CC BY
9КРИМИНАЛИСТЪ. 2022. № 3 (40). С. 112-118 • CRIMINALIST. 2022;3(40):112-118
СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Научная статья УДК 34
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ «ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ» В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Луиза Сираджеддиновна БУЛГАКОВА
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, 6luiza@mail.ru
Аннотация. Вопросы понятия и системы правоохранительных органов являются актуальными как в теоретическом, так и в практическом плане. Автор на основании анализа действующего законодательства и научной литературы предлагает определение понятия «правоохранительные органы».
Ключевые слова: правоохранительные органы, правоохранительная деятельность, нотариат, адвокатура, судебная система
Для цитирования: Булгакова Л. С. К вопросу об определении понятия «правоохранительные органы» в российском законодательстве // Криминалистъ. 2022. № 3 (40). С. 112 — 118.
Original article
ON THE QUESTION OF THE DEFINITION OF THE CONCEPT OF «LAW ENFORCEMENT AGENCIES» IN THE RUSSIAN LEGISLATION
Luiza S. BULGAKOVA
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia, 6luiza@mail.ru
Abstract. Today, the issues of the concept and system of law enforcement agencies are relevant both in terms of theory and practice. In this article, the author, based on an analysis of the current legislation and academic literature, derives the definition of the concept of «law enforcement agencies».
© Булгакова Л. С., 2022
Keywords: law enforcement agencies, law enforcement activities, notaries, advocacy, judicial system For citation: Bulgakova L. S. On the question of the definition of the concept of «law enforcement agencies» in the Russian legislation. Criminalist. 2022;3(40):112-118. (In Russ.).
Вопрос понятия и системы правоохранительных органов остается в юридической литературе весьма актуальным и дискуссионным. Анализ научной литературы свидетельствует, что проблематика состоит в том, что понятие «правоохранительные органы» на законодательном уровне не закреплено, какого-либо единого перечня органов, входящих в рассматриваемую систему и относящихся к правоохранительным, нет, классификация, признаки и иные критерии, характерные для правоохранительных органов, также отсутствуют. Вместе с тем законодатель в нормативных правовых актах предпринимал попытку разъяснить и определить такое понятие.
Систематизация правоохранительных органов была осуществлена в начале 80-х годов прошлого века [1], а понятие правоохранительной деятельности введено в оборот еще ранее, в конце 50-х — начале 60-х годов XX века [2].
Термин «правоохранительные органы» впервые был употреблен в Законе СССР от 30 ноября 1979 года «О прокуратуре СССР», а именно в части выделения функции органов прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и иными правонарушениями, однако какой-либо смысловой нагрузки указанный термин в себе не нес.
В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года № 567, были перечислены органы, признанные правоохра-нительными1, однако вопрос, касающийся критериев отнесения тех или иных органов
1 О координации деятельности правоохранительных органов Российской Федерации по борьбе с преступностью : Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 : текст с изм. и доп. на 31 дек. 2019 г. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
к правоохранительным органам, остался открытым, что привело к многообразию научно-теоретических интерпретаций проблемы.
Чтобы уяснить круг органов, которые могут относиться к правоохранительным, необходимо раскрыть понятие «правоохранительные органы». В научной литературе правоохранительные органы определяются, например, как обособленная по признаку профессиональной деятельности самостоятельная группа государственных и негосударственных органов, выполняющих следующие задачи: восстановление нарушенного права, наказание нарушителя, восстановление нарушенного права и наказание нарушителя одновременно [3, с. 19].
На наш взгляд, указанная трактовка является сомнительной, так как осуществление профессиональной деятельности в правоохранительных органах должно признаваться правоохранительной службой. Ранее согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», до внесения изменений Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 262-ФЗ, система государственной службы включала в себя такие виды, как государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба2.
Было закреплено понятие правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и
2 О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ : текст с изм. и доп. на 2 июля 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Несмотря на продолжительный период действия норм данного Закона, касающихся правоохранительной службы, закон о правоохранительной службе или правоохранительных органах так и не был принят. Причинами послужили факторы организационно-правового и экономического характера.
