CC BY
54
УДК 33 ББК 65
К ВОПРОСУ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ РАЗВИТИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО
КОМПЛЕКСА
АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ВОРОНОВ,
доктор юридических наук, профессор директор Центра правовых основ развития госуправления и гражданского общества Института проблем эффективного государства и гражданского общества ФГОБУ ВО «Финансовыйуниверситет при Правительстве Российской Федерации» E-mail: alex_yoronoff@mail.ru КОНСТАНТИН ЕЛИЗАРОВИЧ СИГАЛОВ, доктор юридических наук, доцент директор Центра правового регулирования финансово-экономических отношений Института проблем эффективного государства и гражданского общества ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» E-mail: sigalovconst@mail.ru АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ГОГОЛЕВ,
кандидат юридических наук, Директор Пермского филиала ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» E-mail: galexey1961@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация: в статье авторы, на основе анализа правового регулирования устойчивости развития энергетического комплекса отмечают, что особенности государственного регулирования электроэнергетической отрасли связаны со стратегическим значением отрасли для государства и ее влиянием на состояние социально-экономического развитие страны, ведь электроэнергетика является, по сути, основой функционирования экономики и жизнеобеспечения государства.
Ключевые слова: энергетика, правовое регулирование устойчивости развития энергетического комплекса, публично-правовой и частноправовой методы регулирования общественных отношений.
Annotation. in article authors, on the basis of the analysis of legal regulation of stability of development of a power complex note that features of state regulation of electrical power branch are connected with a strategic importance of branch for the state and its influence on a state social and economic development of the country, after all the power industry is, in fact, a basis of functioning of economy and life support of the state.
Keywords: power, legal regulation of stability of development of a power complex, public and private-law methods of regulation of the public relations.
Электроэнергетика является базовой отраслью экономики России, которая обеспечивает потребности экономики и населения страны в электрической и тепловой энергии, во многом определяет устойчивое развитие всех отраслей экономики страны, и создает необходимые предпосылки повышения качества жизни гражданского общества. При этом процесс эффективного развития и функционирования электроэнергетической отрасли также является необходимым фактором безопасности нашего государства и успешного экономического развития России.
Энергетической стратегией России на период до 2020 года в качестве основных целевых ориентиров долгосрочной политики государства в электроэнергетике определены, в частности, надежное снабжение экономики и населения страны электрической и тепловой энергией, сохранение целостности и развитие Единой энергетической системы России, повышение эффективности функционирования и обеспечение устойчивого развития электроэнергетики с учетом современных технологий, а также снижение вредного воздействия на окружающую среду.
Соответственно главная задача административно-правового регулирования состоит в реализации государственной политики в электроэнергетике и заключается в разработке эффективной нормативно-правовой базы для регулирования отрасли. Эффективное государственное регулирование в сфере электроэнергетики выступает неотъемлемой предпосылкой стабильного развития экономики, которое, в свою очередь, обеспечивает общий рост благосостояния и повышения уровня жизни населения страны1.
Следует отметить, что особенности государственного регулирования электроэнергетической отрасли связаны со стратегическим значением отрасли для государства и ее влиянием на состояние социально-экономического развитие страны, ведь электроэнергетика является, по сути, основой функционирования экономики и жизнеобеспечения государства.
Последнее десятилетие ознаменовалось проведением глобальной реформы электроэнергетической отрасли в Российской Федерации. Основной целью такого реформирования являлось повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей и др.
В связи с этим в отечественной электроэнергетике произошли радикальные изменения: поменялась система государственного регулирования отрасли, сформированы конкурентные рынки электроэнергии, на которых электрическая и мощность торгуется преимущественно по свободным ценам, которые не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, их участники конкурируют, снижая свои издержки, созданы условия для развития рынков электрической энергии и мощности.
Естественно, ходе реформирования поменялась и организационная структура отрасли, образованы новые компании-субъекты электроэнергетики, естественно-монопольные виды деятельности (услуги по передаче электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) отделены от потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) и введен запрет на их совмещение, вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, осуществлявших все эти виды деятельности, созданы инфраструктурные организации электроэнергетики, которые специализируются на отдельных видах деятельности. В итоге реформы генерирующие, сбытовые и сетевые компании приватизированы и в настоящее время конкурируют друг с другом. В естественно-монопольных сферах, напротив, произошло усиление государственного регулирования и контроля.
Вместе с тем большинством экспертов отмечаются нерешенные и стоящие перед государством проблемы в электроэнергетике, например, такие как, низкий уровень конкуренции на розничных рынках электрической энергии; высокий уровень задолженности на рынках электроэнергии и мощности; высокая степень
износа электросетевого и генерирующего оборудования, низкая эффективность функционирования электросетевого комплекса и непрозрачность инвестиций и другие. Одним из самых негативных факторов единогласно называется высокий темп роста цен на электрическую энергию.
