CC BY
14JURIDICAL SCIENCES
К ВОПРОСУ ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Нукушева А.А.
Карагандинский университет имени академика Е.А. Букетова
г. Караганда, Республика Казахстан кандидат юридических наук, доцент Ильясова Г.А.
Карагандинский университет имени академика Е.А. Букетова
г. Караганда, Республика Казахстан кандидат юридических наук, профессор
ON THE ISSUE OF ENSURING THE QUALITY OF REGULATORY LEGAL ACTS IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN: THE EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES
NukushevaA.
Karaganda University named after Academician E.A. Buketov,
Karaganda, Kazakhstan Candidate of juridical sciences, Associate professor
Ilyassova G.
Karaganda University named after Academician E.A. Buketov,
Karaganda, Kazakhstan Candidate of juridical sciences, Full Рrofessor DOI: 10.5281/zenodo.7107018
АННОТАЦИЯ
В работе проводится анализ нормотворческой деятельности зарубежных государствзарубежных государств с целью выработки рекомендаций, направленных на повышение качества законодательства в Республике Казахстан. ABSTRACT
Within the framework of this work, the analysis of the normative activity of foreign states is carried out in order to develop recommendations aimed at improving the quality of legislation in the Republic of Kazakhstan
Ключевые слова: нормотворческая деятельность, цифровизация нормотворческой деятельности, электронное правительство, концепция «умного регулирования», «Открытое правительство», «Открытые НПА»
Keywords: regulatory activity, digitalization of regulatory activity, electronic government, the concept of «smart regulation», «Open Government», «Open NLA».
Одной из главных целей нормотворческой деятельности в любой стране является обеспечение качества и стабильности принимаемых в стране нормативных правовых актов. В тоже время, «совершенствование нормотворчества является объективной потребностью, без реализации которой невозможно положительно воздействовать на экономические, социальные, культурные и иные процессы в обществе» [1].
В последние десятилетия наблюдается процесс «упрощения» законодательства как в зарубежных странах, так и в Казахстане. Общемировой тенденцией является отказ от избыточного регулирования [1]. «Нормативное перепроизводство, инфляция предписаний и норм - это не химера, а реальность», - констатируется в одном из публичных докладов Французской республики [2, с.164].
Одним из эффективных методов совершенствования нормотворческой деятельности в Казахстане предполагает применение Концепции «умного регулирования» (smartregulation), которая широко применятся в многих странах мира. По
определению Европейской комиссии «умное регулирование — это не про большее или меньшее регулирование, это про достижение результата наименее обременительным способом» [3, с.17].
В контексте применения концепции «умного регулирования» как одного из методов модернизации нормотворческой деятельности думаем уместно будет отметить и роль цифровизации в нормотворчестве. В современном мире от уровня цифровизации зависит уровень социально-экономического развития государства. В то же время «развитие цифрового пространства требует совершенствования регуляторной политики в сфере цифровизации и информатизации» [1].
Если обратиться к опыту стран ОЭСР по повышению качества и прозрачности законодательной деятельности, то одним из эффективных методов реализации концепции «умного регулирования» является информационная открытость нормативно-правовой базы.
В Республике Казахстан последовательно проводятся реформы по формированию «Слышащего
государства». В рамках исполнения 94 и 96 шага программы «План нации - 100 конкретных шагов» от 20 мая 2015 года создан модуль «Открытое правительство» веб портала электронное правительство (egov.kz).
Целью «Открытого правительства» является создание прозрачного подотчетного государства, расширение прав и возможностей граждан в управлении государством, усиление борьбы с коррупцией, а также использование новых технологий для повышения эффективности государственного управления [4].
Интернет-портал открытых нормативно-правовых актов («Открытые НПА») является компонентом веб-портала «электронного правительства», обеспечивающий размещение проектов нормативных правовых актов и иной информации для проведения процедуры публичного обсуждения [5]. Основными задачами портала «Открытые НПА» является обеспечение доступности для общественности всех разрабатываемых законопроектов, налаживание обратной связи между государственными органами - разработчиками и гражданами, формирование общественного представления относительно продвижения той или иной инновации в области нормативных правовых актов, а также создание финальных документов для последующего изучения.
