CC BY
247
заседания представительного органа), который устанавливается в уставе, но не может быть менее 50 процентов числа избранных депутатов. Во-вторых, устав (МПА) принимается большинством в две трети голосов от установленной в уставе численности депутатов представительного органа муниципального образования. Так, согласно уставу представительный орган состоит из десяти депутатов. Соответственно не менее семи из них должны присутствовать на заседании сессии и проголосовать за утверждение устава (МПА). При исчислении двух третей от установленной численности возникают следующие проблемы. Каким образом применять норму, если при подсчете возникает нецелое число? В сторону увеличения или уменьшения? Судебная практика исходит из позиции, что при нецелом числе после деления вопрос решается в пользу увеличения. Имеют место случаи, когда в уставе установлено одно число депутатов, однако фактически количество депутатов меньше. Например, в связи досрочным освобождением от должности. До тех пор, пока на вакантное место не будет избран новый депутат, по закону необходимо исходить из числа, установленного в уставе. Ситуация не столь критична, если количество депутатов большое. Однако когда их всего, предположим, восемь? тогда в отсутствие двух депутатов только шесть в принципе могут голосовать. А в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 для утверждения устава (МПА) необходимо шесть голосов из восьми (в сторону увеличения). таким образом, все депутаты должны проголосовать за, хотя закон будто бы предполагает лишь две трети. Думается, Федеральный закон №131-Ф3 должен учесть такую специфику, чтобы установить воз-
можность исчисления голосов из фактического числа депутатов.
Подводя итог, необходимо отметить, что процедурные проблемы принятия устава (МПА), на первый взгляд, незначительны в общем масштабе муниципальной реформы. Однако они тем более важны и показательны, что затрагивают важнейшие демократические институты (непосредственное обсуждение проектов населением - публичные слушания, утверждение муниципального акта представителями населения), которые представляют собой основу новой модели местного самоуправления. Выявленные пробелы в законодательстве должны быть урегулированы на муниципальном уровне. При отсутствии должного опыта, практики в реализации новых институтов, банального юридического образования «придумать» что-то свое, урегулировать не решенные законодателем вопросы самостоятельно - едва ли выполнимая задача для муниципалитетов. Осознавая изложенное, представляется, что необходимо или решить эти проблемы путем дополнения федерального законодательства, или дать более широкие законодательные полномочия субъектам Федерации.
Цыремпилова Мария Анатольевна - аспирант кафедры конституционного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Tsyrempilova Mariya Anatolyevna - postgraduate student, department of constitutional and municipal law, State educational establishment of higher education «Russian Legal Academy of Ministry of Justice of the Russian Federation».
УДК 342.553 © В.О. Хорганов
К вопросу об организационно-правовых моделях системы органов местного самоуправления в Российской Федерации
Статья посвящена вопросу конструирования внутрисистемных муниципальных отношений, возникающих в деятельности органов местного самоуправления. Для видения возможных вариантов организации местной публичной власти автор применяет категорию «организационно-правовая модель системы органов местного самоуправления», раскрывает ее понятие и содержание.
Ключевые слова: система органов местного самоуправления, организационно-правовая модель местного самоуправления, компетенция, муниципальная должность.
V.O. Khorganov To the issue of organizational-legal models of local self-governance in the Russian Federation
The article is devoted to the issue of designing the intra system municipal relations arising in activity of local selfgovernance. The author applies a category «organizational-legal model of the system of local self-governance» for
expectation the possible variants of organization of local public authority, he reveals its concept and content.
Keywords: system of local self-governance, organizational-legal model of local self-governance, competence, municipal post.
Местное самоуправление осуществляется посредством органов, на которые возлагается практическая реализация его задач и функций. Указанные органы в своей совокупности образуют единую систему. особенность заключается в том, что система органов местного самоуправления - это публично-правовое образование, предназначенное для оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения.
общепризнано, что для достижения высокой эффективности любой системы необходима ее четкая организация. Регламентация функций, прав и обязанностей, установление круга вопросов, ответственность за которые несет конкретный субъект, являются основополагающими правилами для социальных механизмов системного характера, в том числе и для местного самоуправления. Причем категория «система» применима как для характеристики муниципальных органов, так и в отношении двухуровневого устройства муниципальных образований. Для анализа муниципальной правовой действительности мы использовали преимущества системно-структурного исследовательского подхода и метода моделирования. основы системно-структурного метода глубоко раскрыты в «общей теории систем», разработку которой связывают с именем австрийского исследователя Людвига фон Берталанфи [1]. «... Объект, в частности система, может быть охарактеризован только через.взаимодействие составляющих элементов. Однако взаимодействия (или шире - взаимоотношения) никогда нельзя увидеть или воспринять непосредственно, нашему сознанию они представляются как концептуальные конструкции» [2]. Успешно применил методологические основы системно-структурного подхода на примере муниципально-правовых систем И.В. Бабичев [3].
