CC BY
42
объектах недвижимости, прочно с ними связанных. Эти данные получены в результате целой системы специальных земельно-кадастровых работ. Так, в настоящее время филиал Федерального кадастрового центра «Земля» по ЮФО разрабатывает и внедряет современные информационные технологии, обеспечивающие сбор, обработку, хранение и использование данных, получаемых в результате проведения землеустройства и государственного кадастрового учета, для корпоративного учета объектов земельно-имущественного комплекса (наиболее значимые из которых ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «АК «Транснефть» и ОАО «АК «Транснефтепродукт»). Вышеперечис-ленный комплекс работ проводится на территории Ростовской, Волгоградской, Саратовской и Астраханской областей, Ставропольского и Краснодарского краев, а также Республик Калмыкия и Адыгея.
ЛИТЕРАТУРА
1. Информационный сборник по работе Кадастрового информационно-аналитического центра Южного федерального округа. Ростов н/Д, 2003.
2. Концепция создания и функционирования автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации // Земельный вестник России. 2000. №2.
3. Подболотова А.П. Экономический механизм управления земельными ресурсами субъекта Рос -сийской Федерации // Земельный вестник России. 2004. №1.
4. Саи С.И. Методы и модели управления земельно-имущественным комплексом крупного города. М.: Фонд развития отечественного книгоиздания им. И. Д. Сытина, 2001.
И.Ю. ГУСЕВА, главный специалист отдела координации деятельности МУПи МУ комитета по управлению имуществом г. Таганрога
К ВОПРОСУ ОБ УПРАВЛЕНИИ УНИТАРНЫМИ
ПРЕДПРИЯТИЯМИ
Реформирование системы государственного управления в России - одно из важных условий достижения положительных результатов социально-экономического развития страны. В условиях перехода к рыночным отношениям претерпевают изменения и традиционные подходы к управлению в государственном секторе экономики, в том числе и унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Имущество за унитарными предприятиями может быть закреплено на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие), на праве хозяйственного ведения.
Понятие «унитарное предприятие» было ведено с вступлением в действие части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 г. Нормы Гражданского кодекса на некоторое время упорядочили взаимоотношения государства и унитарных предприятий, экономическое состояние госсектора несколько стабилизировалось. Существует мнение, что в значительно большей степени улучшению по-
ложения в нем сыграло уменьшение масштабов гос-сектора в результате приватизации [4].
В сложившейся на тот момент социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 №1024 была утверждена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, в которой были намечены основные цели и задачи совершенствования системы управления государственными унитарными предприятиями и определены механизмы управления [4] :
- определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций;
- определение цели государства применительно к каждому унитарному предприятию;
- установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий о ходе выполнения утвержденной программы деятельности;
- установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы;
- ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и самих унитарных предприятий;
- установление принципов определения части прибыли унитарных предприятий, подлежащих перечислению в федеральный бюджет в виде дохода собственника от использования такого имущества, и порядка такого перечисления. Практическая реализация указанных в Концепции
подходов предполагала создание соответствующей правовой основы. Так, на федеральном уровне были приняты следующие нормативно-правовые акты:
- постановление Правительства Российской Федерации от 04.10.1999 №1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 11.01.2000 №23 «О создании реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 03.02.2000 №104 «О мерах по усилению контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 16.03.2000 №234 «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»;
- распоряжения Мингосимущества от 16.02.2000 №188-р и 189-р, согласно которым были утверждены Примерный устав и Примерный контракт с руководителем.
В 2002 г. в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации было принято постановление Правительства Российской Федерации от 10.04.2002 №228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий», которым были утверждены Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий.
Таким образом, еще до принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» на федеральном уровне уже была сформирована система управления федеральными государственными унитарными предприятиями.
Законодательное оформление регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий произошло несколько позже.
За 1995-2002 гг. не было принято не одного документа на федеральном уровне, который бы в полной мере определял взаимодействие муниципального
унитарного предприятия и органов власти. Органы местного самоуправления в своей деятельности по управлению муниципальными унитарными предприятиями руководствовались нормами Гражданского кодекса РФ, законодательными актами, регулирующими деятельность по управлению федеральными государственными унитарными предприятиями.
