CC BY
159
9. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, АДВОКАТУРА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11), МЕЖДУНАРОДНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО
9.1. К ВОПРОСУ ОБ ОПТИМАЛЬНОМ СООТНОШЕНИИ НАДЗОРА И ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СЛЕДОВАТЕЛЯ
Полуяненко Максим Геннадьевич. Должность: Старший инспектор отдела процессуального контроля. Место работы: следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Ярославской области.
Аннотация: Автор предлагает внести изменения в действующий Уголовно-процессуальный кодекс РФ согласно особенностям процессуального взаимодействия руководителя следственного органа и прокурора в досудебной стадии уголовного судопроизводства.
Ключевые слова: процессуальное взаимодействие, руководитель следственного органа, прокурор, процессуальный контроль, досудебное производство.
FOR ISSUE ABOUT OPTIMAL BALANCE SUPERVISION AND PROCEDURAL CONTROL FOR ACTIVITIES OF INVESTIGATOR
Poluyanenko Maxim Gennadievich. Position: Senior inspector of procedural Control Unit. Place of employment: Ivestigation Department of Yaroslavl region.
Annotation: The author proposes to intro changes into current Criminal Procedure Code of the RF in accordance with the current peculiarities of procedural interaction of the head of investigation agency and procurator in the course of the Pre-judicial Proceeding.
Keywords: procedural interaction, head of
investigation agency, procurator, procedural control, course of the Pre-judicial Proceeding.
Анализируя вопрос об оптимальном соотношении надзорных полномочий прокурора и полномочий руководителя следственного органа по осуществлению контроля за процессуальной деятельностью следователя мы так или иначе, но обязательно возвращаемся к итогам состоявшимся 07.09.2007 г. изменениям уголовно-процессуального законодательства.
Действительно, Федеральным Законом № 404 от 28 декабря 2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» прежний объем полномочий прокурора в досудебной стадии уголовного судопроизводства частично восстановлен. Законодатель пришел к выводу, что состоявшиеся в 2007 г. перераспределение властных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа, а точнее - ограничение полномочий одного в пользу другого участ-
ника стороны обвинения носило непродуманный и, в большей степени, механический характер.
Тем не менее, вопреки концепции судебной реформы РСФСР от 21 октября 1991 года и превалирующему в науке мнению (А.М.Ларин, П.А.Лупинская, А.Г.Халиулин и др.) о необходимости минимизации процессуальных полномочий руководителя следственного отдела, уголовно-процессуальное законодательство остается на прежних позициях. Принцип отделения функции расследования, осуществления процессуального контроля от надзорной деятельности прокурора сохранился. Юридическая природа полномочий руководителя следственного органа по-прежнему имеет двойственный характер и совмещает в себе процессуальные и непроцессуальные полномочия. В структуре самого следственного органа объем процессуальных полномочий и, естественно, организационных вправе устанавливать сам руководитель этого органа (ч.5 ст.39 УПК РФ).
По действующему уголовно-процессуальному законодательству объем надзорных полномочий прокурора зависит от формы проведения расследования (дознание или предварительное следствие) и от субъекта, за которым установлен надзор (следственный орган или орган дознания).
Иными словами, по мнению законодателя, сочетание надзора и процессуального руководства за деятельностью следственных органов в полномочиях прокурора не позволяет эффективно обеспечивать законность проведения предварительного расследования. Однако, совокупность тех же полномочий, но уже в отношении процессуальной деятельности органов дознания, такую эффективность деятельности органов прокуратуры обеспечивает.
Определенная нелогичность этого подхода к оценке полномочий прокурора очевидна и, как следствие этого, имеет дискуссионный характер, требует своего осмысления и дальнейшего совершенствования.
В доктринальном плане состоявшиеся изменения федерального законодательства стали отражением спора сторонников усиления независимости следствия от надзорной деятельности органов прокуратуры и приверженцев сохранения активного прокурорского надзора за органами следствия. Не без оснований последние указывают на невозможность эффективного сочетания процессуальных и организационных полномочий в одном лице, - руководителе следственного органа. Считают, что организационные полномочия станут превалировать над процессуальными и, в итоге, приведут к реальной опасности использования процессуальных полномочий для решения сугубо ведомственных задач. Не исключена возможность подавления ведомственным ресурсом процессуальной независимости следователя.