Однако, как отмечается в Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года, «активного участия граждан в обсуждении не наблюдается. Низкий уровень обратной связи со стороны государственных органов, обусловленный недостаточным количеством, а в отдельных случаях некачественной составляющей механизмов взаимодействия с общественностью, служит причиной разочарования заинтересованных групп, а также снижает стимулы к участию в этом процессе» [1].
Целью данного исследования является изучение опыта нормотворческой деятельности зарубежных государств и разработке рекомендаций, направленных на повышение качества законодательства в Республике Казахстан.
Преимуществами концепции «умного регулирования» в странах ОЭСР является, во - первых -минимизация уровня вмешательства государства, что в конечном итоге приведет к снижению зауре-гулированности и административного бремени и соответственно «упрощению» законодательства. «Цель состоит в том, чтобы упростить конкретные правила и сделать базовые условия регулирования ЕС гибкими, чтобы учитывать ежедневные бизнес-процессы. Крайне важно, чтобы конкретные меры по упрощению проводились в тех областях, которые бизнес считает наиболее важными. Чтобы идентифицировать эти области, предпринимаются усилия для непосредственного вовлечения конечных пользователей и учета их потребностей» [3, с.17]; во- вторых, применение альтернативных методов таких как саморегулирование; в третьих и это самое главное, фокус внимания смещается с процесса на результат, т.е. на первое место становится мнение гражданина как конечного пользователя,
так называемая «человекоцентричная» модель государственного управления. Как отмечает М.Л. До-выдова, «данный подход требует отслеживания полного жизненного цикла нормативного акта: от его подготовки до реализации, включая внесение изменений, т. е. корректировку акта в процессе его действия. На всех этапах ключевое значение имеют получение и анализ той оценки, которую этому акту дают исполнители, адресаты его предписаний. В этих условиях создание качественной правовой нормы становится результатом совместных планомерных усилий правотворческого органа и общества, которые таким образом улучшают регулирование» [3, с.17]. Одним из действенных способов понимания эффективности проводимой нормотвор-ческой деятельности является система обратной связи с общественностью, с конечными пользователями разрабатываемых проектов нормативно-правовых актов. Это возможно путем активного вовлечения граждан в обсуждение законопроектов.
С 1996 года по настоящее время Группа всемирного банка (WorldBankGroup) проводит комплексное исследование «Показатели качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators)» в котором измеряет достижения стран мира в области качества и эффективности государственного управления. В методологии исследования используются шесть ключевых индикаторов, в двух из которых - «Качество законодательства» (RegulatoryQuality) и «Верховенство закона» (RuleofLaw) исследуются способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию, а также степень уверенности различных субъектов установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы [6].
В качестве примера по совершенствованию государственного регулирования можно привести британский проект «Лучшее правительство» (TheBetterGovernmentInitiative), результатом проведения которого было осознание, что одной из основ эффективности правительства является простое законодательство, отвечающее конкретным потребностям общества, соответственно, государство должно постоянно работать над формированием качественного законодательства, четко отвечающего потребностям общественности. При этом использование интеллектуального потенциала общества, в отношении которого будет применяться законодательство, непременно даст положительный эффект [7, с. 139-140].
Самым востребованным в настоящее время является единые платформы интернет-ресурсов государственных органов (e-Government -GOV), который базируется на системе электронного документооборота, системах автоматизации управления государством и других информационных системах^].
В 2018 году Казахстан перешел из группы высокого в группу очень высокого EGDI и продолжил
ускорять темпы развития электронного правительства в рамках программы «Цифровой Казахстан», улучшая качество и количество государственных услуг, предоставляемых онлайн, расширяя ИКТ инфраструктуру и улучшая качество образования и цифровую грамотность населения в целом [9, с.57].
