CC BY
0
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2024-2-227-233 УДК 347.73
А. В. Савина
К ВОПРОСУ РАЗГРАНИЧЕНИЯ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ
В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОЙ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Введение: нарастание интереса к публичной финансовой деятельности обусловлено особенностями развития экономических отношений, более тесным взаимодействием органов публичной власти и хозяйствующих субъектов по поводу фондов денежных средств и финансовых ресурсов. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий публичной власти долгое время остается предметом обсуждения в теории различных отраслей российского права. Цель — рассмотреть особенности разграничения предметов ведения и полномочий в области финансов посредством исторической составляющей указанных институтов. Методологическая основа: исторический, сравнительно-правовой, формально логический и формально-юридический методы. Результаты: изучены вопросы разграничения предметов ведения и полномочий в сфере публичной финансовой деятельности, оценены исторические факты, содержащие основы формирования данных институтов. Установлена взаимосвязь конструкций разграничения предметов ведения и полномочий с правовой определенностью, подчеркнуто, что разграничить предметы ведения и полномочия — значит определить границы, в которых будет действовать тот или иной субъект публичной власти, выполняя возложенные на него функции, не нарушая при этом законодательство. Выводы: выявлена стимулирующая функция разграничительного подхода по установлению пределов ведения и пределов полномочий. Подчеркивается, что разграничение предметов ведения и полномочий публичной власти в сфере финансовой деятельности осложняется тем, что между хозяйствующими субъектами и органами власти могут заключаться гражданско-правовые сделки.
Ключевые слова: публичная финансовая деятельность, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, разграничение предметов ведения, разграничение полномочий, пределы правового регулирования, границы финансовой деятельности.
© Савина Анна Владимировна, 2024
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Института права и национальной безопасности (Тамбовский государственный университет им. Г.Р.Державина); e-mail: anna.savina56@mail.ru
© Savina Anna Vladimirovna, 2024
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Law of the Institute of Law and National Security (Tambov State University named after G. R. Derzhavin) 227
A. V. Savina
ON THE ISSUE OF DELINEATION OF SUBJECTS OF COMPETENCE AND POWERS IN THE SPHERE OF PUBLIC FINANCIAL ACTIVITY
Background: the growing interest in publicfinancial activity is conditioned by the peculiarities of the development of economic relations, closer interaction of public authorities and economic entities in relation to the funds of money and financial resources. The problem ofdelimitation of subjects ofjurisdiction and powers of public authorities has long been a subject of discussion in the theory of various branches of Russian law. Objective — to consider the peculiarities of delineation of subjects ofjurisdiction and powers in the field of finance through the historical component of these institutions. Methodology: historical, comparative legal, formal logical and formal legal methods. Results: the issues of delineation of subjects ofjurisdiction and powers in the sphere of public financial activity were studied, historical facts containing the basis for the formation of these institutions were evaluated. The interrelation of structures ofdelimitation of subjects ofjurisdiction and powers with legal certainty is established, it is emphasized that delimitation of subjects ofjurisdiction and powers means to determine the boundaries within which a subject of public authority will act, performing the functions assigned to it, without violating the legislation. Conclusions: the stimulating function of the delimitation approach to establish the limits ofjurisdiction and limits of authority is revealed. It is emphasized that the delineation of the subjects ofjurisdiction and powers of public authorities in the sphere of financial activity is complicated by the fact that civil law transactions may be concluded between economic entities and authorities.
Keywords: publicfinancial activity, financial activity of the state and municipalities, delineation of subjects of competence, delineation of powers, limits of legal regulation, boundaries of financial activity.
Активное развитие рыночных отношений в экономике традиционного и цифрового типов способствует изменению государственных подходов в управлении, сужению, расширению или смещению пределов правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Вследствие этого многие экономические и правовые категории со временем подвергаются переосмыслению. Меняются их внешние формы, сущность, появляются новые характеризующие их признаки. Вместе с тем новые механизмы правового регулирования и термины в системе публичной власти России предопределяют необходимость исследования принципиально новых граней сущности предметов ведения и полномочий государства, субъектов РФ и муниципальных образований.
Президент РФ на заседании Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий отметил важную и, как видится, актуальную до сих пор особенность Российской Федерации как развивающейся и «не закостенелой структуры»1. Поэтому ввиду постоянных и непрерывных изменений в различных сферах общественной жизнедеятельности следует адаптировать законодательство и политику под новые жизненные реалии и запросы общества. Это имеет особую ценность для развития государства и его эффективного функционирования.
