CC BY
12
Теория государства и права
УДК 342
И.В. Куртяк
кандидат юридических наук, доцент
Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. E-mail: kurtyak@mail.ru
К вопросу соотношения теории и практики: опубликование правового акта МВД России
В статье рассматриваются основные аспекты официального опубликования и обнародования правовых актов органов исполнительной власти и МВД России. Рассматриваются различные аспекты официального опубликования правовых актов МВД России. В этой связи автор выделяет правовой, теоретический, процедурный и судебный аспект. С правовой точки зрения рассматриваются конституционные нормы права, регулирующие официальное опубликование правового акта органов исполнительной власти и МВД России. Теоретический аспект посвящён суждениям авторов, исследовавших проблемные вопросы института опубликования правовых актов. Далее анализируется процедурный аспект, т.к официальное опубликование и обнародование правовых актов МВД России представляет собой определённую административную процедуру. Административная процедура разделена на более мелкие процедуры, что и вызывает различные проблемы в праве. Судебный аспект как форма судебной защиты характеризует изъяны в правоприменении и реализации норм права при официальном опубликовании правовых актов МВД России, поскольку анализ судебных актов свидетельствует о том, что в нормах права, регулирующих официальное опубликование, имеются существенные правовые пробелы.
Ключевые слова: опубликование, обнародование, правовой акт, процедура, судебный, правовой, теоретический аспект.
Ivan V. Kurtyak
Cand. Sci. (Jurid.), Docent
Saint-Petersburg University of the MIA of Russia 1, Letchika Pilyutova str., Saint-Petersburg, 198206, Russian Federation. E-mail: kurtyak@mail.ru
On the correlation of theory and practice: publication of the legal act of the Ministry of internal Affairs of Russia
The article deals with the main aspects of the official publication and divulgation of legal acts of the Executive authorities and the Ministry of Internal Affairs of Russia. There is a scientific discussion about the official publication of the legal act of the Ministry of internal Affairs of Russia. In this regard, the author
8
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (80) 2018
highlights the legal, theoretical, procedural and judicial aspects. The legal aspect contains the constitutional norms of law governing the official publication of the legal act of the Executive authorities and the Ministry of internal Affairs of Russia. The theoretical aspect is devoted to the opinions of the authors who developed the theory of publication of legal acts. Theoretical judgments allow the author to highlight the main points of publication and go to the procedures. The procedural aspect is that the official publication and divulgation of legal acts of the Ministry of internal Affairs of Russia takes place in a certain administrative procedure. The administrative procedure is divided into smaller procedures, which causes various problems in law. The judicial aspect as a form of judicial protection characterizes the law enforcement and implementation of the law in the official publication of legal acts of the Ministry of internal Affairs of Russia. Analysis of judicial acts shows that there are significant legal gaps in the rules of law governing official publication.
Keywords: publication, divulgation, legal act, procedure, judicial, legal, theoretical aspect.
Опубликование правового акта и его обнародование - понятия взаимосвязанные, в какой-то степени синонимичные. Опубликование правового акта, безусловно, предполагает его обнародование, так же как обнародования не может быть без опубликования. Данный институт характеризуется правовым, современным теоретическим, процедурным и судебным аспектом.
Правовая основа опубликования правового акта нашла отражение в конституционных нормах права и в нормах права, созданных органами исполнительной власти. Таким образом, налицо две группы норм права, создавших правовую основу для самостоятельного института опубликования правовых актов - это ч. 3. ст. 15 Конституции Российской Федерации и формы права органов исполнительной власти.
Во исполнение конституционных норм права Правительство Российской Федерации приняло постановление, которое регулирует процедуру опубликования правовых актов (Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, в редакции от 13 июня 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895).