В 2020 году Казахстан поднялся на десять или больше позиций в рейтинге EGDI, имеет самый высокий показатель EGDI (0.8375) и является членом второго по величине (У3) класса оценки в рамках группы очень высокого EGDI [9, с. 59].
В 2017 году была утверждена Государственная программа «Цифровой Казахстан», принятие которой было направлено на ускорение экономического развития страны, улучшение качества жизни населения и создания необходимых условий для перехода к цифровой экономике. «Формирование систем электронного сопровождения нормативно-правовых актов позволит обеспечить более качественный процесс законотворчества, максимально прозрачный и общедоступный механизм, позволяющий общественности и, в особенности, бизнес-сообществу иметь возможность непосредственного участия в нормотворческом процессе. Указанные меры будут способствовать повышению уровня доверия к органам власти и формированию благоприятного климата для ведения бизнеса за счет открытости принимаемых законодательных инициатив» [10].
Правовой основой участия граждан Республики Казахстан в нормотворческом процессе являются Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года №2 480^ ЗРК «О правовых актах», Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года № 401-V ЗРК «О доступе к информации».
Граждане нашей республике могут получить информацию как о готовящихся, так и уже действующих нормативно-правовых актах посредством: 1. получения ответа на свой запрос; 2. присутствия на заседаниях коллегий государственных органов в соответствии с законодательством Республики Казахстан; 3. просмотр на интернет-ресурсах онлайн-трансляций открытых заседаний Палат Парламента Республики Казахстан, а также совместных, местных представительных органов области, города республиканского значения, столицы и коллегий государственных органов, проведенных в конце года; 4. заслушивание и обсуждение докладов руководителей центральных органов исполнительной власти (за исключением Министерства обороны Республики Казахстан), акимов и руководителей национальных высших учебных заведений;5. ознакомления с информацией в средствах массовой информации; 6. ознакомления с информацией на интернет-ресурсе обладателя информации; 7. ознакомления с информацией на соответствующих компонентах веб-портала «Электронного правительства»; 8. иными способами, не запрещенными законодательством Республики Казахстан.
Также в Казахстане очень много интернет-ресурсов, где можно найти информацию о принятых НПА как бесплатно, так и на платной основе
(https://online.zakon.kz/Lawyer, http://adilet.zan.kz/, https://BestProfi.com и др.), а также интернет-ресурсы, где можно найти проекты НПА (Открытые НПА (egov.kz), http://parlam.kz/, https://atameken.kz/ и сайты государственных органов-разработчиков).
Еще одним шагом в рамках проводимой в нашей стране политики цифровизации является разработка Министерством юстиции единой информационной системы «Е - законодательство».
Целями создания данной системы была необходимость в автоматизации всех этапов нормотвор-ческой деятельности, проведения качественного анализа НПА, вовлечения населения нашей республики в активное осуждение, обеспечение прозрачности всех стадии нормотворческого процесса, возможности проведения правового мониторинга.
Общественный фонд TransparencyKazakhstan провел исследование «Индекс участия и влияния граждан на законопроектную деятельность в Казахстане за 2020 год», которое проводилось второй раз. Эксперты TransparencyKazakhstan изучили процесс публичного обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА». Для составления Индекса было выгружено и проанализировано 11 956 проектов НПА, 14 406 комментариев граждан и компаний и 13 699 ответов госорганов-разработчиков, а также проведено сопоставление содержания проектов с принятыми нормативными актами. Эксперты в своем исследовании ориентировались на план законопроектных правительства Казахстана на 2020 год, согласно которому 10 министерств обязались принять 22 закона в 9 сферах общественных отношений.
Резюмируяпроведенноеисследование, можноотметить, чтостраны ОЭСР, ЕС, СНГ в основномимеютобщиеподходы к переходу от традиционногогосударственного управления к политике уменьшения избыточного вмешательства государства в «частный сектор» т.е. к дерегулированию, «упрощению» законодательства, «умному регулированию».
На основе проведенного исследования можно предложить следующие рекомендации:
1. Продолжить изучение и анализ зарубежного опыта по созданию качественного законодательства, точно отвечающего потребностям граждан нашей страны.
