CC BY
72
С.А. МИНАЕВА,
* О
адъюнкт кафедры управления органами расследования преступлении
(Академия управления МВД России)
К вопросу процессуального контроля руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела
о
и
О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
122
В статье рассматриваются понятие процессуального контроля, его цель, объект, предмет, средства и меры обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела, а также полномочия руководителя следственного органа.
Законность, процессуальный контроль, ведомственный контроль, руководитель следственного органа.
С принятием в 1960 г. УПК РСФСР неотъемлемой частью системы отечественного уголовного судопроизводства, в отличие от устройства уголовного процесса стран Европы, является стадия возбуждения уголовного дела. Она предшествует началу осуществления уголовного преследования конкретного лица и влечет возникновение таких процессуальных фигур, как подозреваемый, потерпевший, а отказ от нее прекращает всякую уголовно-процессуальную деятельность компетентных органов и должностных лиц. По этой причине вопросы обеспечения законности, а равно — соблюдения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства возникают именно на первоначальной стадии уголовного процесса — стадии возбуждения уголовного дела. Это способствует разрешению как общих задач уголовного процесса, так и специфических, присущих только данной стадии.
Стоит признать, что при принятии нового УПК РФ в 2001 г. законодатель стремился не только наполнить его демократическим содержанием, институтами и принципами, но и обеспечить его преемственность от УПК РСФСР, сохранив, в частности, институт возбуждения уголовного дела [1].
За обозначенный исторический период существования стадии возбуждения уголовного дела не прекращаются споры в научной среде как по вопросам ее наименования, назначения, так и в связи с ее местом в системе уголовного судопроизводства. Так, целесообразность стадии возбуждения уголовного дела рассматрива-
Ранее - следователь по особо важным делам Следственной части Следственного управления УМВД России по Орловской области.
лась авторами Концепции судебной реформы в Российской Федерации в 1991 г., и они решили, что сохранение административной по своей природе доследственной проверки заявлений и сообщений о преступлениях не соответствует демократической направленности. Дослед-ственная проверка охарактеризована в данной Концепции как «суррогат расследования», результаты которого добываются «непроцессуальными, то есть наименее надежными в контексте уголовного судопроизводства, средствами» [11, с. 88]. Однако правовая позиция об отказе в возбуждении уголовного дела в УПК РФ не была реализована и, как следствие, научные споры в настоящее время продолжаются.
Некоторые ученые считают, что сохранение стадии возбуждения уголовного дела соответствует традициям смешанного уголовного процесса и, более того, выгодно отличает отечественный уголовный процесс от англосаксонского и континентального типов [7; 10; 12, с. 181].
В то же время сегодня в науке уголовного процесса с учетом реалий правоприменительной практики вполне обоснованно поставлен вопрос об исключении стадии возбуждения уголовного дела из системы отечественного уголовного судопроизводства, о чем внесено предложение в проект Дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел [8, п. 4.9]. Несомненно, у столь радикального на первый взгляд предложения имеются свои исторические предпосылки, а также социально-политические и правовые причины, породившие необходимость модернизации начала производства по уголовному делу. Однако нас интересует вопрос эффективности реализации полномочий субъектами уголовно-процессуальных отношений в стадии возбуждения уголовного дела и прежде всего — руководителем следственного органа.
На протяжении трех последних десятилетий уголовно-процессуальная деятельность руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела существенно видоизменялась. Так, анализ положений ст. 127.1 УПК РСФСР1 позволяет сделать вывод о том, что уго-
1 Статья 127.1 УПК РСФСР была введена в УПК РСФСР в 1965 г. [5].
ловно-процессуальная деятельность начальника следственного отдела реализовывалась только в стадии предварительного следствия, вместе с тем практика свидетельствовала о необходимости распространения его полномочий и на стадию возбуждения уголовного дела. По факту начальником следственного отдела в полной мере осуществлялась деятельность по контролю за соблюдением следователями сроков разрешения заявлений и сообщений о совершенных пре-ступ-лениях, законностью и обоснованностью проводимых проверочных действий и принимаемых по результатам процессуальных решений, однако де-юре он указанными процессуальными полномочиями в стадии возбуждения уголовного дела наделен не был и, следовательно, не являлся полноправным участником уголовно-процессуальных отношений в данной стадии уголовного процесса.
Ситуация несколько изменилась в связи с принятием в 2001 г. УПК РФ, который предоставил права тогда еще начальнику следственного отдела по контролю за деятельностью подчиненных следователей на стадии возбуждения уголовного дела. Так, например, в его компетенцию были включены распределение проверочных материалов, их изучение и поручение расследования конкретному следователю. Однако начальник следственного отдела своими процессуальными полномочиями по-прежнему не мог влиять на решения, принимаемые следователями в данной стадии. Более того, за счет усиления контрольных и надзорных функций прокурора и следователь, и начальник следственного отдела оказались в подчинении прокурора, на которого по закону было возложено согласование решения следователя о возбуждении уголовного дела и, соответственно, абсолютный надзор за этой стадией уголовного процесса.
