CC BY
6УДК 63:502.131.1
Кононенко А. А.
Kononenko A. A.
К ВОПРОСУ РАЗРАБОТКИ КОНЦЕССИОННЫХ ПРОЕКТОВ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
TO THE QUESTION OF ELABORATION OF CONCESSION PROJEKTS TO PROMOTE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RURAL AREAS
В статье рассматривается практика применения концессионных соглашений на территории Российской Федерации, а также перспективы применения данного механизма для развития сельских территорий.
Ключевые слова: концессия, муниципально-частное партнерство, концессионное соглашение, концедент, концессионер, развитие, сельские территории.
The article examines the practice of concession agreements in the Russian Federation, as well as prospects for the application of the mechanism for the development of rural areas.
Key words: concession, municipal-private partnership, concession agreement, contsendent, concessionaire, the development of rural areas.
Кононенко Александра Алексеевна -
аспирант кафедры государственного и муниципального управления
Ставропольский государственный аграрный университет г. Ставрополь
Е-mail: kononenko_aleksa@mail.ru
Kononenko Alexandra Alekseyevna
postgraduate student of Depatment of State and Municipal management Stavropol State Agrarian University Stavropol
Е-mail: kononenko_aleksa@mail.ru
Тарасенко Надежда Васильевна -
Научный руководитель, д.э.н, профессор кафедры государственного и муниципального управления Ставропольский государственный аграрный университет г. Ставрополь
Tarasenko Nadezhda Vasilevna -
Scientific director, Doctor of economic sciences, professor of Depatment of State and Municipal management
Stavropol State Agrarian University Stavropol
В современной России существует значительное число проблем, с которыми сталкиваются сельские жители практически всех регионов. В их числе: низкая инфраструктурная обустроенность сельских территорий, недостатки в функционировании жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы. Положение усугубляется дефицитом государственных и муниципальных финансовых ресурсов, необходимых для исправления сложившейся ситуации, а также слабостью бизнеса как социально-ориентированного партнера органов местного самоуправления сельских муниципалитетов. Поэтому особую актуальность приобретает поиск и привлечение частных инвестиций. Одним из его механизмов является укрепление взаимодействия двух секторов: публичного - местной власти, и частного - бизнес-структур и населения, при решении жизненно важных, но трудно решаемых задач развития сельских территорий.
Рациональное и эффективное использование активов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, позволяет решать лишь некоторые текущие задачи раз-
вития сельских территорий. В условиях возрастающих потребностей общества и недостаточности финансовых ресурсов муниципальных образований для обеспечения этих потребностей, особую актуальность приобретает повышение эффективности использования муниципальной собственности.
Мировая практика показывает, что действенным механизмом повышения эффективности использования муниципального имущества, привлечения инвестиций в социально и экономически значимые отрасли и, соответственно, приращения муниципальной собственности, является концессионное соглашение.
Слово «концессия» происходит от латинского сопсеээю - разрешение, уступка [3]. В толковом словаре русского языка приводится следующее определение концессии - это договор заключаемый государством или муниципальным образованием (концедентом) с частным предпринимателем (концессионером) на эксплуатацию промышленных предприятий, природных богатств и других хозяйственных объектов [12]. Особенность концессии, применительно к муниципалитету, состоит в том, что оно, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концес-
в
Экономика
203
сионного соглашения, уполномочивает своего частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции. Для этого муниципальное образование наделяет партнера соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.
Для России концессионная модель партнерства муниципального образования и частного сектора приемлема и исторически, и экономически, и социально. Об этом свидетельствуют тот факт, что концессия как специфическая форма взаимодействия публичного и частного секторов, применялась в различные исторические периоды и стала одной из первых форм договорных отношений.
Концессионный механизм в России активно применялся со времен Петра I. Первыми известными концессионерами были купцы Строгановы и казачий атаман Ермак. Заручившись поддержкой Строгановых, Ермак покорил Сибирское ханство Кучума. Это принесло для России неоценимую выгоду и способствовало приращению территории государства. В следующие века частную инициативу подхватили коммерческие структуры, получавшие от правительства монопольное право на эксплуатацию тех или иных земель [7].
При Александре II в России активизировались иностранные концессионеры. Их деятельность, как правило, развивалась в высокотехнологичных отраслях экономики. Одним из ярких примеров является взаимодействие органов власти того периода с фирмой «Сименс и Гальске», построившей телеграфную сеть в России [7].
В современной России на федеральном уровне первое концессионное соглашение подписано 17 июля 2009 г. между ОАО «Главная дорога» и Федеральным дорожным агентством (Росавто-дор) по реализации проекта «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва - Минск» [3].