В Энергетической стратегии России на период до 2030 года отмечено, пока не в полной мере обеспечивается достижение запланированных Энергетической стратегией России на период до 2020 года итоговых качественных результатов первого этапа ее реализации, а именно — создания базы для устойчивого поступательного развития энергетического сектора, включающей, в том числе, формирование целостной и апробированной нормативно-законодательной базы, создание энергетических рынков с высоким уровнем конкуренции и справедливыми принципами организации торговли2.
Таким образом, совершенствование системы правового регулирования устойчивости развития энергетического комплекса является важнейшей государственной задачей, от реализации которой зависит дальнейшее развитие электроэнергетической отрасли, благополучие наших граждан, жизнеспособность и развитие государства.
Следует отметить, что технологическая специфика электроэнергетики обуславливает необходимость существования особой системы оборота электроэнергии как товара и наличие институционально организованных сфер ее купли — продажи оптового и розничных рынков. Единая система управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии, наличие которой предопределено условием надежного и бесперебойного функционирования электроэнергетики, не допускает произвольного заключения юридическими и физическими лицами сделок в сфере купли — продажи энергии и оказания сопутствующих этому услуг, требуя от этих субъектов соблюдения единых правил осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота энергии, определенным образом ограничивающих принцип свободы договора3.
В силу в силу указанной специфики отрасли специальная нормативно-правовая регламентация особой системы правоотношений в электроэнергетики является неотъемлемым условием ее надежного и бесперебойного функционирования.
В самом общем виде нормы энергетического законодательства можно разделить на две основополагающие группы:
• нормы публично-правовые (административно-правовые);
• нормы частноправовые (гражданско-правовые)4.
Деятельность в электроэнергетике опосредуется
разными по своей правовой природе отношениями: административно-властными отношениями, возникающими между субъектом управления — государством в лице его органов государственной власти, с одной стороны, и управляемыми объектами (субъекта-
ми электроэнергетики, потребителями электрической энергии) — с другой, или договорными отношениями, складывающимися между субъектами электроэнергетики или субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии, что является уже предметом гражданско-правового регулирования5.
Таким образом, к особенностям правового регулирования отношений в электроэнергетической сфере относится то обстоятельство, что они являются уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права в условиях рынка. В нем в высшей степени проявляется взаимодействие публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений.
Система законодательства об электроэнергетике имеет сложную и разветвленную структуру, состоящую из множества нормативных правовых актов, разделенных по юридической силе, и включающих в себя правовые нормы, относящиеся к различным отраслям права, таким как административное, гражданское, земельное, экологическое, налоговое, инвестиционное, строительное и др. Сама система нормативных правовых актов, регулирующих функционирование электроэнергетической отрасли, определена Законом об электроэнергетике, который использует понятие «законодательство Российской Федерации об электроэнергетике» в широком смысле, относя к нему как, собственно, федеральные законы, так и так и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные акты.
В систему нормативных правовых актов, регулирующих работу электроэнергетической отрасли, в первую очередь входит Конституция Российской Федерации, на положениях которой в соответствии с иерархией нормативных правовых актов должны основываться все иные законодательные и подзаконные акты в сфере электроэнергетики.
Следует отметить, что прямых норм, непосредственно направленных на регулирование электроэнергетики Конституция РФ не содержит, за исключением статьи 71 относящей федеральные энергетические системы к предмету ведения Российской Федерации. Обращает внимание то, что понятие «федеральные энергетические системы» в законодательстве РФ на настоящий момент так и не определено, но при этом используется рядом законодательных актов, например Земельным кодексом РФ, предусматривающим изъятие в исключительных случаях, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанных с размещение объектов федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения.
В настоящее время некоторые авторы отождествляют понятие федеральные энергетические системы с понятием ЕЭС России6, что не совсем верно, т.к. понятие ЕЭС России шире понятия федеральных энергетических систем.
В целом вопросы функционирования электроэнер-
гетики затрагивают общие нормы Конституции РФ, например, определяющие принципы единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности7.