Ситуация коренным образом изменилась в связи с принятием Федерального закона РФ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который значительно расширил процессуальные права руководителя следственного органа (ранее — начальника следственного отдела), наполнив процессуальный контроль качественно иным содержанием [3].
В этой связи считаем значимым остановиться на вопросе сущности процессуального контроля, осуществляемого руководителем следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела, так как цена ошибки здесь может иметь своим последствием привлечение к ответственности невиновного лица и освобождение от ответственности виновного.
Так, содержанием объекта процессуального контроля в стадии возбуждения уголовного
дела, на наш взгляд, является процессуальная деятельность руководителя следственного органа, направленная на обеспечение законности процессуальных решений (актов) и процессуальных действий подчиненных следователей, а равно руководителей следственного органа нижестоящего уровня при рассмотрении заявлений, сообщений о преступлениях. При этом из объекта процессуального контроля нами исключена деятельность руководителя следственного органа по контролю за законностью приема и регистрации заявления, сообщения о преступлении, так как руководитель следственного подразделения начинает осуществлять свою деятельность, как правило, уже на этапе рассмотрения сообщения о преступлении. По нашему мнению, контроль за законностью деятельности должностных лиц правоохранительных органов на этапах приема и регистрации сообщений о преступлениях образует содержание объекта, в большей степени, прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела в соответствии с нормами УПК РФ и положениями Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [4].
Свое развитие и конкретизацию объект процессуального контроля получает в предмете, обусловленном конкретными правовыми нормами, за исполнением которых осуществляется процессуальный контроль со стороны руководителя следственного органа. Все это образует режим законности в стадии возбуждения уголовного дела, т. е. соответствие деятельности следователей, руководителей следственных органов правовым нормам, ее регламентирующим. Здесь кроется отличие предмета процессуального контроля от его объекта, который указывает на характер деятельности по исполнению законов.
С учетом изложенного, содержание предмета процессуального контроля руководителя следственного органа образует следующее:
а) законность процессуальных действий по проверке и разрешению заявления, сообщения о преступлении, а в ряде случаев — по приему и регистрации (т. е. соответствие деятельности должностных лиц правоохранительных органов по приему, регистрации, проверке и разрешении заявления, сообщения о преступлении правовым нормам, регламентирующим данный вид деятельности);
б) законность принимаемых процессуальных решений (т. е. соответствие принимаемого следователем, а в некоторых случаях — руководителем следственного органа, процессуального решения правовым нормам, определяющим основания его принятия в соответствии с УПК РФ).
Еще одним значимым элементом процессуального контроля наряду с объектом и предметом, на наш взгляд, являются предусмотренные
123
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
124
ст. 39, 144-145, 148 УПК РФ средства или меры обеспечения законности, сущность которых составляют полномочия руководителя следственного органа. Эти меры являются «... неотъемлемой составляющей, а также органической частью процессуальной деятельности по применению законодательных норм, обеспечивающих права и свободы граждан» [6, с. 368].
С внесением в 2007 г. изменений в УПК РФ средства обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела руководителем следственного органа и прокурором стали принципиально различны, что внесло существенные дополнения в содержание и соотношение процессуального контроля и прокурорского надзора в досудебном производстве.
Несомненно, даже поверхностное изучение полномочий руководителя следственного органа и их сравнительный анализ с полномочиями прокурора позволяет сделать вывод о том, что законодатель наделил руководителя следственного органа широким кругом полномочий в стадии возбуждения уголовного дела, которые можно классифицировать как полномочия, реализуемые в отдельных случаях при приеме и регистрации сообщения о преступлении; при проверке сообщения о преступлении, а в основном — при разрешении сообщения о преступлении и рассмотрении руководителем следственного органа жалоб в стадии возбуждения уголовного дела.
Таким образом, полномочия руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела образуют содержание процессуального контроля.
В то же время при исследовании проблемы контроля за деятельностью следователя в стадии возбуждения уголовного дела следует учитывать и то обстоятельство, что определенная часть полномочий руководителя следственного органа в этой стадии регламентирована не только нормами УПК РФ, но и положениями ведомственных нормативных правовых актов в связи с реализацией полномочий организационного характера, составляющих суть ведомственного контроля, регламентирующих правила принятия заявления, сообщения о преступлении, сроки их разрешения и пр.
Приведенная нами выше классификация полномочий руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела и анализ их правовой сущности позволяет сделать вывод о том, что они достаточны для эффективного и качественного достижения цели процессуального контроля, которая заключается в своевременном предупреждении и выявлении нарушений законности при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях; принятии процессуальных решений подчиненными сле-
дователями (а в некоторых случаях — руководителями следственных органов); своевременном применении мер реагирования на допущенные следователями нарушения и по восстановлению нарушенных прав граждан.