Пробел в законодательстве был восполнен принятием Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [9], который является основным документом, регламентирующим в настоящее время действия органов местного самоуправления по управлению муниципальными унитарными предприятиями. С принятием Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» сформировались идентичные системы управления унитарными предприятиями на федеральном и муниципальном уровнях.
Настоящий закон отражает основные подходы к управлению унитарными предприятиями, заложенные еще в Концепции управления государственным иму-ществом и приватизации в Российской Федерации. Принятие закона было обусловлено:
- необходимостью реформирования существующей системы управления унитарными предприятиями;
- низкой эффективностью деятельности унитарных предприятий, что привело к недополучению доходов в бюджеты разных уровней;
- отсутствием четких критериев необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;
- количеством унитарных предприятий, которое не соответствовало возможностям государства по управлению и контролю за их деятельностью. Предполагалось, что нормы этого закона несомненно повысят эффективность управления в муниципальных образованиях, поскольку положительный опыт реализации предложенных в законе положений на федеральном уровне на момент вступления в силу закона уже имелся.
Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» прежде всего:
- определил перечень случаев, в которых могут создаваться муниципальные унитарные предприятия;
- четко разграничил полномочия собственника имущества предприятия, а также права, обязанности и ограничения руководителя предприятия;
- обозначил перечень сделок, которые не могут совершаться предприятием без согласования с собственником имущества;
- ввел запрет на создание муниципальными предприятиями дочерних предприятий (муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения);
- определил порядок реализации собственником имущества муниципального унитарного предприятия права на получение части прибыли от ис-пользования муниципального имущества;
- ввел обязательность ежегодных аудиторских проверок, проводимых по решению собственника.
Во исполнение Федерального закона в муниципальных образованиях приняты нормативные документы, реализующие основные нормы закона. Например, в муниципальном образовании «Город Таганрог» решением Городской думы №555 от 31.07.2003 «О повышении эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями» утверждены:
- положение о показателях финансово-хозяйственной деятельности МУП;
- положение о комиссии по контролю за деятельностью МУП;
- типовая форма программы деятельности МУП;
- типовая форма отчета руководителя МУП.
Право собственника на получение части прибыли
от использования имущества муниципального унитарного предприятия реализовывалось в ряде муниципальных образований, в том числе ив г. Таганроге, еще до введения в действие Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Необходимость этого была обусловлена положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации [1], введенного в действие с 1 января 2000 г. Если в ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации [2] указывалось, что собственник имущества унитарного предприятия имеет право на получение части прибыли, то согласно ст. 62 Бюджетного кодекса одной из составляющих бюджета муниципального образования являются неналоговые платежи, в том числе часть прибыли муниципальных унитарных предприятий за пользование муниципальным имуществом.
Положения закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» позволили собственнику имущества муниципальных унитарных предприятий найти ответы на многие вопросы и построить более упорядоченную систему управления муниципальными унитарными предприятиями.
В любой системе управления обязательным условием ее нормального функционирования является наличие налаженных каналов прямой и обратной связи между управляющей системой и управляемой. Управляющей системой в данном случае выступает муниципальное образование, управляемой - муниципальное унитарное предприятие. Поскольку в настоящее время полномочия собственника и руководителя предприятия закреплены законодательно, взаимоотношения (прямая и обратная связь) стали более организованными.
Вместе с тем, анализ норм Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», проводимый некоторыми авторами, в частности К. Савицким [8], указывает на продолжение тенденций ограничения правоспособности и самостоятельности унитарных предприятий и усиления контроля над ними со стороны государственных и муниципальных органов. Прежде всего, это выражается в необходимости согласования сделок унитарных предприятий, что негативно сказывается на деятельности предприятий. Практика показывает, что в муниципальных образованиях наиболее частыми для согласования являются сделки, связанные с приобретением, отчуждением имущества, предоставлением
займов, кредитов, поручительств, передачей имущества в аренду, залог. Как правило, порядок согласования сделок регулируется местными нормативно-правовыми актами и не сказывается отрицательно на деятельности муниципальных унитарных предприятий. Цель согласования сделок - это контроль имущественного состояния муниципального унитарного предприятия. Деятельность органов местного самоуправления в части управления уже созданными муниципальными унитарными предприятиями заключается прежде всего в функциях контроля за финансово-хозяйственной деятельностью, имущественным состоянием, полнотой и своевременностью отчислений в бюджет муниципального образования платежей за пользование муниципальным имуществом, оказанием консультационных услуг предприятиям.