По истечении 3 лет со дня введения в действие указанных выше изменений федерального законодательства возникает вопрос: действительно ли существовавшие ранее нормативно - определенные возможности прокурора осуществлять процессуальное
НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СЛЕДОВАТЕЛЯ
Полуяненко М.Г.
руководство расследования не позволяли ему эффективно осуществлять надзорную деятельность, выявлять нарушения законности и добиваться их устранения?
По нашему мнению, какой-то коллизии в деятельности органов прокуратуры при совмещении функций надзора, уголовного преследования и процессуального руководства расследованием не имеется. Надзор -не просто основная функция прокуратуры, но, прежде всего, системообразующая. Другие направления деятельности органов прокуратуры обусловлены существованием надзора и обеспечивают его эффективность. Уникальность российской прокуратуры традиционно заключалась именно в том, что процессуальные полномочия прокурора являлись одновременно надзорными и выступали в качестве формы руководства и организации проведения расследо-вания1.
Необходимо согласиться с Григорьевым В.Н., Побед-киным А.В., Калининым В.Н., Мановой Н.С., Халиули-ным А.Г. и другими, которые полагают, что понятие «прокурорский надзор» не исчерпывается простым наблюдением за исполнением нормативных предписаний. Надзор за исполнением требований законов в сфере осуществления уголовного преследования не конкурирует с процессуальным руководством расследования, а естественным образом дополняет его, подразумевая под собой более активную форму деятельности. Предоставление прокурору правовых средств непосредственного реагирования на выявленные им нарушения, а, при необходимости, возможность личного участия в процессе проведения расследования обусловлено самой обязанностью этого участника уголовного судопроизводства стороны обвинения «... осуществлять от имени государства уголовное преследование.. » (ч.1 ст.37 УПК РФ).
Не случайно, что в советский период развития органов прокуратуры отказались от понятия «наблюдение» (употреблялось в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре в 20-х г.г. прошлого века), а, вместо него, в правовой оборот постепенно введено понятие «надзора» за исполнением законов2. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и следствия реализуется через их процессуальное руководство и такое руководство является методом реализации надзорных полномочий.
В литературе приводится ряд причин, объясняющих необходимость появления фигуры руководителя (начальника) следственного органа в отечественном уголовном процессе.
Так, Д.А. Велезко приводит три причины, из которых первая - следователь не всегда может увидеть допущенные им ошибки, разобраться в их последствиях и вовремя исправить. Сам процесс расследования не может осуществляться должным образом без соответствующего обеспечения (материальная, научнотехническая, методическая, учебная, кадровая и другие виды обеспечивающей деятельности), что является второй причиной. И, наконец, последней, третьей причиной, является необходимость общей организации деятельности следственного органа (планирова-
1 Подробнее об этом см.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Калинин В.Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г.// Государство и право. - 2008.-№ 6.-С.48-59.
2 Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. -
М., 2000- С.26.
ние, распределение нагрузки каждого следователя, определение распорядка работы отдела и тп.).
По мнению М.В. Мешкова появление в уголовном судопроизводстве процессуальной фигуры руководителя (начальника) следственного отдела вызвано ес-тесственным развитием самого института предварительного следствия в самостоятельное направление правоохранительной деятельности с соответствующей необходимостью ее управления и создания управленческого аппарата.
На взгляд Г.П. Химичевой, рассматриваемая необходимость обусловлена непосредственной близостью руководителя следственного органа к объекту контроля, то есть к действиям и решениям следователя. Именная эта «близость» создает условия непрерывной проверки соблюдения требований закона и неотложного реагирования на выявленные нарушения и просчеты 3.
Условно разграничив прежние полномочия прокурора на «надзор» и «процессуальное руководство проведения расследованием», законодатель посчитал возможным сосредоточить последнее в процессуальном статусе руководителя следственного органа, наделив его так же функцией осуществления процессуального контроля за деятельностью следователя и возможностью непосредственного проведения расследования.
Анализ уголовно-процессуальных новелл 2007 г. приводит к выводу, что законодатель пытался создать для следователя реальные гарантии его процессуальной самостоятельности. Однако, по какой причине большую часть властных полномочий прокурора была передана руководителю следственного органа, понять затруднительно. И что, собственно, изменилось в процессуальной самостоятельности следователя? Уйдя из-под надзора прокурора, следователь оказался зависимым уже от руководителя следственного органа.