То, что такие значимые проекты привлекают частных инвесторов, вполне объяснимо с учетом соответствующих преференций от такого концессионного взаимодействия. Немного иная ситуация с муниципалитетами, особенно сельскими образованиями, где, как правило, муниципальное имущество мизерно и крайне слаба их финансовая составляющая. Тем не менее, в практике применения концессионного механизма в Российской Федерации есть примеры заключения концессий между администрациями сельских поселений и частным бизнесом. Одним из таких примеров является концессионный проект между администрацией Кузьми-щенского сельского поселения Костромской
области и ЗАО «Костромской Промышленно-Экологический Комплекс» по переработке и утилизации твердых бытовых отходов.
В настоящее время нормативно-правовая база Российской Федерации в части регулирования концессионных отношений включает: Налоговый кодекс, Федеральный закон «О Концессионных соглашениях» № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г., Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» № 257-ФЗ от 19 июля 2011 г., Постановления Правительства Российской Федерации о типовых концессионных соглашениях.
Нами ранее приведено толкование основных терминов, сопровождающих концессии, взятые из справочной литературы. Но приоритетным является те определения, которые даны в нормативных правовых документах. Так, согласно статье 5 Федерального закона «О Концессионных соглашениях» № 115-ФЗ, сторонами концессионного соглашения являются:
- концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица;
- концедент - Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления [1]. Таким образом, муниципалитеты (в том числе и сельские), наделены законодательно правом участвовать в заключение и концессионных соглашений.
Не стоит забывать и о населении, особенно сельском, которое не столь информировано о преимуществе данного механизма и может относиться настороженно к подобным проектам. Ведь в практике применения концессий немало случаев, когда проекты концессионных соглашений, устраивающие органы власти и частный бизнес, вовсе не устраивают население. Негативная реакция населения в процессе реализации концессионных соглашений может привести не только к репутационным потерям для должностных лиц органов местного самоуправления, но и привести к вполне ощутимым финансово-экономическим потерям бизнес-партнеров.
Следовательно, необходимым условием успешности партнерских отношений в концессионных соглашениях является наличие взаимной выгоды партнеров. Вместе с тем выгода для участников такого партнерства имеет разные и зачастую противоположные основания. Поэтому, чтобы правильно сформулировать условия партнерства, нужно органам местного
самоуправления хорошо понимать природу выгоды для развития подведомственной территории и проживающего в ее границах населения для бизнеса. Кроме того, позитивному развитию событий в этом случае, по нашему мнению, будет способствовать трансформация потенциальных рисков в потенциальные выгоды, когда сокращается риск потери (или неэффектив-
Очевидно, что все участники концессионного соглашения заинтересованы в успешном осуществлении проектов. При этом каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, частный бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, эффективное управление, профессиональный опыт, оперативность в принятии решений и способность к новаторству. В случае правильного выбора предмета концессионного соглашения можно ожидать внедрения более эффективных методов работы, совершенствования техники и технологий, возникновения новых форм организации производства, создания новых предприятий. На рынке труда, как правило, это повышение спроса на высококвалифицированную и хорошо оплачиваемую рабочую силу, что крайне важно для сельских муниципалитетов.
Муниципальное образование со своей стороны обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов в рамках местного бюджета. Общественная же значимость концессионных соглашений заключается в том, что в итоге выигрывает общество, как потребитель более качественных и дешевых услуг.
Однако, при всех обстоятельствах, основной целью концессионера в процессе реализации концессионного механизма является получение прибыли, в то время как целью концедента - защита общественных интересов. Цели концес-
ного использования) территорией различных ресурсов, снижения репутации властных структур (таблица 1). Ее сведения в части систематизации преимуществ и рисков, сгруппированы нами применительно к муниципальному образованию, на основе изучения трудов Варнав-ского В. Г., Клименко А. В., Королева В. А., Куба-рева Е. Н., занимающихся данной проблемой.
сионера и концедента во многом оказываются противоречивыми, однако необходимость их достижения заставляет участников соглашения прийти к общему мнению по вопросам управления концессионным объектом, объема инвестиций в него, степени обновления оборудования и другим принципиальным вопросам.
Грамотное и эффективное управление концессионным механизмом, несомненно, позволит реализовать все преимущества и ликвидировать риски, которые имеются у муниципального образования и у остальных участников процесса.
На основании предметного анализа и систематизации мнений ученых, исследующих рассматриваемые процессы, нами предложена схема статусных характеристик участников концессионного соглашения (рисунок 1).