Ранее была разработана Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)», основными положениями которой являлись применение единого порядка прохождения службы и предоставление определенных гарантий1.
В случае принятия закона о правоохранительной службе последовала бы необходимость в предоставлении всем сотрудникам правоохранительных органов ряда социальных гарантий, таких, например, как жилищное обеспечение, денежное довольствие и иное, данные гарантии должны были бы соответствовать высокой планке и, как следствие, потребовали бы выделения значительных ресурсов.
Возможно, необходимость в законе о правоохранительной службе отпала в связи с тем, что было принято большое количество правовых актов, которые регламентируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок прохождения государственной службы.
Наличие нормативных правовых актов, затрагивающих не только вопросы прохождения службы в федеральных органах исполнительной власти, но и социальные гарантии сотрудникам соответствующих органов, говорит о том, что основа для формирования единого подхода к регламентации правоохранительной службы и принятия соответствующего закона уже заложена.
Например, прохождение службы в органах МВД России регламентируется Федеральным законом от 30 ноября 2011 года
1 О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» : Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 : текст с изм. и доп. на 12 дек. 2005 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
№ 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2, а социальные гарантии сотрудникам органов внутренних дел — Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3; прохождение службы в органах Федеральной таможенной службы регулируется Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»4, а социальные гарантии сотрудникам — Федеральным законом от 30 декабря 2012 года № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5, которым также предусмотрены гарантии сотрудникам Федеральной службы исполнения наказаний и иных правоохранительных органов.
Обращает на себя внимание схожесть нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов и порядок прохождения службы.
2 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ : текст с изм. и доп. на 30 апр. 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
3 О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ : текст с изм. и доп. на 30 дек. 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 О службе в таможенных органах Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ : текст с изм. и доп. на 30 апр. 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
5 О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ : текст с изм. и доп. на 28 июня 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Факт аналогичности законов о службе в правоохранительных органах подтверждается и научным сообществом. Так, С. Е. Чан-нов отмечает, что в Федеральном законе от 23 мая 2016 года № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, который состоит из 99 статей, и Федеральном законе от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором содержится 101 статья, более чем на 60 % текст является дублирующим, права и обязанности, требования к служебному поведению, запреты, ограничения, порядок присвоения специальных званий и иное являются одинаковыми, безусловно, различия также имеются, но носят в большинстве своем частный характер [4, с. 64].
Правоохранительные органы иногда определяют как специальные органы. А. А. Чувилев и Ан. А. Чувилев считают, что правоохранительные органы — это специальные органы, чьей основной целью является защита права от нарушений, выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение к нарушителям мер принуждения [5, с. 4].
Некоторые авторы делают акцент на стоящих перед правоохранительными органами задачах и выполняемых функциях, правоохранительными органами называют функционирующие в обществе и государстве учреждения и организации, основной задачей деятельности которых является обеспечение законности, борьба с преступностью и другими правонарушениями [6].
Выделяют такой признак правоохранительных органов, как принудительный характер деятельности. Например, рассматривают правоохранительные органы как
1 О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ : текст с изм. и доп. на 16 апр. 2022 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона в соответствующих формах и на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, коммерческих и некоммерческих организаций, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение или общественное воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок [6, с. 22].
Л. К. Савюк характеризует правоохранительную деятельность как защитную. По его мнению, правоохранительными органами являются учреждения, а в некоторых случаях должностное или иное лицо (например, судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы, законные интересы физических (юридических) лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государства в целом и (или) обеспечивать законность и правопорядок [7, с. 14].
На сегодняшний день многообразие точек зрения, касающихся определения понятия «правоохранительные органы», велико.