Известен факт, что правильное разграничение предметов ведения и полномочий, четкость нормативно-правового регулирования является важным эле-
ментом управления государством и достижения им поставленных целей. Более того, должна быть выстроена сбалансированная система функционирования государства, где каждый властный субъект будет действовать в пределах той компетенции, которой его наделил законодатель, на достижение отмеченного Президентом РФ принципа — приоритет интересов общества и дела над политическими и административными амбициями1.
В научной литературе представлено определение управления, сущность которого раскрывается через воздействующе-подчинительную взаимосвязь субъекта и объекта управления [1, с. 19]. Цель управленческого механизма выражается в создании эффективной функционирующей системы на основе информационных связей и отношений.
Государственное управление — достаточно сложный процесс, подходы к которому формировались веками. А. А. Габов отмечает, что «для эффективной организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях большое значение имеет понимание и обоснованное применение двух базовых принципов — централизации и децентрализации. В них отчетливо сфокусированы многие проблемы государственного и социально-экономического развития и, соответственно, правового обеспечения» [2, с. 129].
Важность соблюдения баланса между централизацией и децентрализацией властных полномочий, установления правовых пределов полномочий и предметов ведения в системе публичной власти, особенно в сфере финансов, доказывается рядом исторических событий. Если такой баланс смещен в одну из сторон в этих отношениях, если нет определенности взаимных прав и обязанностей государства и общества, если отсутствует единое правовое пространство, то это может повлечь самые негативные последствия для страны, ослабление ее внешних и внутренних сил.
Таким примером служит феодальная раздробленность на Руси XII-XV вв., которая в первую очередь носила характер экономической и политической раздробленности. В книгах по истории экономики России отмечается, что страна перестала составлять единый экономический организм, стала экономически и политически раздробленной. Исчезли стабильные экономические связи [3, с. 51]. В результате такой раздробленности почти полностью были ликвидированы процессы по организации монетного производства и, соответственно, денежного обращения. Лишь после освобождения от татаро-монгольского ига произошла централизация монетного дела на Руси. Вместе с тем отмечается и возрастание значимости бояр в период раздробленности, что ослабило княжескую власть, поскольку последние слишком полагались на них. Однако бояре могли не поддерживать своего князя, иметь владения в разных княжествах, которые по размеру могли превосходить вотчины мелкого князя. Князья стали раздавать жалованные грамоты боярам, освобождать от налогов боярские вотчины, устанавливать запреты на вмешательство в боярские дела государственных органов. Постепенно Русь перестала осознаваться как единое целое, князья стали заключать союзы против других князей с иностранными соседями (например, половцами) [3, с. 1-54]. Как справедливо отмечает М. В. Конотопов, «раздробленность — опасная
стадия экономического и политического развития. Раздробленные силы народа не могут оказать серьезное сопротивление угрозам извне» [3, с. 52].
Резюмируем, что в государстве должна быть создана централизованная система публичного управления, устойчивая властная вертикаль, но с элементами децентрализации отдельных полномочий, переданных соответствующим субъектам.
Публичная финансовая деятельность — особый вид государственного управления, от которого зависит устойчивость и развитие страны. Поэтому выстраивание правильных межбюджетных отношений напрямую связано с процессом разграничения полномочий. Полномочия и их правильное распределение являются важной составляющей эффективной публичной финансовой деятельности. Традиционно содержание полномочий финансовой сферы раскрывается через концепцию образования, распределения и использования публичных денежных фондов [4, с. 5]. Некоторые ученые связывают полномочия с деятельностью по «созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для публичного субъекта направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных фондов денежных средств (в том числе частных фондов денежных средств субъектов предпринимательской деятельности)» [5, с. 39].
Н. И. Химичева и Е. В. Покачалова выделили ряд принципов финансового права, среди которых обращают на себя внимание отдельные принципы «федерализма и равноправия субъектов РФ в области финансовой деятельности государства», «самостоятельности органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов», «распределения функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) ° и исполнительной властей» [6, с. 46]. Авторы отмечают важность принципа й федерализма, его ориентированность на сочетание интересов федерального ™ уровня с интересами субъектов РФ. Следует заметить, что для достижения по? ставленных целей требуется обеспечение субъектов РФ необходимыми финан-| совыми ресурсами, чтобы последние могли осуществлять возложенные на них Ц законодательством РФ функции (в первую очередь Конституцией РФ).
