективности государственного управления и развития электронного правительства: международный и российский опыт // Общественные трансформации и киберпространство: междисциплинарные исследования: сб. науч. статей. СПб., 2009. С. 68 - 102.
Поступила в редакцию 11 января 2010 г.