Представляется, что для отнесения органа исполнительной власти к правоохранительным органам необходимо наличие следующих признаков:
1) охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, обеспечение правопорядка;
2) наличие специализированного законодательства, регулирующего деятельность правоохранительного органа (Федеральные законы от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»2, от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»3 и др.);
2 О полиции : Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ : текст с изм. и доп. на 21 дек. 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
3 О федеральной службе безопасности : Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ : текст с изм. и доп. на 1 июля 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3) деятельность правоохранительного органа осуществляется в определенных рамках, установленных законом, а именно: закреплены права, обязанности, запреты, ограничения, работа регламентирована соответствующими процедурами и правилами. Нарушение указанных правил влечет наложение на сотрудников дисциплинарной, административной, материальной или уголовной ответственности;
4) правоохранительный орган в период осуществления своей деятельности вправе применять к виновным лицам меры принуждения, которые могут отличатся в зависимости как от степени тяжести правонарушения, так и от органа, применяющего меры воздействия;
5) принятые правоохранительным органом меры принуждения являются обязательными для исполнения, их неисполнение влечет дополнительную ответственность;
6) правоохранительный орган имеет специализированную цель деятельности, а именно обеспечение безопасности и соблюдения на территории Российской Федерации правопорядка.
Традиционно к правоохранительным органам относят суд, органы внутренних дел, прокуратуру, органы юстиции, таможенные органы, органы федеральной службы безопасности, органы предварительного расследования.
Данная точка зрения имела отражение в нормативных правовых актах. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 года № 1016 «О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 — 1995 годы» органы правоохранительные — это государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью: суд, прокуратура, органы внутренних дел, контрразведки, таможенного контроля, налоговой полиции, юстиции, арбитража1.
1 О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 — 1995 годы : Указ Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016 : текст с изм. и
В широком смысле понятие «правоохранительные органы» включает также государственно-общественные (субсидируемые государством) органы самодеятельности населения.
Вопрос признания суда правоохранительным органом весьма сложный, многие исследователи считают, что суд нельзя отнести к правоохранительным органам.
Суд осуществляет правосудие путем защиты прав и законных интересов граждан, т. е. выполняет правоохранительную функцию. Однако исходя из положений Конституции Российской Федерации можно сделать вывод, что судебные органы не входят в число правоохранительных органов. Например, в ст. 72 Конституции Российской Федерации предусматривается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся кадры судебных органов и правоохранительных органов, т. е. суд и правоохранительные органы рассматриваются отдельно. Кроме того, Конституцией Российской Федерацией предусмотрено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.
В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года № 567, к правоохранительным органам отнесены органы внутренних дел Российской Федерации, федеральной службы безопасности, войска национальной гвардии Российской Федерации, органы уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, принудительного исполнения Российской Федерации, таможенные органы Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации и другие правоохранительные органы2. И суд в этом перечне правоохранительных органов не назван.
доп. на 23 июля 2001 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью : утв. Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 : текст с изм. и доп. на 31 дек. 2019 г. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
Кроме того, ранее мы указывали на ряд признаков, необходимых для отнесения органа власти к правоохранительным органам, суд обладает лишь некоторыми из них. У суда имеется ряд особенностей, которые закреплены на законодательном уровне. Например, в части приема на работу, привлечения судей к ответственности и иное, что может свидетельствовать о том, что суд нельзя относить к правоохранительным органам, он является обособленным органом.
Неоднозначным представляется также вопрос отнесения к числу правоохранительных органов адвокатуры и нотариата, организаций частной детективной и охранной деятельности.
Авторы многих учебников, посвященных правоохранительным органам, как правило, относят к числу правоохранительных органов вышеуказанные структуры, которые оказывают юридическую помощь [8].
Некоторые исследователи вышеназванный негосударственный сегмент не включают в число правоохранительных органов. В. В. Бычков определяет правоохранительный орган как орган государства, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме [9].
Полагаем, целесообразнее придерживаться последней точки зрения, так как само понятие «правоохранительные органы», как ранее было сказано, имеет не только теоретический аспект, но также и практический.
Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления1.
Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате нотариат представляет собой систему органов и уполномоченных лиц, осуществляющих
1 Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации : Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ : текст с изм. и доп. на 31 июля 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
на профессиональной основе делегированные государством функции по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действий2.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная охранная организация — организация, специально учрежденная для оказания охранных услуг, зарегистрированная в установленном законом порядке и имеющая лицензию на осуществление частной охранной деятельности; частный детектив — гражданин Российской Федерации, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, получивший в установленном настоящим Законом порядке лицензию на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и оказывающий определенные услуги3.