2. Продолжить переход от традиционного государственного управления к концепции «умного регулирования».
3. На примере опыта стран ОЭСР и Европейского союза создать при Правительстве Республики Казахстан Комитеты по «умному регулированию».
4. Продолжить совершенствование процедуры анализа регуляторного воздействия (АРВ) в Казахстане.
5. Завершить создание единой информационной системы «Е - законодательство», которая по мнению разработчиков позволить полностью автоматизировать процесс нормотворчества, а также расширить возможности активного вовлечения граждан в процесс нормотворчества.
6. Необходимо широко освещать начало публичного обсуждения законопроектов, ведь «большинство граждан не только не заглядывает в такие порталы и не участвует в обсуждениях, но даже и не знает о них» [11, с.10].
7. Представляется целесообразным предложить необходимость обсуждения законодательной инициативы с народом еще до разработки законопроекта. По мнению Д.М. Биржановой эта мера позволить сэкономить ресурсы государства «затрачиваемых на разработку законопроекта, в случаях, когда общество не желает изменений в той или иной сфере правоотношений» [12, с.167].
8. Усилить обратную связь с населением, возможно продумать систему «поощрения активного участия».
9. Создавать такие нормы статей проектов НПА которые доступны для восприятия каждому читающему эти законопроекты. Здесь уместно будет привести «завет профессора О. Хубера, которое он дал составителям Гражданского кодекса Швейцарии: «Статьи должны включать не более трех частей, возможно, не более трех предложений» [13, с.208].
Данное исследование финансировано Комитетом науки Министерства образования и науки Республики Казахстан. (Грант Ш.АР09259787)).
Литература
1. Об утверждении Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года. Указ Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года № 674. //https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000674
2. Андреева И.А. Упрощение законодательства во Франции: причины, этапы, итоги // Труды Академии управления МВД России. - 2018. - № 4 (48). - С. 163-170.
3. Давыдова М.Л. «Умное регулирование» как основа совершенствования современного правотворчества // Журнал российского права. - 2020. - №9 11. - С. 14-29.
4. Открытое правительство// https://www.ni-tec.kz/index.php/post/open_gov
5. О доступе к информации. Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года № 401-V ЗРК. // https://adiletzan.kz/rus/docs/Z1500000401/z15040Lh Ш
6. Качество государственного управления в странах мира / Гуманитарный портал: Исследования. Центр гуманитарных технологий, 2006-2022 // https://gtmarket.ru/research/worldwide-governance-
7. Мухаметкалиева Е.М., Бастаубаева А.Ж. Вовлечение общественности в нормотворческую деятельность Казахстана посредством использования краудсорсинга //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2018. - № 3. - С. 138163.
8. Электронное правительство //https://ru.wikipedia. org/wiki
9. Исследование ООН: электронное правительство 2020 // https://puЫicadministration.un.org/egovkb/.pdf
10. Об утверждении Государственной программы «Цифровой Казахстан». Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 декабря 2017 года № 827. // https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1700000827
11. Жанузакова Л.Т. Досмырза Д.О совершенствовании законотворческой деятельности в Республике Казахстан и улучшении качества законопроектов //Роль правовых исследований в повышении эффективности законодательства: материалы науч.-практ. конференции (17 ноября 2017 года). -Астана: «Казахстан Республикасыньщ Зацнама институты» ММ, 2018, С. 8-19.
12. Биржанова Д.М. Перспективы демократизации нормотворчества на основе процесса цифро-визации // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2018. - №3 (52). - С.164-170.
13. Лафитский В.И. Сравнительное правоведение в законотворческий деятельности России и зарубежных стран // Юридическая техника. 2021. № 15: Материалы XXII Международного научно-практического форума «Юртехнетика» на тему: «Юридические инновации (доктрина, практика, техника)» (Нижний Новгород, 23—26 сентября 2020 года) / главный редактор проф. В.М. Баранов. —Нижний Новгород: «Проспект», 2021. — С.204-209.