Одним из основополагающих нормативных правовых актов в системе, законодательства, регулирующего деятельность в сфере электроэнергетики, является Гражданский кодекс Российской Федерации. При этом электроэнергетическую сферу затрагивают как общие нормы гражданского законодательства, определяющие, например, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности, корпоративные отношения, так и специальные нормы, содержащиеся в параграфе № 6 Главы 30 ГК РФ, которые направлены на регулирование правоотношений по договору энергоснабжения. При этом важно отметить, что в силу статьи 539 ГК РФ специальные законы или иные правовые акты, регулирующие правоотношения, связанные с договором снабжения электрической энергией, имеют приоритет перед нормами 6 параграфа 30 главы ГК РФ.
Базовым системообразующим законом в сфере электроэнергетике является Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», который устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности как субъектов электроэнергетики осуществляющих деятельность в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме когенерации), так и потребителей электрической энергии.
Важное место в системе нормативных правовых актов, регулирующих электроэнергетику, занимает Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»8, который был принят в одном пакете с ФЗ «Об электроэнергетике». Этот закон устанавливал особенности переходного периода реформирования электроэнергетики, кроме того данным законом закреплен ныне действующий запрет для субъектов электроэнергетики на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности.
Еще одним законом регулирующим, в том числе, отношения в электроэнергетике является Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который устанавливает
правовые, экономические и организационные основы стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в РФ, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса. Необходимо отметить и Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-Ф3 ««О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», который устанавливает правовые и организационные основы для обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций и граждан информацией о состоянии и прогнозе развития топливно-энергетического комплекса.
В отношении субъектов электроэнергетики, осуществляющих естественно-монопольные виды деятельности, например оказание услуг по передаче электрической энергии или услуг по оперативно-диспетчерскому управлению, применяются положения Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Важное место в системе законодательства об электроэнергетики занимает Федеральный закон от 27.06.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции».
Резюмируя следует отметить, что за последнее десятилетие в России в целом сформирована система законодательства об электроэнергетике, которая, тем не менее, нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.
В настоящее время такая работа ведется, в том числе, в соответствии с Планом мероприятий («дорожной карты») «Повышение доступности энергетической инфраструктуры»9, Концепцией создания и развития механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей10, Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации»11 и др.
Также в настоящее время идет разработка концепции формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза, предстоит работа по разработке единых правил оптового рынка и гармонизации российского законодательства об электроэнергетике и законодательства членов ЕВРАЗЭС.
Как нами отмечалось ранее, деятельность в электроэнергетике опосредуется разными по своей правовой природе отношениями: административно-властными отношениями, возникающими между субъектом управления — государством в лице его органов государ-
ственной власти, с одной стороны, и управляемыми объектами (субъектами электроэнергетики, потребителями электрической энергии) — с другой, или договорными отношениями, складывающимися между субъектами электроэнергетики или субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии, что является уже предметом гражданско-правового регулирования.
Таким образом, к особенностям правового регулирования отношений в электроэнергетической сфере относится то обстоятельство, что они являются уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права в условиях рынка. В нем в высшей степени проявляется взаимодействие публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений. При этом система законодательства об электроэнергетике имеет сложную и разветвленную структуру, состоящую из множества нормативных правовых актов, разделенных по юридической силе, и включающих в себя правовые нормы, относящиеся к различным отраслям права, таким как административное, гражданское, земельное, экологическое, налоговое, инвестиционное, строительное и др.
1 Вишнякова А.С «Административно-правовое регулирование оптового рынка электрической энергии и мощности» Ав-тореф. дис. ...канд. юрид. наук. М.2012. С. 17.
2 Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 год». // СЗ РФ 2009, № 48, ст. 5836.
3 Концепция к проекту федерального закона «Об электроэнергетике», электронная система «Консультант плюс».
4 Свирков С.А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота энергии: монография. М.: Статут. 2013. С. 78.
5 Шабуня В.В. Проблемы административно-правового регулирования электроэнергетики в Российской Федерации. В монографии «Актуальные проблемы государственного администрирования в финансово-экономической сфере. М. 2014. С.248.
6 Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий» (постатейный). Под науч. ред. Ю.И. Скуратова. «Статут». 2013.
7 Комментарий к Федеральному закону от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (постатейный) (Кайль А.Н., Пе-трусева Н.А.). Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2010.
8 Федеральный закон от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике». //СЗ РФ», 31.03.2003, № 13, ст. 1178.
9 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2012 № 1144-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») Повышение доступности энергетической инфраструктуры» //СЗ РФ. 09.07.2012, № 28, ст. 3940.
10 Распоряжение Правительства РФ от 19.09.2013 № 1689-р «Об утверждении Концепции создания и развития механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей и Плана мероприятий («дорожной карты»)». //СЗ РФ. 30.09.2013, № 39, ст. 5002.
11 Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2013 № 511-р «Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации», //СЗ РФ. 08.04.2013, № 14, ст. 1738.