Данные приведенные на рисунке 1 являются лишь отправным моментом механизма реализации концессионных соглашений. Наиболее ответственным и сложным является определение участников концессионного соглашения, в первую очередь выбор концессионера, в основном путем проведения конкурса. Исключениями из этого правила, как показывает практика, являются отсутствие заявок на участие в конкурсе, наличие технологической необходимости непрерывного осуществления определенных работ или оказания услуг на объекте концессии.
Таблица 1 - Основные преимущества и риски участников концессионного соглашения
Участники концессионного соглашения Преимущества Риски
Муниципальное образование Сокращение собственных издержек; пополнение местного бюджета за счет поступления концессионных платежей; решение социально-экономических проблем территории и населения; привлечение ранее недоступных технологий. Затягивание сроков реализации проектов концессионером; повышение стоимости муниципальных услуг в результате возможных ошибочных экономических обоснований проекта; репутационные потери в случае провала проекта или не достижения его целей.
Частный бизнес Получение определенных льгот для развития бизнеса; наличие гарантии возврата средств; увеличение прибыльности бизнеса; получение некоторых конкурентных репутационных преимуществ Изменение конъюнктуры рынка при невозможности изменить условия партнерского соглашения; падение расчетных доходов; невыполнение соглашений о солидарной ответственности; репутационные потери в случае провала проекта или не достижения его целей.
Население Развитие инфраструктуры и высокое качество предоставляемых муниципальных услуг; обеспечение оптимального соотношения «цена-качество». Отсутствие информации об общественной значимости проекта; реализация проектов без учета общественного мнения; нарушение прав населения.
в
естник АПК
Экономика
205
Предоставлять во
владение и пользование концессионера имущество, принадлежащее концеденту на праве собственности.
Принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию
объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.
Осуществлять контроль за соблюдением
концессионером условий концессионного соглашения в соответствии с Федеральным законом.
Предоставить ^^ концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом
соглашения для
осуществления
концессионером
деятельности,
предусмотренной
соглашением.
Передавать с согласия концедента, объект концессионного соглашения и (или) иное имущество в пользование третьим лицам.
Исполнять концессионное соглашение своими силами и (или) с привлечением в соответствии с условиями концессионного соглашения других лиц.
Пользоваться на безвозмездной основе правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения.
Выполнить работы по строительству и эксплуатации объектов, используемых концессионером и учтенные в договоре Концессии, за счет собственных или заемных средств.
Осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения.
Обеспечить возможность получения потребителями соответствующих товаров, работ, услуг при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением
Рисунок 1 - Правовой статус участников концессионного соглашения (систематизировано по материалам центра развития концессионных соглашений: Источник: Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России, Москва 2014)
Но если имеется заинтересованность в концессионном соглашении, то проводится конкурс. Критерии конкурса устанавливаются решением о заключении концессионного соглашения и используются для оценки конкурсных предложений. В качестве критериев конкурса могут выступать:
- сроки создания и (или) реконструкции объекта соглашения;
- период реализации соглашения;
- технико-экономические показатели
- объекта соглашения;
- объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;
- период выхода проекта на полную мощность (объем), установленный соглашением;
- размер концессионной платы;
- предельные цены (тарифы) на объект соглашения (товары, работы, услуги) и надбавки к ним, согласно концессионному соглашению.
- характеристика технических параметров объекта соглашения, если его условиями предусмотрено выполнение концессионером работ по подготовке проектной документации на объект соглашения [11].
На наш взгляд, в качестве частного партнера концессионного соглашения могут быть при-
влечены казачьи общества. Ведь казачество является хранителем самых высоких духовных и нравственных ценностей. Подобные концессионные соглашения могут способствовать созданию реально действующих концессионных соглашений, способствующих качественному развитию России.
Рассматривая перспективы развития концессионного механизма в казачьих обществах, можно констатировать, что открытый статус казачьих общин и диверсификация их деятельности позволяет надеется на создание доверительных отношений в коллективах казачьих сообществ, подготовить профессионально и нравственно их кадровый состав, контролировать деятельность казачества при осуществлении проектов и мероприятий.
Мы полагаем, что схема организации концессионного соглашения муниципального образования и казачьего общества может выглядеть следующим образом (рисунок 2).
Каждый из участников концессионного соглашения выполняет строго определенные функции, обеспечивая рациональное функционирование всей системы. Муниципальное образование обеспечивает казачье общество правом владения и пользования объектом концессионного соглашения, а также следит за рациональным использованием доходов, полученных в результате производственной деятельности, инфраструктурного обслуживания населения.