Безусловно, прежняя система надзора не была безупречной, были промахи, были и недостатки. Поэтому и нужно было реформировать досудебное производство, но не в сторону ослабления прокурорской власти, а ее укрепления с одновременным устанавлением новых гарантий процессуальной независимости следователя.
Разработчики концепции судебной реформы РСФСР от 21 октября 1991 года, например, в качестве одного из таких гарантов независимости следователя видели создание самостоятельного вневедомственного следственного органа. Из системы прокуратуры Российской Федерации в самостоятельный федеральный государственный орган выведен Следственный комитет Российской Федерации. Однако, при том объеме процессуальных полномочий, что в настоящее время наделен руководитель следственного органа, создание указанного следственного органа на процессуальную свободу следователя не влияет и влиять не может. По существу, изменилось только название должностного лица, контролирующего деятельность следователя. Разница состоит только в том, что если до 2007 г. самостоятельность следователя в большей степени ограничивалась полномочиями прокурора, то теперь той же процессуальной властью обладает руководитель следственного органа.
3 Новиков Е.А. Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва.2009 г. С.-71- 73.
Подводя итог наших рассуждений полагаю отметить, что сама идея наделения процессуальными полномочиями руководителя следственного органа представляется продуктивной. Однако, объем и характер таких полномочий должны органично дополнять надзорную деятельность прокурора, а не противоречить ей.
При определении критерия оптимального соотношения властных полномочий прокурора и руководителя следственного органа в отношении процессуальной деятельности следователя необходимо исходить из приоритетных функций этих участников уголовного судопроизводства с учетом сложившихся в течении десятилетий традиций отечественного уголовного судопроизводства.
По нашему убеждению, наличие у прокурора функции надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия должно подразумевать равнозначные полномочия в отношении этих поднадзорных субъектов, во вне зависимости от формы проведения ими предварительного расследования, что полагаю закрепить в отдельной норме, - ч. 2 ст. 37 УПК.
Библиография.
1.Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. - М., 2000.
2.Григорьев В.Н., Победкин А.В., Калинин В.Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г.// Государство и право. 2008.№ 6.
3.Новиков Е.А. Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва.2009 г.
Bibliografia
1.Baskov V.I., Korobeinikov B.V. The course of procurators supervisiton. M.2008
2.Grigoriev V.N., Pobedkin A.V., Kalinin V.N. The procedure requlation of Ivestigation afer reform in 2007. The state & law,2008.№6.
3.Novikov E.A. The heard of investication agensi in the Rassions Criminal Prossedinq. Dissertation.M.2009
Рецензия
До настоящего времени вопрос об оптимальном соотношении надзорных полномочий прокурора и полномочий руководителя следственного органа по осуществлению контроля за процессуальной деятельностью следователя остается неразрешенным.
Федеральным Законом № 404 от 28.12.2010 г. прежний объем полномочий прокурора в досудебной стадии уголовного судопроизводства частично реконструирован, законодатель пришел к выводу, что состоявшееся в 2007 г. перераспределение властных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа, а точнее - ограничение полномочий одного в пользу другого участника стороны обвинения - носило непродуманный и, в большей степени, механический характер. Однако, вопреки концепции судебной реформы РСФСР от 21.10.1991 г. и превалирующему в науке мнению (А.М.Ларин, П.А.Лупинская, А.Г.Халиулин и др.) о необходимости минимизации процессуальных полномочий руководителя следственного отдела, отечественное уголовно-
процессуальное законодательство остается на прежних позициях.
В содержании статьи автор приводит дебатируемые в науке взгляды на идею наделения руководителя следственного органа процессуальными полномочиями, дает им оценку, высказывает мнение о необходимости наделения прокурора надзорными полномочиями вне зависимости от формы проведения предварительного расследования, что свидетельствует о новизне, актуальности и практическом значении избранной им темы.
С учетом изложенного статья Полуяненко М.Г. «К вопросу об оптимальном соотношении надзора и процессуального контроля за деятельностью следователя» рекомендуется к публикации в открытой печати.
Научный руководитель - Ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно - розыскной деятельности и участия прокуроров в уголовном судопроизводстве Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
кандидат юридических наук Цветкова А.С.