Если эффективность принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» для деятельности органов местного самоуправления очевидна, то существует мнение, что этот закон не оказал значительного влияния на повышение эффективности работы унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
В связи с этим следует отметить, что муниципальное унитарное предприятие - это самостоятельный хозяйствующий субъект, коммерческая организация, поэтому его основной целью является получение прибыли. Хозяйственная деятельность унитар-ных предприятий регулируется не только положениями указанного закона, но и другими законодательными актами, применение которых позволяет добиться положительных результатов. Например, с 01.01.2004 г. муниципальным унитарным предприятиям разрешено применять упрощенную систему налогообложения, предусмотренную главой 26.2 Налогового кодекса Российской Федерации. В муниципальном образовании «Город Таганрог» существует практика перевода муниципальных унитарных предприятий на упрощенную систему налогообложения, т.к. это выгодно для муниципалитета, поскольку значительно повысило поступление в бюджет города платежей за пользование муниципальным имуществом, и для предприятий в части сокращения налогового бремени. Эффективным также является осуществление залоговых сделок. Совместная работа органов власти и предприятий по поиску современных подходов к управлению несомненно дает положительный эффект.
Среди причин низкой эффективности деятельно -сти предприятий можно выделить:
- отсутствие заинтересованности в деятельности предприятия;
- недостаток знаний и навыков, ведь большинство существующих в нынешнее время муниципальных унитарных предприятий пришли в хозяйственный оборот из плановой экономики, руководители и сотрудники таких предприятий работают по инерции, не приемлют рыночных отношений, не повышают квалификацию, прежде всего это относится к предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. Для тех руководителей, которые еще не привыкли к самостоятельной работе в ус-
ловиях рыночной экономики, серьезный подход к работе на муниципальных предприятиях позволит повысить собственную квалификацию и подгото-виться к работе в новых условиях после приватизации;
- нежелание использовать современные технологии менеджмента на предприятиях;
- выполнение нерентабельных работ, услуг;
- конструкцию правохозяйственного ведения. Закон «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях» можно рассматривать как переходный, поскольку распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 №910-р (в ред. от 06.06.2002) «О программе социально-экономического развития РФ» [5] предусмотрен отказ от использования права хозяйственного ведения, т.к. сохранение этой конструкции было обусловлено переходным характером к рыночным отношениям. Но поскольку в настоящее время муниципальные унитарные предприятия существуют, то представляется необходимым повышать эффективность взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов, привлекать к руководству предприятиями профес -сионалов в сфере управления.
В настоящее время принципы управления муниципальными унитарными предприятиями строятся с учетом реализации принципа «управления по результатам »[6].
С учетом реализации принципа «управления по результатам» с экономической, управленческой и правовой точек зрения прослеживается несостоятельность такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Это предполагает ограничение создания муниципальных унитарных предприятий и снижение расходов бюджетов муниципальных образований на содержание унитарных предприятий [10].
Правительством Российской Федерации от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в России в 2004-2006 гг., согласно которой повышение эффективности использования бюджетных средств должно осуществляться за счет создания механизмов, при которых социальные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В связи с этим предполагается преобразование государственных и муниципальных предприятий, способных функционировать в рыночной среде, в частные коммерческие организации. Однако это не означает полного исчезновения государственных и муниципальных унитарных предприятий из гражданского оборота. В определенных областях экономики они остаются единственной организационно-правовой формой, которая может обеспечить отдельные функции государства и муниципальных образований [3].
Таким образом, в настоящее время основными направлениями реформирования муниципальных унитарных предприятий являются:
- продолжение работы по сокращению количества унитарных предприятий;
- отказ от использования права хозяйственного ведения и постепенная оптимизация количества унитарных предприятий.
Сокращение количества муниципальных унитарных предприятий выполняется путем реорганизации, ликвидации, преобразования в иную организационно-правовую форму.