Для более «объемного» и в то же время удобного видения организации внутрисистемных муниципальных отношений мы применяем такую категорию, как «организационно-правовая модель местного самоуправления». В науке муниципального права данная категория применяется не так широко и в целом для юридической науки термин «модель» не свойствен либо играет лишь вспомогательную роль. Скорее его можно встретить в
менеджменте, психологии, наконец, технических науках, где он используется для характеристики комплексных систем, обладающих своим набором интегративных качеств.
В муниципально-правовой теории категорию «модель» традиционно применяют при описании взаимоотношений государственных и муниципальных начал («американская» и «европейская» модели местного самоуправления). также термин «модель» обычно упоминается, когда говорят о существующей территориальной организации в виде двух автономных уровней местного самоуправления - поселений и муниципальных районов, обладающих самостоятельными предметами ведения и источниками доходов.
Применительно к системе органов местного самоуправления такой подход встречается крайне редко. Наиболее глубоко проработан данный вопрос С.В. Арбузовым. В его работах «организационная модель местного самоуправления представляет собой определенную систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией и находящихся в определенной взаимосвязи между собой» [4]. Содержание и классификацию организационных моделей местного самоуправления С.В. Арбузов рассматривает только в зависимости от порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления (главы муниципального образования, администрации и представительного органа).
В самом широком смысле организационноправовая модель местного самоуправления - это форма и способ организации местной публичной власти. Прежде всего мы рассматриваем ее как юридическую конструкцию, отражающую тип организации муниципальных органов, обеспечивающий четкое разграничение их полномочий, взаимный контроль, наличие механизма сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и отлаженное взаимодействие между собой. При этом устройство конкретной организационно-правовой модели местного самоуправления в определенной степени зависит от вида муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает
органам местного самоуправления возможность самостоятельного выбора модели, но предусматривает более четкие принципиальные положения в вопросах формирования структуры органов местного самоуправления.
Закон установил обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Сочетание этих трех устойчивых элементов позволяет выделить несколько моделей их взаимоотношений. Но в рамках данной работы мы не будем останавливаться на их классификации. Обозначим лишь только то, что предусматривается несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района, главы муниципального образования, главы местной администрации; а также ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления, например представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Эти федеральные законодательные предписания должны обязательно учитываться при правовом регулировании соответствующих вопросов в уставах муниципальных образований.
И.В. Бабичев указывает, что «структура органов местного самоуправления муниципального образования должна быть симметрична структуре элементов муниципального образования, т.е. системе субъектов и объектов местного самоуправления (прежде всего вопросам местного значения) данного муниципального образования, и содержанию субъект-субъектных правоотношений. Иными словами, структура органов местного самоуправления должна соответствовать (количественно и качественно) объему деятельности данного конкретного муниципального образования по реализации его целей и задач. Поскольку объем деятельности и характер целей идентичны у муниципальных образований одного вида как составляющих один функциональный класс, то должны быть идентичны и структуры их органов местного самоуправления» [5].
Основным системообразующим параметром (элементом) организационно-правовой модели местного самоуправления является способ формирования органа местного самоуправления: муниципальные выборы, назначение на должность по
контракту, избрание представительным органом из своего состава, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района. Здесь необходимо отметить, что именно муниципальные выборы выступают в роли основной обратной связи в системе местного самоуправления. Именно выборные начала, как отмечал выдающийся отечественный теоретик права Б.Н. Чичерин, создают необходимую связь между гражданами и их представителями, получающими властные полномочия и заступающими на место самих граждан в управлении. «Если же связь исчезла, если представитель или сами избиратели отклонились от прежних убеждений, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменив прежнего представителя другим» [6].
В отношении выборных должностных лиц институт свободных демократических выборов на муниципальном уровне получил не столь широкое применение на практике. Перечень избираемых непосредственно населением должностных лиц местного самоуправления должен определяться уставом муниципального образования. Несмотря на это в любом муниципальном образовании напрямую избирается не более одного или двух выборных должностных лиц. Здесь необходимо помнить, что по смыслу статьи 2 федерального закона № 131-ФЗ депутаты не являются выборными должностными лицами местного самоуправления, поскольку они не наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, т.е. не вправе единолично издавать обязательные для населения правовые акты. Следующим параметром (элементом) организационноправовой модели местного самоуправления является возможность закрепления в уставе муниципального образования одновременного совмещения муниципальных должностей. Обычно глава муниципального образования либо возглавляет местную администрацию (исполнительнораспорядительный орган), либо является председателем представительного органа. Однако уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципально-
го образования [7]. В данном случае совмещаются все три должности. А.А. Сергеев отмечает, что по фактическому смыслу положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, «глава муниципального образования» - это не более чем «титул», который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа. Причем присвоение этого «титула» не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера [8].