0 Так, в ст. 71, 72 Основного Закона закреплены предметы исключительного | ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъ-
1 ектов. Так, к совместному ведению России и ее субъектов в сфере финансовой >1 деятельности законодатель отнес вопросы разграничения государственной | собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов, I координацию внешнеэкономических связей субъектов РФ. Согласно ст. 73 Кон-| ституции РФ, вне пределов этого ведения субъекты обладают всей полнотой >§ государственной власти.
| В действительности, многие полномочия субъектов РФ определены в других
Л статьях Конституции РФ. Так, согласно п. 3 ст. 67 «Границы между субъектами ц Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». § Стоит отметить п.п. 4, 5 ст. 75 Конституции РФ, в которых сказано, что вне преде-
со
лов ведения РФ, а также совместного ведении РФ и субъектов РФ последние имеют право осуществлять собственное правовое регулирование, принимать законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам.
Законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий в системе публичной власти начало активно формироваться с 2000-х гг. Так, в 2001 г. 230 Президент РФ обозначил перед Комиссией при Президенте РФ важную задачу —
подготовить предложения о разграничении предметов ведения и полномочий. В. В. Путин особо подчеркнул, что федеративное государство должно функционировать таким образом, чтобы каждый уровень власти точно знал, за что и в какой степени он отвечает1. Сказанное подтверждает также и то, что необходимость формирования пределов осуществления полномочий в системе публичной власти назрела давно, поскольку любая неурегулированность отношений между публично-правовыми образованиями, стертые границы в их взаимодействии, непрозрачность тех или иных проводимых операций тормозят экономическое развитие страны.
Разграничить предметы ведения и полномочия — значит определить границы, в которых будет действовать тот или иной субъект публичной власти, выполняя возложенные на него функции, не нарушая при этом законодательство. Конструкция полномочий сочетает как права, так и обязанности органов публичной власти, невыполнение которых влечет определенную ответственность.
Таким образом, представляется, что разграничение предметов ведения и полномочий — это универсальный тройной механизм, объединяющий права, обязанности и ответственность. Можно справедливо считать, что разграничение предметов ведения относится к публично-правовым образованиям (территориальный признак), а полномочия принадлежат органам власти или иным лицам, уполномоченным законодателем на совершение определенных действий.
С. Е. Чаннов связывает разграничение предметов ведения с политико-правовой децентрализацией и отмечает: «На первом уровне политико-правовой децентрализации распределению подлежат не сами властные полномочия, а сферы общественной жизни, в которых они реализуются» [7, с. 13]. Еще Ю. А. Тихомировым было отмечено, что «важнейшее значение предметов ведения обусловлено тем, что публичные функции государства как бы "переходят", трансформируются в предметы ведения федерации и ее субъектов. Это сферы их совместной и исключительной деятельности как объекта государственного воздействия» [8, с. 123].
В научных размышлениях о предметах ведения, касаемо органов публичной власти, приводится сопоставление с неким кругом вопросов, решение которых закрепляется за соответствующим уровнем власти, где определенные органы осуществляют закрепленные за ними виды деятельности — функции [9, с. 57]. Наряду с этим существует общая категория — «компетенция», под которой, как отмечают ученые, понимается сочетание предметов ведения и полномочий [9, с. 57].
В сфере публичной финансовой деятельности разграничение предметов ведения и полномочий реализуется особым образом. Например, примечательно, что власть федерального уровня по согласованию с субъектами РФ может передавать им свои отдельные полномочия с финансовым обеспечением их осуществления. При этом принцип самостоятельности субъектов РФ имеет место лишь в случаях, не закрепленных в Конституции РФ, и вне пределов совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
Однако в финансовом праве существует важный принцип самостоятельности финансовой деятельности органов местного самоуправления, которая имеет свои гарантирующие начала, закрепленные в ст. 12, 130-133 Конституции РФ.
В п. 1 ст. 132 Конституции РФ закрепляются основы самостоятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, бюджетному процессу, введению местных налогов и сборов и др.
Подобная самостоятельность означает высокий уровень ответственности, поскольку перед уполномоченными органами публичной власти (отметим, что согласно п. 3 ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории») стоит задача изыскания финансовых ресурсов для эффективного достижения задач, что приводит к поиску дополнительных источников финансирования и увеличению дефицитов бюджетов.
