CC BY
199
Жогов Никита Геннадьевич
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (e-mail: [email protected])
К вопросу участия государственных органов в гражданских правоотношениях
Государственные органы являются участниками гражданских правоотношений в различных их проявлениях. В статье ставится вопрос об участии в гражданских правоотношениях государственных органов в общем и такого государственного органа исполнительной власти, как орган внутренних дел, в частности.
Ключевые слова: государственные органы, гражданские правоотношения, юридическое лицо, органы внутренних дел, сделка.
N.G. Zhogov, Adjunct of the Chair of Civil Law and Process of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia of V.Ya. Kikot; e-mail: [email protected]
To the question of participation of public organs in civil legal relationships
Public organs are the participants of civil legal relationships in their different displays. In the article a question is put about participating in civil legal relationships of public organs both in general and in particular of touching such public organ of executive power, as an organ of internal affairs.
Key words: public organs, civil legal relationships, legal entity, organs of internal affairs, transaction.
Вопрос, касающийся участия органов публичной власти, а именно органов государственной власти Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях, на сегодняшний день весьма дискуссионный и актуальный. Государственные органы являются полноценными участниками гражданских правоотношений в различных их проявлениях. Участвуя в гражданских правоотношениях, они выступают в основном от имени государства. Основываясь на законодательстве России и опыте ученых-правоведов, их выводах и взглядах, считаем, что данная тема требует наиболее полного изучения.
Анализируя материал об участии государственных органов в гражданских правоотношениях, необходимо коснуться вопроса законодательной организации и регламентации рассматриваемой деятельности.
Приводя в пример законодательную базу, следует проанализировать Концепцию развития гражданского законодательства от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», которая была подготовлена на основании Указа Президента России. Представляется, что Концепция является в своем роде основополагающим доктринальным актом гражданско-правовой политики в России. Данный документ играет немаловажную роль в рассмотрении вопроса государственных органов в граждаских
правоотношениях. Так, один из пунктов вышеуказанного документа посвящен непосредственно вопросу участия органов государственной власти в гражданских правоотношениях. В соответствии с п. 7.2.3 Концепции гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) обычно получают также органы публичной власти, которые одновременно могут участвовать в гражданском обороте от имени соответствующего публично-правового образования. Но в большинстве случаев этот статус необходим органу государственной власти только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности. В остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования [1].
Говоря об участии государственных органов в гражданских правоотношениях, нужно отметить, что в данных правоотношениях участвует само государство через свои компетентные органы, созданные именно с той целью, чтобы представлять интересы государства [2]. Таким образом, государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через созданные им государственные юридические лица, а именно государственные и муниципальные унитарные предприятия и финансируемые государством учреждения.
44
Но, как можно заметить, созданное государством юридическое лицо может одновременно действовать и от своего собственного имени, и от имени государства, как, например, министерство или федеральное агентство, которые в гражданском обороте могут представлять государство, но в то же время действовать и как самостоятельные юридические лица, приобретающие права и обязанности исключительно для себя, а не для государства [3].
Что же касается органов государственной власти, то они в гражданском обороте действуют не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Так, согласно пп. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и ее субъектов могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде как органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов [4]. Говоря о компетенции тех или иных государственных органов, нужно отметить, что именно на этом признаке основывается направление деятельности данного органа власти. Предполагается выделить несколько видов компетенций - в зависимости от органа, ими обладающего. Таким образом, компетенция может быть индивидуальной (специальный комитет), типовой (министерство), общей (правительство). Также от имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, различные министерства и федеральные агентства и др.
В соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ в особых случаях на основании законодательства Российской Федерации от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица - юридические и физические, а также государственные органы [3].
В данном случае имеет важное значение то, что как бы государство ни участвовало в гражданском обороте - само или же через специально созданные им юридические лица и органы государственной власти, принцип иерархии отдаляется на задний план и первостепенным становится принцип равноправия сторон, несмотря на то, что особый режим государства, наряду с физическими и юридическими лицами, все же прослеживается.
Государство, в свою очередь, являясь собственником имущества, не обладает сознанием и волей, которые необходимы для полноценного участия его в гражданских правоотношениях, без задействования различных государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и не обладающих ими. Все эти органы перечислены в ст. 125 ГК РФ. Посредством созданных государственных органов государство участвует в гражданских правоотношениях. Государство с помощью государственных органов приобретает и прекращает право собственности на свое имущество.
Если говорить о деятельности государственных органов и об участии их в гражданском обороте, то можно поставить в пример такие из них, которые именно наделены правами юридического лица. Помимо гражданско-правовых признаков данного субъекта гражданского права, таких как имущественная обособленность и организационное единство, в данном случае можно дополнительно выделить признаки административной направленности, как, например, обладание государственно-властными полномочиями, право издавать акты управления и т.д. Если возвращаться к вопросу о «компетенциях», то в данном случае четко прослеживается взаимосвязь данных компетенций с вышеперечисленными признаками, что не может не влиять на направление деятельности определенного органа в контексте юридического лица.
В то же время если поднимать вопрос о хозяйственной деятельности, то совершенно не имеет значения, относится ли имущество к какому-либо унитарному предприятию, к бюджетному учреждению или же нет. Государство выступает в виде участника сделок, когда данные сделки совершаются уполномоченными на то лицами от его имени [5]. В то же время законодательно не установлено каких-либо ограничений, касающихся вида, формы, содержания сделок, осуществляемых государством.
Анализируя вопросы об участии государства в гражданско-правовых отношениях, не следует забывать, что государство, как полноправный участник правоотношений, имеет права, обязанности и несет ответственность по обязательствам. Государство, как и любой иной участник гражданских правоотношений, может быть привлечено к ответственности в случае нарушения прав и охраняемых законом интересов участников гражданских правоотношений [6].