Федеральные министерства на основании конституционных норм права и указанного постановления Правительства Российской Федерации разработали правовые акты, которые непосредственно регулируют аспекты опубликования правовых актов. В частности, это приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 (в редакции от 26 мая 2009 г.) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 23), приказ
МВД России от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2008. - № 22). Нормы права, регулирующие институт опубликования, в основном носят бланкетный характер, не систематизированы и не приведены к единой форме, что затрудняет их анализ и делает их сложными для применения.
Анализ норм права, регулирующих опубликование, позволяет сделать ряд выводов:
- во-первых, в Российской Федерации нет единого подхода к опубликованию правовых актов в средствах массовой информации. В настоящее время правовые акты могут быть официально опубликованы не только в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации», но и в иных отраслевых средствах массовой информации;
- во-вторых, опубликование и вступление в силу правового акта - это не только его официальное обнародование в средствах массовой информации, но и придание правовому акту юридической силы;
- в-третьих, вопросы, связанные с опубликованием правовых актов, в силу своей сложности и актуальности вызвали многочисленные дискуссии в среде учёных-юристов.
Теоретический аспект заключается в том, что в административной теории правового акта ведутся дискуссии по вопросу соотношения терминов «опубликование» и «обнародование».
Мнения учёных расходятся в связи со сложностью данного института. В разное время этот вопрос рассматривался в работах таких авторов, как А. С. Пиголкин; Б. В. Дрейшев; Д. Н. Бахрах; А. В. Червяковский; В. А. Вайпан и другие.
Так, А. С. Пиголкин полагает, что без официального опубликования нет нормативно-правового акта (правового акта) [1, с. 17]. Б. В. Дрейшев высказывает мнение, что стадия опубликования отличается от иных стадий тем, что в её задачу входит оповестить о принятом правовом акте управления [2, с. 167]. В книге «Действие норм права во времени» автор Д. Н. Бахрах выделил следующие формы официального опубликования нормативных правовых актов: 1) в специальных межведомственных сборниках нормативных актов федеральных органов («Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов»); 2) в газетах; 3) ведомственных сборниках нормативных актов; 4) в сборниках нормативных актов субъектов Российской Федерации; 5) в сборниках нормативных актов муниципальных образований [3, с. 60].
Современные исследователи продолжили дискуссию, наметив иной подход к опубликованию правовых актов и определив ряд проблемных вопросов.
К примеру, А. В. Червяковский отмечает, что к соотношению понятий «обнародование» и «опубликование» можно выделить три основных подхода. Сторонники первого рассматривают опубликование нормативных правовых актов как составную часть их официального оглашения. Сторонники второго подхода считают, что термины «опубликование» и «обнародование» являются синонимами. По мнению учёных, придерживающихся третьей точки зрения, опубликование и обнародование тесно связаны между собой, но не являются тождественными понятиями. В законодательстве России можно найти примеры, подтверждающие все три вышеназванные позиции [4, с. 17-20].
В. А. Вайпан видит некоторую неоднозначность в вопросах государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов, что влечёт известную противоречивость практики ввиду неопределённости критериев [6, с. 4-11].
М. В. Никифоров в своём монографическом исследовании пишет, что «государственной регистрации среди иных, по мнению Минюста России, подлежат нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции. Какие именно функции относятся к их числу, как отличить функции по степени важности, как вычленить из общей массы функций от-
дельные - нигде не пояснено до сих пор. Аналогичным образом выглядят иные критерии отнесения актов к подлежащим государственной регистрации - неясно и туманно. Имеется масса примеров, когда акты, которые подходили под критерии, в одном случае признавались Минюстом России не нуждающимися в регистрации, в другом - регистрировались, в третьем - получали отказ в регистрации» [7].
В.Б. Исаков и другие ученые выступают в поддержку развития системы электронного официального опубликования нормативных правовых актов [8].
Т. Н. Москалькова и В. В. Черников в научно-практическом пособии высказывают мнение, что опубликованию подлежат нормативные правовые акты МВД России, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном порядке, кроме актов и отдельных положений, содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера.
