CC BY
56
Стандарты и качество
В.К. Гамов,
кандидат химических наук, доцент кафедры туризма и гостинично-ресторанного бизнеса ВГУЭС;
Ж.П. Павлова,
кандидат технических наук, профессор кафедры товароведения и экспертизы продовольственных товаров ДВГАЭУ;
Ю.М. Колмогоров,
кандидат технических наук, профессор кафедры товароведения и экспертизы продовольственных товаров ДВГАЭУ
К ВОПРОСУ СИСТЕМНОГО КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ПИЩЕВОЙ ПРОДУКЦИИ В США
Рассматриваются подходы к решению проблемы повышения качества и безопасности пищевой продукции, применяемые в США на основе создания системного контроля и определения функционального назначения служб.
Качество пищевых продуктов определяет здоровье, трудоспособность и долголетие населения. Созданная в России система контроля качества продовольственного сырья и пищевых продуктов призвана защищать рынок от недоброкачественной и фальсифицированной продукции. Творческое усвоение студентами-товароведами оценочной деятельности целесообразно сочетать с изучением контроля качества пищевой продукции в США1.
Основой для создания эффективной службы контроля за качеством продуктов питания послужил "Закон о чистом продовольствии и медикаментах", принятый в 1906 г. Конгрессом США. В 1927 г. в США создано Управление по продовольствию, медикаментам и инсектицидам, которое в 1930 г. переименовано в Администрацию по продовольствию и медикаментам (Food and Drug Administration). С 1994 г. в США произведены заметные организационные сдвиги в самом механизме контроля за качеством продовольствия.
1 Шершнев Е.С., Маликоян М.Л., Ларионов В.Г., Табагуа Л.Д. Особенности подхода США к вопросам контроля качества продовольствия // Пищ. пром-сть. 1998. №7. С. 52-55.
В настоящее время деятельность федеральных властей в этой области опирается на следующие основные законодательные акты и дополнения к ним:
Закон 1906 г. о чистом продовольствии и медикаментах (The Pure Food and Drug Act);
Федеральный закон 1938 г. о продовольствии, медикаментах и косметике (The Federal Food, Drug and Cosmetic Act);
Закон 1944 г. о здравоохранении (The Public Health Service Act);
Закон об инспекции продуктов из мяса птицы (The Poultry Products Inspection Act);
Закон об упаковке и маркировке товаров (The Fair Packaging and Labeling Act);
Закон 1980 г. о детском питании (The Infant Formula Act);
Закон 1994 г. об образовании в области питания и информативной роли упаковки продуктов питания (The Nutrition Labeling and Education Act);
Закон 1994 г. о здоровой пище для здоровых американцев (The Healthy Americans Act).
Обеспечение качества продуктов питания достигается путем возложения на федеральные органы страны трех главных функций:
1. Разработка стандартов на отдельные технологические процессы, продукты питания, а также установление строгого контроля за их соблюдением. При этом действующие в стране стандарты на пищевые товары обязательны для всех производителей, их нарушение приводит в действие систему экономических, финансовых и правовых мер воздействия. Поскольку нарушение принятых стандартов возможно на всем пути движения продукции к потребителю, контроль за их соблюдением охватывает не только производство на фермерском уровне, но и все стадии переработки, хранения, транспортировки и реализации.
2. Постоянное повышение требований к качеству продуктов питания на основе пересмотра старых и введения в действие новых стандартов с учетом новейших достижений научно-технического прогресса, в т.ч. и в пищевой промышленности.
3. Формирование на основе достижения двух предыдущих целей научно обоснованных рационов питания, отвечающих жизненно важным потребностям человека. Эти рационы должны внедряться в массовое сознание путем постоянной пропагандистской работы через средства массовой информации. Надо сказать, такая пропаганда в последние годы дает ощутимый результат: все большее число американцев оказывается вовлеченным в создание системы здорового образа жизни, рационального и безопасного питания.
Выполнение этих функций возложено главным образом на два правительственных органа: Администрацию по продовольствию и медикаментам (подчинена Министерству здравоохранения США) и Управление по продовольственной безопасности и инспекции (подразделение Министерства сельского хозяйства США). Администрация контролирует все продовольственные товары (кроме мяса и алкогольных напитков), а так-
же медикаменты, медицинское оборудование, ветеринарные препараты, под контролем Управления - только мясо и мясные изделия.
