CC BY
88
Принятый в 2003 г. Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] нормативно закрепил новый для России вид муниципального образования - городской округ. Таковым признается городское поселение, в котором сложилась инфраструктура (социальная, транспортная и иная), необходимая как для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения городского округа, так и для осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на муниципальный уровень. Несмотря на то, что понятие «городской округ» определяется через понятие «городское поселение», городские округа в законе обозначены в качестве самостоятельного вида муниципальных образований, поскольку не входят в состав муниципального района, как городские поселения. В силу этого обстоятельства на органы местного самоуправления городского округа возложено осуществление и полномочий по решению вопросов местного значения поселения, и полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района. В общем количестве муниципальных образований число городских округов невелико. Согласно базе данных показателей муниципальных образований, размещенной на сайте Федеральной службы государственной статистики, на 1 января 2013 г. в Российской Федерации создано 23 001 муниципальное образование. Из них статус городского поселения имеет 1687 муниципальных образований, а городского округа - всего 518 [2].
Поскольку статусом городского округа наделяется только городское поселение, в состав его территории может входить один город или один поселок. Данный город или поселок выступает основным элементом в составе территории городского округа, следовательно, его административно-территориальный статус является определяющим фактором для городского округа как муниципального образования. При этом действующая в настоящее время редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не содержит нормативных предписаний о размерах города или поселка, который может получить статус городского округа, равно как и о численности его населения. В силу этого формально на данный статус (при наличии остальных характеристик) могут претендовать как столицы республик и административные центры других субъектов федерации, так и небольшие поселки городского типа. Тем не менее, большинство из 518 городских округов составляют административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения. Так, например, в Волгоградской области в их числе только города областного значения. Этот подход оказался самым распространенным в отечественной практике, и статус городского округа приобрели города регионального значения [3, с. 24-28].
Но при этом сами эти города значительно отличаются друг от друга даже в границах одного субъекта. В числе этих отличий - существование в ряде городских округов внутреннего административного деления на районы. Данный аспект особенно актуален в связи с предложением выделить городской округ с районным делением как самостоятельный вид муниципального образования, в границах которого осуществление местного самоуправления имеет свои особенности. Так, в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на рассмотрении находится законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [4]. Им, в числе прочего, предлагается нормативно установить статус такого муниципального образования, как городской округ с внутригородским делением. Им признается городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы. При этом внутригородской район также предлагается считать самостоятельным муниципальным образованием, а не просто административной единицей в территориальной структуре крупного города. Внутригородской район в предлагаемом законопроекте определяется как внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением. Следовательно, предлагается создать еще одну (наряду с муниципальными районами) сложносоставную
двухуровневую конструкцию муниципалитетов, в которой муниципальные образования одного вида входят в состав другого муниципального образования.
Деление городов на районы, которое Л. А. Велихов называл «городской децентрализацией», связано с рационализацией управления муниципальным хозяйством и призвано решать две основные задачи:
- «приближение» к населению тех органов управления, с которыми они чаще всего сталкиваются в своей повседневной жизни;
- разгрузка городского уровня управления, освобождение его от необходимости решать бытовые проблемы жителей [5].
Конституция Российской Федерации не содержит четкого перечня территориальных единиц, в границах которых может осуществляться местное самоуправление. И ранее действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] допускал существование внутригородских муниципальных образований, определяя, что вопросы об их образовании решаются представительным органом местного самоуправления города самостоятельно, но с учетом мнения населения соответствующей территории. Однако на практике далеко не все города с районным делением эту возможность реализовывали.
Существующие в то время подходы к статусу городского района как самостоятельного муниципального образования можно с определенной долей условности свести к двум основным прямо противоположным точкам зрения. Как представляется, аргументы их сторонников актуальны и сейчас.
Первая отстаивает интересы городского целого, считая нецелесообразным существование района города как самостоятельного муниципального образования [7, с. 24]. Аргументами данного подхода служат стремление предотвратить городской «сепаратизм», «растаскивание» города на части, опасение того, что организация местного самоуправления на базе городского района приведет к нарушению управляемости городом как целостным образованием с единым экономическим пространством, коммунальным хозяйством, службами жизнеобеспечения населения и т. д.