Что касается терминов «опубликование» и «обнародование», то авторы указанного пособия разделяют их, предлагая использовать как самостоятельные [9, с. 356, 367]. На наш взгляд, это синонимы, употреблять которые необходимо как слова, абсолютно тождественные по смыслу.
Ранее в монографическом исследовании «Нормотворческая деятельность МВД России» мы определили компетенцию должностных лиц по опубликованию нормативных правовых актов МВД России и выделили основные права и обязанности должностных лиц по опубликованию правовых актов [10, с. 105-106].
Опубликование (обнародование) решает следующие задачи:
- опубликование правового акта в средствах массовой информации;
- доведение правового акта до исполнителя с использованием современных способов информирования;
- установление срока ввода в действие правового акта и информирование правоприменителя о выраженной в правовом акте государственной воле.
Без реализации указанных задач правовой акт не может официально вступить в законную силу, не сможет регулировать правоотношения и не достигнет целей, поставленных разработчиками правового акта.
Субъектами института опубликования (обнародования) правовых актов выступают:
- органы исполнительной власти и их должностные лица;
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (80) 2018
- бюджетные учреждения (редакция «Российской газеты»), государственные учреждения (издательство «Юридическая литература»);
- администрация Президента Российской Федерации;
- федеральное государственное унитарное предприятие «Научно-технический центр правовой информации «Система»;
- федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»;
- должностные лица органов и организаций.
Процедура института опубликования (обнародования) включает в себя процедурные сроки; копии правовых актов; рассылку правовых актов с указанием номера и даты его государственной регистрации.
Верховный Суд Российской Федерации выработал свою правовую позицию на проблемы опубликования правовых актов и закрепил её в постановлении пленума Верховного Суда Российской Федерации [11].
Названы общие способы опубликования правовых актов.
Общие способы опубликование правовых актов непосредственно влияют на опубликование правовых актов отраслевого характера МВД России. МВД России так же, как иные органы исполнительной власти, официально публикует (обнародует) правовые акты в средствах массовой информации.
Процедура опубликования правовых актов МВД России заключается в движении правового акта как объекта до заинтересованных лиц.
Объектом опубликования выступает принятый правовой акт МВД России. Должностное лицо МВД России, приняв управленческое решение об опубликовании правового акта, одновременно принимает решение о способах опубликования, круг должностных лиц, подразделений, до которых должно быть доведено содержание правового акта, если этого требуют условия его реализации.
Процедура опубликования зависит от материальных либо процессуальных правоотношений.
Материальные правоотношения опубликования правового акта МВД России вытекают из определения правового положения субъектов, их правосубъектности, прав и обязанностей по занимаемой должности.
Процессуальные правоотношения опубликования правового акта МВД России определя-
ют процедуру движения правового акта от субъекта разработчика до субъекта опубликования.
В МВД России имеются правовые акты, которые не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не публикуются, например, не был опубликован приказ МВД России от 11 апреля 2011 г. № 186 «О мерах по переработке нормативных правовых актов МВД России».
В некоторых случаях правовой акт МВД России может быть официально зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и опубликован в «Российской газете», но приложение к этому документу не публикуется. Так, например, один из приказов МВД России был опубликован в газете «Российские вести» 6 июня 1996 г., но без приложения № 3 к этому документу.
Опубликование правовых актов МВД России обеспечивается посредством различных средств, таких как Интернет, печать, рассылка адресатам.
Правовые акты МВД России, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в ведомственных изданиях «Щит и меч» и «Вестник МВД России» (за исключением нормативных правовых актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера). Данное положение закреплено приказом МВД России от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» (опубликовано в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 22 от 2 июня 2008 г.).
При опубликовании правового акта в специальном издании МВД России такие правоотношения складываются между ГУ «Объединенная редакция МВД России» и Договорно-правовым департаментом Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В МВД России периодически издаются сборники правовых актов МВД России, не нуждающихся в государственной регистрации.