Качество отдельных продовольственных и иных товаров контролируется также рядом других федеральных органов, хотя масштабы их участия ограничиваются, как правило, небольшим кругом вопросов. Так, в Министерстве финансов имеется Управление по контролю качества алкогольных напитков (содержание спирта свыше 7%) и табачных изделий, Агентство по охране окружающей среды устанавливает предельные нормы содержания остатков пестицидов и контролирует их присутствие в продовольственных продуктах, а также устанавливает стандарты качества питьевой воды. В Министерстве здравоохранения имеется Центр по контролю за заболеваниями, вызванными употреблением недоброкачественных продовольственных продуктов, в Федеральной комиссии по торговле есть Управление по защите потребителей от недобросовестной рекламы продовольствия, в Министерстве торговли - Управление контроля качества рыбной продукции и других морепродуктов. Министерство юстиции принимает свои меры в случае, если установлен факт нарушения федеральных законов в области продовольствия, - судебные исполнители этого ведомства отвечают за конфискацию и изъятие соответствующих пищевых продуктов.
Кроме того, органы власти на местах (в штатах, крупных городах, графствах и отдельных округах) контролируют качество продовольствия в ресторанах, магазинах розничной торговли, на мукомольных заводах и других предприятиях, которые реализуют продовольственную продукцию только на территории данного штата. При этом, как правило, используются стандарты и рекомендации, разработанные федеральными органами власти.
Таким образом, в США до настоящего времени нет комплексной системы контроля качества продуктов питания, действующей в рамках единого центра. Решение этой задачи осуществляется множеством органов разного уровня и в рамках весьма различных полномочий. Но в целом исторически сложившаяся в США система органов контроля и их взаимодействия (оперативно корректируемая) выполняет возлагаемые на нее функции. Главной особенностью этой системы является то, что государственный контроль за качеством продовольствия на всех уровнях носит исключительно "вневедомственный" характер, т.е. контролирующие организации непосредственно не вовлечены в процесс производства, хотя в широком плане и несут ответственность за состояние продовольственного рынка страны.
Администрация по продовольствию и медикаментам (Food and Drug Administration) - крупнейшее правительственное учреждение, осуществляющее контроль за качеством продовольствия в США. Первоначально оно было составной частью Министерства сельского хозяйства, а ныне входит в структуру Министерства здравоохранения и формально подчинено ему. Практически же, имея специально установленный законом статус, эта организация действует самостоятельно.
Администрация контролирует производство и реализацию около 95 тыс. видов продукции. В ее составе имеются лаборатории, в задачу кото-
рых входит проверка результатов, полученных в ходе систематического контроля производителями качества своей продукции. Администрация имеет свои подразделения в 157 городах США, ее инспектора ежегодно посещают около 15 тыс. предприятий, проводят тестирование около 80 тыс. образцов продукции, произведенной в стране и импортированной из-за рубежа. По результатам этой инспекции до 3 тыс. видов продукции, признанной не соответствующей стандартам, ежегодно изымается с рынка добровольно или по решению суда, около 30 тыс. партий импортированной продукции и медикаментов конфискуется по причине их несоответствия американским стандартам.
Ежегодно Администрация инспектирует около 46 тыс. фирм, производящих продовольствие, и контролирует качество произведенных ими, а также импортных продуктов. В сферу ее деятельности попадает приблизительно пятая часть валового национального продукта страны, в т.ч. 80% производимого продовольствия. Кроме того, около 60 тыс. мест общественного питания и около 235 тыс. объектов розничной торговли проверяются не федеральными, а местными органами власти.
Американского потребителя постоянно информируют о том, что Администрация по продовольствию и медикаментам занимается вопросами защиты здоровья населения США от нежелательного воздействия современных технологий сельскохозяйственного производства и переработки продуктов. Она гарантирует:
- безопасность и качество продуктов питания, отсутствие стадии биологической порчи; соблюдение установленных санитарных норм при хранении;
- соответствие разрешенных для использования в стране продуктов принятым стандартам, обеспечение достоверной информации о них; отсутствие примесей вредных веществ (пестицидов, нитратов, тяжелых металлов и пр.);
- для заинтересованных лиц и организаций - возможность получения исчерпывающей информации о позиции федерального правительства по вопросам качества любых продуктов.
Все серьезные случаи нарушений со стороны производителей или торговли становятся известными общественности через средства массовой информации. При этом любая конкретная жалоба потребителя на качество продуктов рассматривается, и по ней принимаются соответствующие меры.