Кроме того, подобная точка зрения обосновывается также тем, что районы городов России не имеют финансово-экономической базы, достаточной для реализации возложенных на муниципалитеты полномочий. Это, прежде всего, самостоятельный бюджет, возможность проводить местную налоговую политику, муниципальная собственность как экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества (на практике она включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики). В силу этого городскому району не хватит собственного социально-экономического потенциала для самостоятельного эффективного функционирования в качестве муниципального образования, т. к. деление городов на районы в России осуществляется не на основе принципа единства экономических и административных границ.
Другая точка зрения аргументирует необходимость признания городского района муниципальным образованием [8, с. 2-6; 9, с. 9-12]. В этом случае у районов будут самостоятельные представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Но такая двухуровневая система управления городом должна существовать без взаимного подчинения. В качестве аргументов, доказывающих эффективность данной модели управления городом, называют, во-первых, возможность приблизить власть к населению, а во-вторых, разгрузить городской уровень управления от потока повседневных проблем.
Интересно, что во многом аналогичные аргументы приведены в пояснительной записке к законопроекту, предлагающему выделение городских районов в самостоятельный вид муниципального образования. Его авторы отмечают, что по итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского Конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права становится очевидным, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на
общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. Общегородская муниципальная власть отдалена от населения и слабо контролируется городским сообществом.
Несомненно, актуальная сегодня проблема эффективной обратной связи между населением и органами власти крупных как по размеру территории, так и по численности населения городских округов должна решаться. Возможно, после формирования внутригородских муниципальных образований она отчасти и утратит свою остроту. Но так ли необходимо для этого создавать муниципальные образования в рамках городского района? Вернее, есть ли в настоящее время возможность для этого?
Как представляется, в механизме налаживания эффективной обратной связи между населением и органами власти крупных городских округов необходимо активно использовать возможности уже сложившихся на практике институтов, например, территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья.
Прежде чем проводить такие существенные преобразования в сфере местного самоуправления, необходимо в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 нормативно установить специальные критерии (или принципы) территориальной организации местного самоуправления. В научной литературе в качестве наиболее очевидных из них называются такие, как:
- численность населения;
- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;
- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории [10, с. 20-24].
Количественный рост муниципальных образований в обязательном порядке должен осуществляться с учетом научно обоснованных подходов к территориальному проектированию местного самоуправления. Так, например, уже на стадии разработки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специалисты предупреждали, что минимальная численность жителей в поселении должна составлять не менее 30 тыс. человек, поскольку только тогда налоговые сборы смогут пусть в минимальной степени, но покрывать расходные обязательства муниципалитетов [11, с. 11-14]. Немало дискуссионных вопросов остается в правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления уже существующих муниципальных образований в сфере земельных отношений. Они требуют решения прежде проведения территориальных преобразований на муниципальном уровне (или хотя бы параллельно с ними) [12, с. 50-56].
Разрешение возникших в процессе реформирования территориальной организации местного самоуправления проблем, несомненно, требует научного осмысления. Вопрос об оптимизации территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, является одним из самых сложных, но без его решения невыполнимы задачи по обеспечению эффективного развития этого уровня публичной власти [13, с. 58-64].
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
2. База данных показателей муниципальных образований. URL: http://www.gks.ru/ dbscripts/munst/munst.htm
3. Астафичев П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4.
4. Законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/%28SpravkaNew%29? OpenAgent&RN=469827-6&02
5. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35, ст. 3506.
7. Говоренкова Т., Вобленко С. Кого и куда выбираем // Российская Федерация. 1996. № 11.
8. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Городское управление. 1998. № 1.
9. Замотаев А. Местное самоуправление в городском районе // Российская юстиция. 1996. № 8.
10. Пешин Н. Л. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10.
11. Выдрин И. В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 5.
12. Анисимов А. П., Коростелева М. В. Правовое регулирование экономических основ местного самоуправления в России: дискуссионные вопросы // Новая правовая мысль. 2014. № 1.
13. Коростелева М. В. Объединение как форма преобразования муниципальных образований: особенности правового регулирования и практической реализации // Новая правовая мысль. 2012. № 5.