Тексты правовых актов МВД России могут быть опубликованы и в иных изданиях, не названных выше.
Тексты правовых актов могут быть размещены также в электронных базах данных. Нормативная правовая информация, в том числе и Министерства внутренних дел России, как пра-
вило, размещается в специализированных базах данных «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс».
Правовые акты МВД России с ограниченным доступом к пользованию и грифом секретности размещаются в автоматизированной информационно-поисковой системе (АИПС) «Юридическое консультир ов ание».
Правовые акты МВД России могут быть доведены до органов, подразделений, структурных подразделений путем их рассылки. Рассылка правового акта МВД России осуществляется по подразделениям, как правило, в соответствии с приказом МВД России. Рассылку осуществляет отдел делопроизводства по разнарядке, составляемой подразделением, являющимся головным разработчиком. В обязательном порядке один экземпляр правового акта направляется в правовое подразделение для систематизированного учёта.
Оглашение правового акта МВД России по телевидению и радиовещанию осуществляется должностными лицами МВД России по различным каналам связи федерального уровня, регионального уровня, органов местного самоуправления, а также по каналам коммерческого телевидения и радиовещания.
В настоящее время в целях оперативного распространения правовой информации активно используется Глобальная сеть Интернет. С помощью Интернета подразделения Министерства внутренних дел России решают множество различных задач, среди которых правовое информирование, знакомство с новостями законодательства, актуальными документами, мо-
ниторинг правоприменения, правовая помощь несовершеннолетним, обжалование нормативных правовых актов, решений, действий МВД России и многое другое.
Таким образом, изучив и проанализировав существующие точки зрения на вопросы официального опубликования (обнародования) правовых актов МВД России, автор предлагает ряд предложений по совершенствованию норм права, регулирующих систему и структуру официального опубликования правовых актов органов исполнительной власти в целом и МВД России, в частности.
Во-первых, требуется приведение норм права к единой правовой форме. Одним из решений данной проблемы может стать разработка проекта федерального закона «О правовых актах органов исполнительной власти», содержащего раздел, регламентирующий порядок официального опубликования нормативных правовых актов.
Во-вторых, в данном законопроекте необходимо исключить один из дублирующих друг друга терминов «опубликование» или «обнародование». На наш взгляд, в правовых документах предпочтительнее использовать термин «опубликование».
В-третьих, для органов исполнительной власти и МВД России на основании федерального закона необходимо разработать единую систему и структуру опубликования правовых актов в целях их дальнейшего использования в правоприменительной практике МВД России.
Список литературы
1. Пиголкин, А. С. Официальное оглашение нормативных актов - самостоятельная стадия правотворческого процесса // Правоведение. - 1976. - № 6. - С. 16-23.
2. Дрейшев, Б. В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1978. - 175 с.
3. Бахрах, Д. Н. Действие норм права во времени. Теория законодательства, судебная практика. - М.: Норма, 2004. - 223 с.
4. Червяковский, А. В. Проблемы официального опубликования нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 12. - С. 17-20.
5. Червяковский, А. В. Официальное опубликование нормативных правовых актов на нескольких языках // Современное право. - 2015. - № 11. - С. 11-15.
6. Вайпан, В. А. Государственная регистрация и опубликование нормативных правовых актов: противоречивость практики на основе неопределенности критериев // Юрист. - 2014. - № 9. - С. 4-11.
7. Никифоров, М. В. Субъекты административного нормотворчества : монография. - Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2012. - 208 с.
8. Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / под ред. В. Б. Исакова. - М.: Формула права, 2012. - 317 с.
9. Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество. Учебно-практическое пособие. - М.: Проспект, 2010. - 383 с.
10. Куртяк, И. В. Нормотворческая деятельность МВД России : монография. - М.: Юнити; Закон и право, 2008. - 125 с.
© Куртяк И.В., 2018