Реорганизация муниципального унитарного предприятия осуществляется в форме:
- слияния двух или нескольких унитарных предприятий;
- присоединения к унитарному предприятию одно -го или нескольких унитарных предприятий;
- разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий;
- выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий;
- преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы.
В настоящее время имеется положительный опыт реорганизации путем слияния, присоединения унитарных предприятий, а также преобразования муниципального унитарного предприятия в муниципальное учреждение. Таким образом, посредством реорганизации сокращается количество предприятий с дублирующими функциями, ликвидируются предприятия, прекращение деятельности которых никак не сказывается на социально-экономическом состоянии муниципального образования.
В соответствии с законодательством Российской Федерации в муниципальных образованиях осуществляется ликвидация муниципальных предприятий -по решению собственника имущества либо по решению суда в соответствии с законодательством о банкротстве. К ликвидации муниципальных предприятий обращаются чаще всего в случаях, когда финансовая состоятельность предприятия в перспективе вызывает сомнения, либо когда признаки банкротства очевидны. Прежде всего, это относится к предприятиям жилищно-коммунального хозяйства.
Что касается приватизации муниципальных унитарных предприятий, то данное направление еще только формируется в муниципальных образованиях. Это частично обусловлено тем, что многие предприятия из-за своего финансового состояния не попадают под условия акционирования. В целях ускорения темпов реформирования унитарных предприятий распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 №38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)» предусматривается отказ от акционирования мелких и средних унитарных предприятий и увеличения размера балансовой стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, при котором осуществляется его акционирование. Предполагается также преобразование унитарных предприятий в общества с ограниченной ответственностью [7].
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от20.04.2007).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 05.02.2007)
3. Мокрый B.C. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №4.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 №1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 №903).
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 №910-р (в ред. от 06.06.2002) «О программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.)».
6. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.».
7. Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 №38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)».
8. Савицкий К. Тенденции и пути развития унитарных предприятий//Вопросы экономики. 2004. №9.
9. Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 №169-ФЗ).
10. Шаламенцева Е.Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностъю//Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №8.
Н.Ю. БОНДАРЕНКО преподаватель кафедры экономики и финансов ТИУиЭ
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Динамичность институциональной структуры государства, сложные транс формационные из -менения в экономике обусловливают неопределенность в процессах функционирования социально-экономических систем различного уровня, включая региональный. Особое значение при этом приобретают проблемы совершенствования процессов регионального планирования и управленческих технологий, учитывающих тенденции децентрализации, рас -ширения прав регионов, появления качественно новых объектов управления.
Регионализация экономики определяет необходимость поиска новых подходов к управлению как на макро-, так и на мезо- и микроуровнях. Современное состояние регионального управления не в полной мере обеспечивает реализацию главных целей, а значит, и эффективность функционирования всей регио-нальной совокупности социально-экономических объектов, что связано, прежде всего, со слабой научной составляющей в общей характеристике процес-сов планирования и управления региональной экономикой.
Научный подход к совершенствованию планирования в региональном управлении предполагает реализацию принципов системности, комплексности, разработки аналитических и нормативных моделей управления социально-экономическими системами. От того, насколько рационально построен процесс планирования, во многом зависит эффективность
использования человеческих, материальных, финансовых и природных ресурсов региона.
Для обеспечения эффективного управления социально-экономическими процессами в регионе необходима разработка долгосрочного плана действий, увязывающего различные элементы государственной экономической политики с ресурсными и финансовыми возможностями региона на основе современных научно обоснованных методик и технологий. Данная проблема типична для большинства регионов, что определяет актуальность комплексного ис-следования инструментарно-методологического базиса процессов разработки стратегии регионального развития.
Одной из важнейших первоначальных процедур формирования плана является прогнозирование. В современной науке и практике сформировалось конкретное и однозначное понимание сущности прогноза и прогнозирования.
Экономическое прогнозирование следует рас -сматривать как систему научных исследований количественного и качественного характера, направленных на выяснение тенденций развития экономических отношений и поиск оптимальных решений по достижению целей этого развития.
Прогноз - это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объектов в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках их осуществления.