Таким образом, Администрация считается государственным гарантом качества и высшей в стране инстанцией в области контроля. В то же время она не подменяет и тем более не подавляет деятельность предприятий продовольственного комплекса по контролю за качеством выпускаемой ими продукции. В начале 90-х гг. половина всех сотрудников Администрации работала в центральном аппарате, остальные - в 10 региональных отделениях, 22 районных центрах и 124 конторах на местах. При этом на центральный аппарат возлагалась главным образом разработка стандартов, методов контроля и других нормативных актов, а на отделение - инспекция предприятий, анализ образцов, публикация результатов экспертиз. Особая ответственность Администрации определяется тем,
что она независимо от всех других ведомств устанавливает безопасность и эффективность продуктов для потребителя, обращает внимание на редкие и угрожающие человеку заболевания, стремится вовремя идентифицировать, а порой и исправить критические ситуации, возникающие при использовании рекомендованных продуктов. Эффективность работы Администрации значительно повышается в результате ее сотрудничества с властями штата, национальными и межнациональными организациями, промышленными и сельскохозяйственными предприятиями, научными учреждениями.
В своей работе Администрация тесно контактирует с комитетами Конгресса, Администрацией Президента, Минсельхозом, таможенной службой и многими другими государственными организациями и службами США. Она издает около 20 журналов и бюллетеней, которые содержат законодательные акты и инструкции по применению, переработке, хранению различных продуктов, препаратов и веществ, а также рекомендации населению по их потреблению. Этот орган эффективно и на должном уровне решает проблемы здоровья населения страны, что очень важно в условиях расширения потребления новых видов продовольственных товаров, получаемых с применением передовых индустриальных технологий.
Управление по продовольственной безопасности и инспекции (Food Safety and Inspection Service) - второй по значимости орган в системе федерального контроля за качеством продовольствия. На него возложены три основные задачи:
- установление стандартов на оборудование мясоперерабатывающих предприятий, на продукцию этих предприятий, а также на упаковку и этикетирование этой продукции;
- инспектирование мяса и продуктов переработки с целью анализа на содержание в них микробиологических и химических примесей;
- информирование потребителей по вопросам болезней, вызванных недоброкачественной мясной пищей.
Специфика Управления состоит в том, что большинство инспекторов работают непосредственно на предприятиях мясной промышленности. Такой контроль в обязательном порядке предусмотрен для предприятий, чья продукция уходит за пределы штата (в том числе и на экспорт) или предназначена для государственных организаций (армия, школы и т.п.). Остальные предприятия (как правило, небольшие) Управление контролирует на добровольной основе, т.к. функции обязательного контроля возложены на соответствующие службы штатов. В 1994 г. Управление проинспектировало примерно 7,5 млрд голов птицы, 34,4 млн голов крупного рогатого скота, 90 млн туш свиней, 5 млн голов прочих видов мясного скота. Кроме того, под инспекцию попадают около 250 тыс. различных продуктов из переработанного мяса и птицы - ветчина, колбасные изделия, супы, тушеное мясо, птица, замороженные обеды и любые другие продукты, содержащие 2% и более приготовленного мяса птицы или, по крайней мере, 3% сырого мяса. Проверяются также упаковочные этикетки, которые должны быть одобрены до продажи продукта потре-
бителям. Управление обязано гарантировать, что все поступающие на рынок мясные продукты отвечают установленным стандартам, а их этикетки точно отражают содержание продукта.
Задача сокращения риска заболеваний, вызванных потреблением мясных продуктов, была определена в качестве одной из самых значительных общенациональных проблем в области безопасности продовольствия. В процессе реорганизации Минсельхоза в 1994 г. вся деятельность Управления, так же как и деятельность ряда других органов, отвечающих за безопасность продовольствия, была передана под руководство заместителя министра по безопасности продовольствия (Under Secretary for Food Safety). Тем самым была в значительной мере поправлена прежняя организационная раздробленность, и основная ответственность за прогресс в этой области была возложена на одного руководителя. Если до 1993 г. вся инспекционная система основывалась на визуальном обнаружении инспекторами болезней, дефектов и загрязнения (порчи) тушек птиц, туш животных и отдельных мясопродуктов, то теперь Управление обязано проводить исследования, пользуясь инструментарием, необходимым для обнаружения на мясе и птице бактерий, которые не могут быть выявлены при визуальном осмотре. Образцы мяса и птицы в установленном порядке стали тестироваться на бактериальную зараженность. Это было объявлено частью широкой и долгосрочной научно обоснованной стратегии для предотвращения попадания пищевых патогенов в продовольствие, повышения безопасности мясных продуктов и лучшей защиты здоровья населения.