В связи с этим следует выделить стимулирующую функцию подобного разграничительного подхода по установлению пределов ведения и пределов полномочий.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 21 февраля 2023 г. прозвучало поручение в адрес Администрации Президента РФ и Правительства РФ о формировании предложений, нацеленных на разработку инструментов прямой поддержки лучших управленческих команд и практик в муниципальных образованиях. Вместе с тем В. В. Путиным была подчеркнута важная роль местного самоуправления как уровня публичной власти, его близость к людям, определяющая характер формирования доверия людей к государству посредством их регулярного взаимодействия с органами местного самоуправления.
Вопрос полномочий органов местного самоуправления при осуществлении последними финансовой деятельности также требует рассмотрения с позиции ответственности. Однако в данном случае ответственность двусторонняя, то есть перед высшим властным субъектом — государством, а также перед гражданами. Примечательно, что пределы некоторой ответственности по осуществлению отдельных видов полномочий зависят от пределов выделенных финансовых ресурсов. В обоснование можно привести Определение Верховного Суда РФ от 22 октября 2014 г. № 306-ЭС14-2202, в котором озвучена интересная особенность выполнения государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, которые несут ответственность только в пределах выделенных для этого финансовых средств и материальных ресурсов, обеспечивающих соответствующие полномочия1.
Обобщая сказанное, отметим, что несмотря на длительный процесс выстраивания законодательства в сфере разграничения предметов ведения и полномочий в системе публичной власти, до сих пор в ряде случаев требуется судебное разрешение споров, так или иначе, связанных с разграничением не только полномочий, но и ответственности. Таким образом, разграничение предметов ведения и полномочий публичной власти в сфере финансовой деятельности осложняется тем, что между хозяйствующими субъектами и органами власти могут заключаться гражданско-правовые сделки. И несмотря на то, что ст. 242.3 БК РФ устанавливает порядок исполнения судебных актов, предусматривающих
1 См.: Определение Верховного Суда РФ от 22 октября 2014 г. № 306-ЭС14-2202. URL: https:// sudact.ru/ (дата обращения: 18.08.2023).
обращение взыскания на средства федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда РФ по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений, отдельные вопросы разграничения ответственности по-прежнему остаются актуальными и требуют согласования интересов всех заинтересованных сторон различных уровней власти.
Библиографический список
1. БахрахД. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 800 с.
2. ГабовА. А. Централизация и децентрализация: проблемы понятий // Вестник КрасГАУ. 2013. № 2. С. 127-133.
3. Конотопов М. В., Сметанин С. И. История экономики России: учебник. 7-е изд., стер. М.: Кнорус, 2008. 352 с.
4. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2012. 576 с.
5. Ашмарина Е. М. Соотношение институтов предпринимательского и финансового права на примере правового обеспечения финансового контроля // Вопросы экономики и права. 2016. № 94. С. 37-43.
6. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И.Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 800 с.
7. Чаннов С. Е. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения в контексте бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации // Вестник Поволжского института управления. 2020. Т. 20, № 5. С. 12-20.
8. ТихомировЮ. А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. 355 с.
9. Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. 717 с.
References
1. Bakhrah D. N., Rossiyskiy B. V., Starilov Yu. N. Administrative Law: textbook for universities. 2nd ed., reviewed and suppl. M.: Norma, 2005. 800 p.
2. GabovA.A. Centralization and Decentralization: Problems of Concepts // Bulletin of KrasGAU. 2013. No. 2. Р. 127-133.
3. Konotopov M. V., Smetanin S. I. History of the Russian Economy: textbook. 7th ed., ster. M.: Knorus, 2008. 352 p.
4. Financial Law: textbook / ed. by E.Y. Gracheva. M.: Prospect, 2012. 576 p.
5. Ashmarina E. M. Correlation of Institutions of Entrepreneurial and Financial Law on the Example of Legal Support of Financial Control // Economic and Legal Issues. 2016. No. 94. Р. 37-43.
6. Financial Law: textbook / ed. by N. I. Khimicheva, E. V. Pokachalova. 6th ed., reviewed and suppl. M.: Norm: INFRA-M, 2017. 800 p.
7. Channov S. E. Delineation of Powers on Subjects of Joint Management in the Context of Budgetary Security of the Subjects of the Russian Federation // Bulletin of the Volga Institute of Management. 2020. Vol. 20, No. 5. Р. 12-20.
8. Tikhomirov Yu. A. Theory of Competence. M., 2001. 355 p.
9. The system of Municipal Management / ed. by V. B. Zotov. 5th ed., corrected and suppl. Rostov n/D: Phoenix, 2010. 717 p.