Анализ статистических данных свидетельствует о крайне нестабильной ситуации в стадии возбуждения уголовного дела. В 2011—2012 гг. прокурорами ежегодно вскрывалось около 70 тыс. нарушений закона следователями при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, что сопоставимо с показателями за весь 2010 г. (67 783). Чаще всего преступления укрываются путем вынесения следователями незаконных или необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. [9, с. 12]. Так, в 2011—2012 гг. органами предварительного следствия и органами дознания было принято, соответственно, 6,1 и 6,4 млн решений об отказе в возбуждении уголовного дела, из них в 2011 г. органами прокуратуры были признаны незаконными, необоснованными и отменены 2,3 млн постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела [8, п. 4.7].
Несомненно, указанные цифры вызывают обоснованную озабоченность как среди ученых-процессуалистов, так и правоприменителей.
На первый взгляд, может возникнуть предположение о том, что такая ситуация связана с неэффективностью реализации руководителями следственных органов своих полномочий в стадии возбуждения уголовного дела, на что, в частности, указал В.Я. Гринь: «... ведомственный контроль (имеются ввиду руководители следственных органов — С.М.) не ориентирован на упреждение нарушений, а это означает, что в нем отсутствует системность и, если хотите, профессионализм, от чего, соответственно, страдает и результативность следственной работы» [9, с. 17]. Некоторая активизация роли прокурора обусловлена, по мнению автора, вследствие наделения его полномочиями по отмене решений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовного дела в связи с принятием Федерального закона РФ от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» [2]. Кроме указанных факторов, ухудшение состояния законности в стадии возбуждения уголовного дела заключается также в комплексе причин как правового, так и организационного характера, среди которых — зависимость работы следственного подразделения от ведомственных показателей (прекращение уголовного дела, определения судебной перспективы дела, невозможность раскрыть преступление, совершенное в условиях неочевидности и т. д.), а также влияние проку-
рора на ход предварительного следствия и принимаемые процессуальные решения.
Так, около 80 % опрошенных нами руководителей следственных органов2 на вопрос о том, сталкивались ли они с устными указаниями прокурора о принятии, на их взгляд, незаконного процессуального решения о возбуждении уголовного дела, ответили утвердительно, и только четверо из опрошенных затруднились с ответом. В свою очередь на вопрос о том, сталкивались ли они с устными указаниями прокурора о принятии, на их взгляд, незаконного процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела, утвердительно ответили примерно 52 % опрошенных руководителей следственных органов. Таким образом, влияние прокурора в стадии возбуждения уголовного дела на процесс принятия решения следователем, руководителем следственного органа соответствующего процессуального решения продолжает все же существовать и, вероятно, в силу занимаемой прокурором активной позиции при производстве предвари-
тельного следствия исключить его невозможно, и это несмотря на существенное сокращение прокурорских полномочий.
Мы полагаем, что такая ситуация будет сохраняться до тех пор, пока полномочия прокурора не ограничатся исключительно надзором за рассмотрением ходатайств о производстве отдельных следственных действий, избрании, продлении меры пресечения и поддержания обвинения в суде.
Руководитель следственного органа, являясь значимой фигурой в досудебном производстве, наличествует не для того, чтобы подменить прокурора или, как считают многие ученые, оказать давление на следователя, а для того, чтобы помогать последнему решать сложные задачи расследования уголовного дела, принимать законные и обоснованные решения, в частности, путем осуществления должного процессуального контроля за деятельностью вверенного ему следственного подразделения, начиная со стадии возбуждения уголовного дела.
Список литературы
1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: Федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 16.
3. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон РФ от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
5. О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР: указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. // ВВС РСФСР. 1965. № 50. Ст. 1243.
6. Гаврилов Б.Я. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в досудебном производстве. М., 2003.
7. Дикарев И.С. Сущность и актуальные проблемы стадии возбуждения уголовного дела: монография. М., 2012.
8. Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел: проект (одобрен 4 февраля 2013 г.). URL: http:// http:// www.rg.ru/2013/02/04/karta-mvd-site-dok. html (дата обращения: 04.02.2013).
9. Информационный бюллетень Следственного департамента МВД России 1(151) // Тезисы выступления заместителя Генерального прокурора РФ государственного советника юстиции 1 класса В.Я. Гриня. М., 2012.
10. Исаева Р.М. Социально-правовые основы обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
11. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. М., 1992.
12. Химичева Г.П. Возбуждение уголовного дела: проблемы правовой регламентации и совершенствования деятельности // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2003. № 2.
E-mail: [email protected]
125
2 Опрос проводился в сентябре 2012 г. среди 50 слушателей (руководителей органов предварительного следствия территориальных органов МВД России) 5 факультета Академии управления МВД России.