В середине 90-х гг. специалисты аппарата Управления работали на 6,2 тыс. частных предприятий на территории США, выполняя предписания федеральных законов о мясной инспекции. Кроме того, они контролировали оснащение мясоперерабатывающих предприятий, следя за тем, чтобы оборудование отвечало установленным стандартам и имело разрешение на использование. Соответствующие стандарты имеются и на все виды продовольственных операций по убою и последующей обработке скота. В распоряжении Управления находились три полевые лаборатории для тестирования образцов мяса и птицы. Специалисты также имели лицензии на инспектирование мяса и птицы на 1400 зарубежных предприятиях, поставляющих свою продукцию в США. В итоге свыше 1 млн т мяса и птицы, ввезенных в 1994 г. из 35 стран, прошли инспекцию перед отправкой в США.
Все эти меры дали заметный эффект, и на протяжении последних 20 лет частота нарушений установленных норм и стандартов, обнаруженных при тестировании, резко снизилась. В середине 90-х гг. уже лишь в 3 из каждой 1000 образцов (протестированных на содержание вредных химикатов) обнаружилось превышение установленных лимитов. Улучшился и контроль качества импортируемых в США мяса и птицы. Зарубежные инспекционные системы в странах-производителях стали регулироваться таким образом, чтобы они были эквивалентны американской; кроме того, когда эти продукты достигают США, определенная часть из них подвергается дополнительной инспекции в 1500 лабораториях, обслуживаемых инспекционным персоналом Управления.
Особенно серьезным дефектом мясных продуктов считается присутствие в них опасных болезнетворных бактерий типа колибактерий (E.coli 0157:Н7). По оценкам экспертов, именно эта бактерия, быстро растущая в сыром говяжьем фарше, является причиной от 10 до 20 тыс. заболеваний в год, 500 из которых заканчивается летальным исходом. Исходя из таких оценок, Управление осуществляет следующие программы контроля за содержанием в сырых мясных продуктах болезнетворных бактерий:
- проведение экспресс-анализа основных этапов производства и реализации (Hazard Analysis and Critical Control Point), рассчитанного на поиск и определение в производстве тех мест, где имеется реальная возможность заражения продукции. Внедрение такой системы на предприятии позволяет определить, насколько хорошо оно контролирует процесс производства, и оценить его способности к производству продукции в соответствии с установленными стандартами. Программа включает в себя семь основных компонентов: 1) оперативный экспресс-анализ продукции на предмет наличия в ней опасных микроорганизмов; 2) определение критических этапов производства, где возможно заражение продукции; 3) установление и строгое соблюдение предельных нормативов для производственных процессов и оборудования; 4) систематический мониторинг всей технологической линии производства; 5) разработка мер по коррекции производственных процессов; 6) постоянная запись технологических параметров; 7) постоянная проверка полученной информации;
- внедрение системы мер по снижению патогенных компонентов в продовольствии (Pathogen Reduction System) также имеет своей целью снижение числа случаев заражения мясной продукции бактериями. Все заводы обязаны ежедневно проводить микробиологический анализ проб продукции и осуществлять меры по коррекции производственного процесса в случае обнаружения повышенного содержания опасных бактерий. Эта программа направлена прежде всего на предотвращение заражения мясных продуктов сальмонеллой, которая является наиболее распространенной причиной заболеваний при потреблении недоброкачественного продовольствия. Мясокомбинаты должны снижать содержание сальмонеллы в продукции до определенного минимального уровня, который будет постоянно корректироваться. В рамках этой программы проводится систематический контроль качества продукции 81 завода, занимающегося переработкой яиц;
- определение уровней химических остатков в продуктах выполняют службы Минсельхоза. Инспектора ежегодно проводят поиск остатков пестицидов и 130 лекарственных веществ для животных, анализируя более 500 тыс. образцов мяса, яиц и других продуктов производства национальных и зарубежных предприятий. Эта информация считается очень важной, поскольку именно она в значительной мере определяет степень опасности продовольствия для здоровья населения. Взятие образцов для определения загрязнителей проводится на фермах, мясокомбинатах, перерабатывающих заводах и предприятиях розничной торговли. Результаты испытаний продуктов обобщаются и публикуются. Данные в этой области за последние десятилетия показывают заметный
прогресс: даже при жестких методах анализа в середине 90-х гг. находилось всего 0,3% образцов, которые не соответствовали стандартам и содержали повышенные дозы остатков пестицидов и лекарственных веществ;
- образование населения в области хранения и потребления продуктов питания с целью повышения продовольственной безопасности в домашнем хозяйстве также находится в центре внимания и забот Мин-сельхоза. Специальный отдел Управления занимается разработкой образовательных программ для школ, средств массовой информации. Для более оперативного контакта с заинтересованными лицами по поводу безопасности мясной продукции США создана специальная "горячая линия", по которой любой человек может получить квалифицированную информацию от экономистов, диетологов и технологов по вопросам приготовления, хранения и потребления мясных продуктов.