45
В законодательстве Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования по своим обязательствам несут самостоятельную имущественную ответственность. При этом они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц. Данная правовая позиция закреплена в ст. 126 ГК РФ. Из этого можно сделать вывод, что в случае причинения вреда государственными органами они отвечают за наступление негативных последствий самостоятельно.
Однако в п. 6 ст. 126 ГК РФ содержится некое исключение, в соответствии с которым правило относительно ответственности государственных органов за причинение ими вреда своими противоправными действиями иным участникам гражданских правоотношений не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации [5].
Статьей 16 ГК РФ определено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией.
Также согласно ст. 306 ГК РФ ответственность государства наступает в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности. Убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством, а споры о возмещении убытков разрешаются судом.
Проанализировав законодательство, мнения ученых, необходимо отметить, что в правовой литературе выделено три основных тезиса, касающихся участия государственных органов в гражданских правоотношениях, а именно:
1) органы государственной власти могут принимать участие в гражданских правоотношениях от имени соответствующего правового образования;
2) органы государственной власти в некоторых случаях получают гражданско-правовой статус юридического лица;
3) сделки органа государственной власти должны рассматриваться как действия самого публично-правового образования.
Помимо этого, данные тезисы нашли отражение в Концепции развития гражданского законодательства РФ. На основании вышеизложенного было бы обоснованно в данной ситуации исходить из презумпции того, что сделки органа государственной власти, направленные не на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности, во всех случаях должны рассматриваться как действия самого публично-правового образования.
Указанный тезис поддержали 87% юристов, которые непосредственно принимали участие в опросе, касающемся Концепции совершенствования гражданского законодательства [7].
Анализ БК РФ, ст. 120 ГК РФ, Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» дает основание полагать, что органы государственной власти в сфере осуществления бюджетной политики бюджетными учреждениями называть не приходится. В частности, данную правовую позицию можно подчеркнуть в п. 11 ст. 161 БК РФ. Из этой нормы следует, что при осуществлении данной деятельности на них распространяется правовое положение казенных учреждений. В любом случае это специфические участники гражданских правоотношений.
Законодательство, регулирующее участие государственных органов в гражданских правоотношениях, далеко не идеально и требует усовершенствования. Законодатель пытается как можно лучше предусмотреть все риски, связанные с участием государственных органов в гражданско-правовых отношения, но в то же время и защитить иных участников гражданских правоотношений [8].
Много вопросов остаются неразрешенными. И участники гражданских правоотношений сталкиваются с многими проблемами. Так, например, если обратиться к практике, то наиболее часто возникает проблема разграничения «собственной» деятельности органа государственной власти и деятельности органа государственной власти, которую он осуществляет от имени и в интересах публично-правового образования [9]. Таких неразрешенных проблем достаточно много.
В заключение следует отметить, что вопрос об участии государственных органов в гражданских правоотношениях остается открытым, в связи с чем постоянно ведутся дискуссии на законодательном уровне с целью улучшения работы государственных органов в сфере гражданских правоотношений.
46
1. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестн. ВАС РФ. 2009. № 11.
2. Поротникова О. А. Процесс создания юридического лица: в теории и на практике // Гражданское право. 2013. № 4.
3. Абова Т.Е. Субъекты гражданского права. М., 2000.
4. Гражданское право /под ред. С. С. Алексеева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013.
5. Постатейный комментарий к Гоаждан-скому кодексу Российской Федерации, часть первая / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2011.
6. Лысенко А.Н. Имущество в гражданском праве России. М., 2012.
7. Завидов Б.Д. Гражданско-правовая ответственность, вытекающая из обязательств: науч.-практ. и аналит. справочник. Подготовлен для системы «Консультант-Плюс». 2014
8. Попов Ю.Е., Рыбаков В.А., Соловьев В.Н., Шуман А. В. Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты). М., 2010.
9. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2013.
1. Conception of development of civil legislation of Russian Federation // Bull. of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 2009. № 11.
2. Porotnikova O.A. The process of creating a legal entity: in theory and in practice // Civil law. 2013. № 4.
3. Abova T.E. Subjects of civil law. Moscow, 2000.
4. Civil law/ed. by S.S. Alekseev. 2nd ed., rev. and add. Moscow, 2013.
5. Itemized commentary to the Civil code of the Russian Federation, part one / ed. by P.V. Krashe-ninnikov. Moscow, 2011.
6. Lysenko A.N. Property in the civil law of Russia. Moscow, 2012.
7. Zavidov B.D. Civil liability arising from obligations: sci.-pract. and analytical reference book. Prepared for the « ConsultantPlus». 2014.
8. Popov Yu.E., Rybakov V.A., Solovyev V.N., Shuman A.V. The law of the municipal property (civil and social aspects). Moscow, 2010.
9. Sokolova E.D. Legal regulation of financial activity of the state and municipalities. Moscow, 2013.
ИЗДАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ
Кубякин Е. О. Экстремизм в условиях прогресса информационно-компьютерных технологий / Е. О. Кубякин, Л. В. Карнаушенко, Е. М. Куликов, Г. А. Городенцев. - Краснодар : Краснодарский университет МВД России, 2015. -102 с.
Рассматриваются тенденции трансформации экстремизма под воздействием прогресса информационно-компьютерных технологий и развития глобальной компьютерной сети Интернет. Анализируются изменения традиционных форм экстремистской деятельности, раскрывается сущность новых, развившихся в последние годы. Особое внимание уделяется методам противодействия экстремизму в новых условиях.
Для профессорско-преподавательского состава, докторантов, адъюнктов, курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России и практических работников правоохранительных органов.
47
