CC BY
171
УДК 342.25
М. С. Трофимов, А. И. Бестужий
К вопросу об особенностях и проблемах реализации муниципально-правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации
В статье рассматривается вопрос о структуре правового статуса главы муниципального образования, делается вывод о необходимости рассмотрения отдельно статуса главы муниципального образования, руководителя местной администрации и председателя представительного органа.
In the article the question of structure of legal status of the head of municipality is considered. Authors draw a conclusion about need of consideration separately the status of the head of municipality, the head of local administration and the chairman of a representative body.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, местная администрация, глава муниципального образования.
Key words: local government, municipality, local administration, head of municipality.
В соответствии с действующим законодательством России о местном самоуправлении, основанном на понимании местного самоуправления как формы народовластия, глава муниципального образования является представителем населения. В случае избрания на всеобщих выборах глава муниципального образования получает делегированные населением полномочия по управлению муниципальным образованием. В случае избрания лица на должность главы депутатами представительного органа муниципального образования, он получает делегированные полномочия от населения через этих самых депутатов. Но и в одном и в другом случае можно вести речь о том, что глава муниципального образования - это выборное должностное лицо, основной функцией которого является пред-
© Трофимов М. С., Бестужий А. И., 2013
72
ставление интересов населения муниципального образования в отношениях с различными субъектами общественных отношений.
Указанное основное полномочие главы муниципального образование непосредственно закреплено в п. 1 ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Глава муниципального образования наделяется действующим законодательством определенными правами и обязанностями, ему гарантируются определенные условия деятельности, на него распространяются ограничения и запреты, он может нести установленную законом ответственность, т. е. в различных нормативных правовых актах можно встретить отдельные элементы правового статуса главы муниципального образования.
В соответствии с требованиями законодательства России правовой статус главы муниципального образования может быть закреплен и конкретизирован в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований субъектов РФ. Однако на практике в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований лишь воспроизводятся положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с указанием определенных особенностей правового статуса главы конкретного муниципального образования. В основном конкретизация правового статуса главы муниципального образования связана с увеличением объема его полномочий в целях решения вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования.
Например, в уставе Степновского муниципального района Ставропольского края указано 29 полномочий главы муниципального образования, при том, что перечень является открытым (п. 4 ст. 21 Устава)1.
Такое подробное закрепление полномочий главы в уставе муниципального образования является оправданным и необходимым. Именно в уставе конкретизация правового статуса главы происходит в условиях конкретного муниципального образования и в интересах его населения.
Учитывая, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет специальных положений, касающихся главы муниципального образования, а
1 «Устав Степновского муниципального района Ставропольского края» от 12.04.2007 г. // Степновские вести. № 67-68. 19.08.2006.
73
закрепление его статуса всего в одной ст. 36 Закона и упоминание отдельных элементов статуса в некоторых других статьях Закона, можно утверждать, что законодательное оформление правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации на сегодняшний день не является завершенным.
Неопределенность законодателя в вопросе правового статуса главы муниципального образования отразилась и на научном понимании статуса высшего должностного лица местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть ст.40 «Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», на основе которой можно высказать некоторые предположения о том, какие элементы, по мнению федерального законодателя, должны содержаться в муниципально-правовом статусе главы муниципального образования. Это полномочия, гарантии деятельности, ограничения и запреты, срок полномочий, основания прекращения срока полномочий.
Считаем, что такой подход к закреплению статуса выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе главы муниципального образования, не является удачным, так как приведенная система элементов не является четкой, а также отсутствует такой важный элемент статуса, как ответственность.
Подобное утверждение основано на следующих доводах. Во-первых, общепризнанным является то, что ядром правового статуса субъекта общественных отношений являются его права и обязанности (применительно к должностному лицу или органу публичной власти - полномочия или компетенция соответственно). Во-вторых, реализация своих полномочий субъектом общественных отношений возможна только при условии надлежащей гарантированности его деятельности. В-третьих, для обеспечения соответствия деятельности субъекта общественных отношений требованиям законодательства, необходимо включать в его правовой статус ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него полномочий. В-четвертых, учитывая специфику деятельности главы муниципального образования и особое положение этой муниципальной должности в системе разделения властей на местном уровне, важным элементом муниципально-правового статуса главы являются ограничения и запреты.
В структуре правового статуса субъекта общественных отношений Н.И. Матузов и А.В. Малько дополнительно к указанным выше элементам выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, правовые принципы2. Это, конечно, более широкое понимание состава правового статуса, но не со всеми перечисленными элементами можно согласиться.