Меры ответственности и система наказаний за нарушение установленных норм качества продуктов и указаний государственной инспекции сформулированы в законе о продовольствии, медикаментах и косметических средствах. Они предусматривают три вида санкций по отношению к нарушителям: конфискацию продуктов в судебном порядке, возможность возбуждения уголовного дела на физических и юридических лиц, передачу дел в судебные органы с предложением о запрете (в судебном порядке) производства и реализации компаниями отдельных видов продукции.
Практика показала, что суровые меры (при отсутствии непосредственной угрозы здоровью людей), как правило, не применяются. Чаще вполне достаточно устных или письменных предупреждений со стороны Минсельхоза. Большинство проблем решаются совместными усилиями заинтересованных сторон на добровольной основе. Важно при этом мнение широкой общественности относительно сознательного нарушения установленных норм со стороны фирмы или какой-либо категории товаропроизводителей. Например, в 1988 г. проведенное Администрацией по продовольствию и медикаментам обследование выявило в пробах молока содержание остатков препарата сульфаметизина, который не был допущен к применению на лактирующих коровах. Публикация этой информации в прессе вызвала массовую тревогу потребителей, в результате чего Ассоциация производителей молока, Центр ветеринарной медицины, Национальная конференция по межштатным перевозкам молока и Ассоциация ветеринарной медицины США срочно начали реализацию добровольной программы с целью недопущения применения препарата. В итоге частота проб с положительной реакцией за 6 месяцев реализации программы сократилась с 74 до 9%.
Злостные нарушители преследуются в судебном порядке. Возможные наказания по некоторым наиболее важным категориям этого обвинения (преступный сговор, ложная информация на упаковке, уклонение от регистрации ветеринарных препаратов, контрабанда, предоставление фальсифицированной документации и т.п.) предусматривают тюремное заключение на 3-5 лет и штраф в 100-250 тыс. долл. Если обвиняемый признается виновным по нескольким пунктам обвинения, то наказания
суммируются. При нарушении установленных законом норм качества и безопасности продукты должны быть либо уничтожены добровольно, либо отозваны с рынка, либо изъяты по приказу Федерального суда.
Таким образом, законы, определяющие в США нормы качества продовольственных товаров, и система государственного контроля направлены на гарантию того, что эти продукты являются чистыми, безопасными для населения, произведены в соответствии с установленными нормами, что их упаковка надежна и снабжена правдивой информацией. Этот государственный механизм постоянно совершенствуется. Однако у него есть два очевидных изъяна. С одной стороны, он недостаточно оперативно реагирует на особенности технологического развития, т.к. законы пересматриваются не столь часто, а с другой - влияние государственных органов контроля не доходит до всех звеньев рыночного хозяйства. Исходя из этого, в США все более рельефно формируется еще один механизм обеспечения качества и безопасности продовольствия - широкое и оперативное распространение в стране всякого рода литературы и рекомендаций государственных органов, рассчитанных на их повсеместное использование.
Анализ подходов к проблеме повышения качества и безопасности продуктов питания в США показывает, что особый упор сделан на установление стандартов в этой области и жесткое приведение в соответствие с ними всех выпускаемых в стране продуктов. Стандарты имеют научно обоснованную базу и закреплены законодательными актами Конгресса. Практически это означает, что нарушение их производителями неотвратимо приводит в действие систему санкций. Опыт США подтверждает, что без такого подхода невозможно ни обеспечение жизненно важных интересов и прав потребителя, ни формирование эффективного механизма ценообразования на рынке продовольственных товаров.