В Федеральном законе от 29 декабря 2015 года № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» такие понятия, как «третейский суд» и «постоянно действующее арбитражное учреждение», разграничены. Под третейским судом понимаются единоличный арбитр или коллегия арбитров, осуществляющие разрешение споров между сторонами гражданско-правовых отношений, переданных на рассмотрение третейского суда в соответствии с арбитражным соглашением4.
Таким образом, можно сделать вывод, что ни адвокатура, ни нотариат, ни иные организации не являются правоохранительными органами, так как осуществляемая ими деятельность не направлена на охрану правопо-
2 Основы законодательства Российской Федерации о нотариате : утв. Верховным Советом РСФСР 11 февраля 1993 г. № 4462-1 : текст с изм. и доп. на 26 марта 2022 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации : Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 : текст с изм. и доп. на 11 июня 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Об арбитражном (третейском разбирательстве) в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 382-ФЗ : текст с изм. и доп. на 27 дек. 2018 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
рядка и они не наделены полномочиями по реализации государственно значимых функций, таких как применение мер принуждения. Вернее будет сказать, что указанные органы являются правоприменительными и «помогают» правоохранительным.
Также существуют точки зрения о включении в систему правоохранительных органов абсолютно всех ветвей власти. Есть авторы, полагающие, что в систему правоохранительных органов входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы судебной власти, прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, Минюста России, ФСИН России, ФССП России, ФТС России, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, нотариат и адвокатура, Общественная палата Российской Федерации и иное [10].
В научной литературе отсутствует единообразный подход к понятию «правоохранительные органы», а также к тому, какие органы признаются правоохранительными, однако многие органы однозначно определяются как правоохранительные. Например, согласно Правоохранительному порталу Российской Федерации, утвержденному Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года № 16-р, в список правоохранительных органов входят: МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФТС России и иные.
Таким образом, можно предложить авторское определение понятия «правоохранительный орган» — это специально учрежденный государственный орган, целью деятельности которого является создание условий обеспечения законности и правопорядка посредством решения закрепленных за ним задач и выполнения одной или нескольких функций по охране и защите прав и свобод граждан, законных интересов общества, государства и организаций.
Список источников
1. Биленко С. В., Максименко Н. П. Этапы развития советской милиции : учеб. пособие. Москва : [б. и.], 1972. 54 с.
2. Заводюк С. Ю. Развитие полицейских органов Российской империи во второй половине XIX — начале XX века : учеб. пособие. Саратов : Сарат. юрид. ин-т МВД России, 2004. 67 с.
3. Гриб В. Г., Мелехин А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации : курс лекций. Москва : Market DS, 2008. 420, [1] с. (Университетская серия). ISBN 978-5-7958-0251-0.
4. Чаннов С. Е. Государственная правоохранительная служба: быть или не быть? // Журнал российского права. 2016. № 11. С. 64 — 70.
5. Чувилев А. А., Чувилев Ан. А. Правоохранительные органы : учеб. пособие. Москва : Юриспруденция, 2000. 174, [2] с. ISBN 5-8401-0033-1.
6. Правоохранительные органы Российской Федерации : учеб. для вузов / В. А. Байдуков, В. М. Боз-ров, Е. Р. Ергашев [и др.] ; под ред. В. М. Семенова, В. А. Байдукова. Москва : Норма, 2008. 320 с. ISBN 978-5-468-00039-7.
7. Савюк Л. К. Правоохранительные органы : учебник. Москва : Юристъ, 2004. 671 с. (Institutions). ISBN 5-7975-0654-8.
8. Савицкий В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации : учеб. пособие для вузов. Москва : Бек, 1996. 313 с. ISBN 5-85639-168-3.
9. Бычков В. В. Взаимодействие правоохранительных органов при расследовании преступлений : учеб. пособие. Челябинск : Челяб. юрид. ин-т МВД России, 2009. 150 с.
10. Чернявский А. Г., Кузнецов С. М., Эриашвили Н. Д. Правоохранительные органы : учебник / под ред. Б. Н. Габричидзе. Москва : ЮНИТИ, 2009. 511 с. ISBN 978-5-238-01551-4.