Рисунок 2 - Схема реализации концессионного соглашения муниципального образования и казачьего общества
В свою очередь казачье общество выполняет комплекс работ по строительству (реконструкции) и эксплуатации объекта концессионного соглашения (учреждений культурно-досугового и спортивного обеспечения) на принципах заемного финансирования участниками концессионного соглашения и осуществляет сбор платы с пользователей объекта концессионного соглашения в пользу концедента.
Муниципально-частное партнерство в данной форме можно использовать при реализации муниципальным образованием своих функций по строительству таких объектов культуры как музей, библиотеки, дома культуры и творчества, концертные залы, строительство спортивных объектов, а также объектов социального назначения в селах. Использовать концессию возможно там, где необходимо провести ремонт или реконструкцию объектов культурного
Литература
1. О концессионных соглашениях [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. Ши http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=132969 (дата обращения 25.03.2015).
2. Варнавский В. Г Механизмы государственно-частного партнерства : учеб. пособие. М. : МГИМО-Университет, 2013.
3. Варнавский В. Г, Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство. Теория и практика: учеб. пособие. М. : Высшая школа экономики, 2010.
4. Жукова Н. С. Концессионный механизм реализации государственной инновационной политики // Проблемы современной экономики. 2011. № 4 (40).
5. Кубарев Е. Н. Современные подходы к концессионным моделям управления го-
наследия, при возможности передачи последних в эксплуатацию и управление концессионеру.
Таким образом, казачья община может стать гарантом устойчивого развития сельских территорий и формирования концессионного механизма на местном уровне. Выстроив культуру жизнедеятельности казачьей общины, обеспечит взаимодействие и регулирование интересов членов общины и муниципального образования, обеспечит безусловную безопасность экономики и общественного правопорядка.
Развитие партнерства как новая инновационная форма хозяйствования, направленная на реализацию инфраструктурных проектов может стать «точкой роста», способной обусловить позитивные изменения в экономике, в социальной сфере и самом облике сельских территорий.
References
1. On Concession Agreements [Electronic resource] : the Federal Law of 21 июля 2005 № 115-FZ.. URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=132969 (date accessed 25.03.2015).
2. Varnavskiy V. G. Mechanisms for public-private partnership : study guide. M.: MGIMO-University, 2013.
3. Varnavskiy V. G., Klimenko A. V., Korolev V. A. Public-private partnership. Theory and practice: study guide. M.: Higher School of Economics, 2010.
4. Zhukova N. S. The concession mechanism for implementation of the state innovation policy // Problems of modern economy. 2011. № 4 (40).
5. Kubarev E. N. Modern approaches to the concession model of state property management // Problems of modern economy. 2008. № 3 (27).
в
Экономика
207
сударственной собственностью // Проблемы современной экономики. 2008. № 3 (27).
6. Никитенко С. М. Реализация совместных инновационных проектов бизнеса и местной власти как фактор устойчивого развития муниципального образования // Муниципальная власть. 2009. № 2.
7. Первая концессия в России [Электронный ресурс]. URL: http://ppt.ru/news/33722 (дата обращения 17.04.20l5).
8. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М. : Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.
9. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации. М. : Центр развития государственно-частного партнерства, 2015.
10.Сосна С. А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве. [Электронный ресурс]. URL: www.concession.ru. (дата обращения 05.04.2013).
11. Типовой план мероприятий по подготовке к заключению концессионных соглашений. [Электронный ресурс]. URL: http:// investugra.ru/upload/plankons.docx (дата обращения 05.04.2013).
12.Толковый словарь русского языка. [Электронный ресурс]. URL: http://www. vedu.ru/expdic/12868/ (дата обращения 05.04.2013).
6. Nikitenko S. M. The implementation of joint innovation projects of business and local authorities as a factor for sustainable development of the municipality // Municipal Authority. 2009. №2.
7. The first concession in Russia [Electronic resource] URL: http://ppt.ru/news/33722 (date accessed 17.04.2015).
8. The practice of concession agreements for regional infrastructure development in Russia. M.: Center for the development of public-private partnership, 2014.
9. The practice of concession agreements for regional infrastructure development in the Russian Federation. M.: Center for the development of public-private partnership, 2015.
10.Sosna S.A. Concession Agreement - a new type of contract in the Russian law [Electronic resource] URL: www.concession.ru (date accessed 05.04.2013).
11. Model action plan to prepare for the conclusion of concession agreements. [Electronic resource] URL: http://investugra. ru/upload/plankons.docx (date accessed 05.04.2013).
12. Dictionary of Russian language. [Electronic resource] URL: http://www.vedu.ru/ expdic/12868/ (date accessed 05.04.2013).