Новыми изменениями в федеральном законодательстве предусмотрен случай, когда администрация муниципального образования может вообще не создаваться [9]. Такой вариант возможен для поселения, являющегося административным центром муниципального района. В этом случае полномочия местной администрации указанного поселения возложены на администрацию муниципального района административным центром, что должно быть предусмотрено уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. Указанные изменения направлены на оптимизацию муниципального управления, которые позволят учесть интересы населения как муниципального района, так и поселения, являющегося его административным центром. Проблема повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления всегда требует внимания, поэтому можно понять целесообразность внесения таких изменений. Вместе с тем вопрос оптимизации структуры указанных органов требует системного подхода и комплексного правового регулирования.
Согласно Федеральному закону №131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает, что глава местной администрации, замещающий должность по контракту, ежегодно отчитывается перед представительным органом, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Требуется урегулировать вопрос об отчетности главы местной администрации муниципального района,
учитывая, что администрация будет исполнять и полномочия по решению вопросов местного значения административного центра, представительный орган которого также должен иметь возможность заслушивать отчет главы администрации. Также нуждается в проработке вопрос предотвращения и разрешения конфликта интересов при осуществлении объединенной администрацией полномочий по решению взаимосвязанных вопросов местного значения как муниципального района, так и поселения.
Очевидно, что еще одним содержательным элементом любой организационно-правовой модели местного самоуправления является компетенция органа местного самоуправления. Особенно важно установление четкого разграничения полномочий представительного и исполнительного органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ такие полномочия разграничиваются уставом муниципального образования. В самом же федеральном законе установлены отдельные полномочия представительного органа и исполнительнораспорядительного органа с целью обеспечения конституционных гарантий осуществления местного самоуправления. В отраслевых федеральных законах, как правило, компетенция органов местного самоуправления не разграничивается (в качестве субъекта правоотношений указываются органы местного самоуправления муниципального образования во множественном числе). В таких случаях в уставе муниципального образования или нормативных правовых актах, принятых в соответствии с уставом, также должны быть разграничены компетенция и полномочия между органами местного самоуправления муниципального образования.
С таких позиций видится сущность и строение организационно-правовой модели местного самоуправления. Хочется подчеркнуть - для того чтобы местное самоуправление могло эффективно участвовать в решении поставленных задач, оно должно быть системно организовано в качестве специфической формы публичной власти, предусмотренной Конституцией Российской Федерации. Выполнение этого условия прямым образом связано с совершенствованием организационноправовых основ местного самоуправления.
Литература
1. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем. -
М., 1969.
2. Берталанфи Л.фон. История и статус общей теории систем // Системные исследования. Ежегодник. -М., 1973. - С.20-36.
3. Бабичев И.В. Муниципальное право: системноструктурный анализ юридических конструкций. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
4. Муниципальное право России // под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. -С.179.
5. Бабичев И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система: некоторые вопросы институционализации // Вестник Моск. ун-та. - Сер.11. Право. - 2010. - №3.
6. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. -М., 1899. - С.6.
7. П. 2 ст. 34 федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.
8. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, Проспект, 2006. - С. 135.
9. Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2010. - № 49. - Ст. 6411.
Хорганов Вячеслав Очирович - аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета.
Khorganov Vyacheslav Ochirovich - .postgraduate student, department of constitutional, administrative and municipal law, Buryat State University.
УДК 342.9
© Н.Е. Васюткин
Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования и перспективы развития опроса граждан в субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: опрос граждан, институт прямой демократии, общественное мнение.
N.E. Vasyutkin
Interviewing of citizens in subjects of the Russian federation: theoretical-legal base
In the article the problems of legal regulation and prospects of the development of interviewing of citizens in subjects of the Russian Federation are considered.
Key words: interviewing of citizens, institution of direct democracy, public opinion.
В Российской Федерации государством взят курс на развитие демократических институтов, на совершенствование механизмов взаимодействия граждан и органов публичной власти, выявление общественного мнения. Изучение общественного мнения нацелено на поиск возможных компромиссов при различных интересах граждан в законодательной деятельности и как следствие на содействие органам публичной власти в подготовке рациональных управленческих решений [1].
Ведущую роль по выявлению мнения населения играет такой институт демократии, как опрос граждан. Несмотря на то, что проблемам правового регулирования опроса граждан в России посвящено достаточное количество научных работ, вопросы определения понятия и правовой природы опроса граждан остаются дискуссионными.
Профессор С.А. Авакьян определяет опрос граждан (консультативный референдум) как институт непосредственной демократии, выявляю-
щий мнение народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования [2]. В.В. Комарова, исследовав институты непосредственной демократии на уровне местного самоуправления, определила опрос граждан как консультативную форму непосредственного народовластия жителей муниципального образования в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих их права и интересы [3].
Опираясь на существующие определения, можно выделить несколько моментов в определении понятия и правовой природы опроса граждан. Во-первых, опрос граждан следует рассматривать как форму выявления волеизъявления граждан и народа (мнения населения). Во-вторых, конечной целью опроса граждан является получение от населения согласия (одобрения) или несогласия (неодобрения) по выносимому вопросу или пред-