Думается, что такие элементы, как правосубъектность, гражданство, порядок замещения должности не являются дополнительными элементами муниципально-правового статуса главы муниципального образования, а выступают в качестве оснований возникновения статуса. Так например, лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации (в случае отсутствия соответствующего международного договора), не может избираться на должность главы муниципального образования, и соответственно, он не может приобрести статус главы.
Полномочия главы муниципального образования, закрепленные в уставах муниципальных образований, фактически охватывают собой дополнительно функцию главы как председателя представительного органа, или функцию главы как главы администрации. Соответственно, проблема в данном случае заключается в нормативном совмещении за определенным физическим лицом полномочий главы муниципального образования и руководителя одного из двух основных органов муниципального образования.
Возможно, наше мнение покажется спорным, исходя из того, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предполагает организационной самостоятельности главы муниципального образования, который либо возглавляет представительный орган муниципального образования, либо руководит местной администрацией.
Однако глава муниципального образования имеет функциональную самостоятельность, о чем свидетельствует перечень полномочий главы, закрепленный, в частности, в ч. 4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Функциональная самостоятельность является достаточным основанием для нормативного закрепления отдельно статуса главы муниципального образования и руководителя одного из двух указанных выше органов местного самоуправления.
2 См.: Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997.
С. 237.
Определенные теоретические и практические проблемы связаны и таким элементом муниципально-правового статуса главы муниципального образования, как ограничения и запреты.
Никаких ограничений и запретов, которые были бы свойственны исключительно главе муниципального образования, кроме запрета совмещать должности председателя представительного органа и главы исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, федеральное законодательство не закрепляет. В то же время в науке муниципального права существует устоявшаяся точка зрения о том, что неплохо было бы обязать главу муниципального образования соблюдать ограничения и запреты, предусмотренные федеральным законодательством для муниципальных служащих3.
Как отмечает Р.Ф. Туровский, анализируя эффективность местного самоуправления в России, «еще одна проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и дилетантизмом местной власти. Самоуправление предполагает формирование органов власти из людей, не являющихся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления - это выборность, т. е. наличие органа власти, который непосредственно избирается населением, или функционирование в качестве такого органа власти собрания избирателей»4. И еще он пишет, что «не случайно профессионализм воспринимается сегодня как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соответствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную команду для решения местных социальноэкономических проблем»5.
Как известно, профессионализм является основным принципом не только муниципальной службы. Муниципальные служащие, однако, работают на постоянной основе на муниципальных должностях не являющихся выборными. Естественно, согласно действующему законодательству о местном самоуправлении глава муниципального образования не является муниципальным служащим. Более того, модель местного самоуправления,
3 См., например: Шунайлова Ю. Глава муниципального образования - муниципальный служащий // Законность. 2004. № 8; Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Там же. № 11.
4 Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. 2005. № 6. С. 68-79.
5 Там же.
закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не приемлет признания главы муниципального образования муниципальным служащим.
Однако недостаточное правовое регулирование ограничений и запретов, распространяющихся на главу муниципального образования, является серьезным дестабилизирующим фактором развития местного самоуправления в России.
Необходимо понимать, что ограничения и запреты, распространяемые на деятельность главы муниципального образования, должны следовать из статуса должности и сущности публичной службы, как служения населению, но не муниципальной службы, как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.
Отметим, что в законодательстве России и науке муниципального права преобладает точка зрения о том, что глава муниципального образования, занимая в системе органов местного самоуправления должность главы местной администрации, приобретает дополнительно все элементы статуса этой муниципальной должности, а занимая должность председателя представительного органа - соответственно его статус.
По нашему мнению, глава муниципального образования вне зависимости от того, является ли он главой местной администрации или председателем представительного органа, имеет статус главы муниципального образования и только. Наше утверждение строится на том, что статус должностного лица определяется исключительно замещаемой должностью (в данном случае публичной должностью главы муниципального образования)6.
Не глава муниципального образования как должностное лицо, являющийся председателем представительного органа муниципального образования, приобретает этот статус, а лицо, являющее главой муниципального образования, исполняя полномочия председателя представительного органа, приобретает социальный статус председателя представительного органа муниципального образования и исполняет этот статус. То же можно сказать и о случае, когда глава муниципального образования является руководителем местной администрации.
6 См.: Трофимов М.С. К проблеме правового статуса главы муниципального образования // Гос-во и право, 2010. № 11. С. 37-44.
