CC BY
30
© 2008 г. А.В. Некрасов
К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИИ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОВЕТСКОЙ РОССИИ В УСЛОВИЯХ НЭПА (НА ПРИМЕРЕ ДОНА, КУБАНИ И СТАВРОПОЛЬЯ)
Система социального обеспечения в РСФСР в период нэпа представляла собой уникальное явление. Важную роль играло государственное пенсионное обеспечение, затрагивающее значительную часть нуждающихся в социальной помощи лиц. В связи с этим представляется актуальным изучение исторического опыта периода нэпа и применение его в современных условиях адаптации системы социального обеспечения к новым экономическим реалиям.
Вопросы социального обеспечения граждан в период нэпа остаются слабо изученными в научной литературе, несмотря на то, что в разное время исследователи неоднократно обращались к проблемам помощи нуждающимся [1-6]. Большое внимание государственному социальному обеспечению, проблемам социального страхования, уделяет в своей работе И.Б. Шалугина [7], однако она практически не рассматривает социальную по-ощь на селе, хотя крестьянство составляло большую часть населения РСФСР. Таким образом, несмотря на определенный интерес исследователей к вопросам социального обеспечения в период нэпа, многие аспекты этой проблемы требуют дополнительного освещения.
Многочисленные виды помощи, которые оказывались нуждающимся на протяжении 20-х гг. можно условно разделить на пенсии, пособия, льготы и социальное обслуживание граждан. В этот период пенсии получала большая часть лиц, постоянно нуждающихся в социальной поддержке. Задача исследования осложняется тем, что один и тот же процесс осуществлялся после 1921 г. двумя различными структурами - органами социального обеспечения и социального страхования, что приводило к значительным различиям в однородных, на первый взгляд, видах социальной поддержки в зависимости от категории обеспечиваемых.
В соответствии с законодательством, право на пенсию имели лица, утратившие трудоспособность вследствие болезни, старости либо увечья, а также семьи, потерявшие кормильца. Важным моментом для получения государственного социального обеспечения являлось отсутствие у нуждающегося родственников, обязанных по закону его содержать. Это условие называлось принципом «фактической нуждаемости» и по сути перекладывало расходы на содержание нетрудоспособного на плечи его трудоспособных родственников. Для лиц, обеспечиваемых соцстрахом, принцип «фактической нуждаемости» не применялся.
По признаку степени утраты трудоспособности устанавливалось 6 групп инвалидности, из которых только первые три предусматривали право на денежное (пенсионное) или натуральное (помещение в убежищах и др.) обеспечение. Остальные три группы права на пенсионное обеспечение не имели, и помощь им оказывалась путем трудоустройства.
Важной чертой социального обеспечения, характерной для первой половины 20-х гг., являлся определенный демократизм: так, для получения пенсии не имело значения, на чьей стороне сражался инвалид гражданской войны. Такой подход не только служил улучшению материального положения населения, но и способствовал росту авторитета Советской власти в бывшем оплоте белого движения. Один из участников гражданской войны на стороне Всевеликого войска Донского Г.Г. Дюбин в своем заявление в органы социального обеспечения так и писал: «...да ведь никто и не рассчитывал, что советская власть будет обеспечивать белых инвалидов».
Переход к нэпу, в значительной мере изменившему принципы функционирования всего советского государства, отразился и на государственном пенсионном обеспечении. С постепенным внедрением новых методов хозяйствования становится иным подход к помощи нуждающимся. Линия Наркомата социального обеспечения на охват всех категорий нетрудоспособных была пересмотрена. Государство производит резкое сокращение числа обеспечиваемых из государственного бюджета, передав большую часть их в ведение органов социального страхования и общественных организаций.
Для экономии государственных средств в условиях возрождения частнохозяйственных отношений необходимо было отказаться от системы единого государственного социального обеспечения в отношении рабочих, служащих и прочих категорий. 15 ноября 1921 г. декретом СНК было введено социальное страхование лиц наемного труда. Сформировался и новый подход к помощи нуждающимся. На первый план выдвигалась цель на возвращение потерявших работоспособность к трудовой жизни. Материальное обеспечение допускается лишь тогда, когда другие формы (в порядке трудоустройства) неприменимы. Во всех остальных случаях работа собеса направлялась на восстановление хозяйственной самостоятельности обеспечиваемых. Для сельских жителей, численность которых на исследуемой территории составляла 81,1 % всего населения, создавались крестьянские комитеты общественной взаимопомощи (ККОВы). Собесы после 1921 г. обслуживали в основном «военный контингент» городов. Это были инвалиды гражданской и империалистической войн, семьи погибших в этих войнах и семьи граждан, призванных в ряды Красной Армии. Их право на пенсию устанавливалось постановлениями СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечение инвалидов» и от 9 декабря 1921 г. «Об обеспечении семей лиц, призванных в ряды Красной Армии и Флота».
Так, в Донской области изменение характера и функций гособеспечения началось с октября 1921 г., когда из НКСО РСФСР в Доноблсобес пришли инст-
рукции, существенно изменявшие основные направления деятельности по социальному обеспечению ввиду перехода страны к нэпу. Прежде всего была резко сокращена численность лиц, имеющих право на социальное обеспечение, путем передачи их органам социального страхования, а сельского населения - ККОВам: «Число обеспечиваемых сокращено до 5 - 7 % прежнего наличия» [9], «из 12000 пенсионеров по гг. Ростову и Нахичевани н.Д. осталось на гособеспечении только 695 человек, а из 6000 красноармейских семейств на гособеспечении осталось 75 семейств» [10]. В Кубано-Черноморской области сокращение проходило в несколько этапов, и если на 1 января 1922 г. насчитывалось 66000 пенсионеров, то на 1 января 1923 г. - 982.
Причина столь резкого сокращения заключалась в тяжелом экономическом положении в первые годы после окончания гражданской войны, а также в коренном изменении экономической политики государства. Не имея возможности обеспечить всех нуждающихся из государственного бюджета, правительство было вынуждено передать значительную их часть в ведение общественных организаций (ККОВ), трудящихся - защитить с помощью социального страхования, а в своем ведении оставить только нетрудоспособных.
Так, рабочие и служащие, а также члены их семей отныне получали помощь из специальных негосударственных фондов через кассы социального страхования. Подобное деление привело к различию в определении норм пенсий для подопечных соцстраха и собеса.
Пенсии, выплачиваемые государством, исчислялись кратно полной пенсии инвалида II группы. Инвалид I гр. получал 1 '/2 размера полной пенсии, II гр. - полную пенсию, 3 гр. - % полной пенсии, семьи военнослужащих, убитых красноармейцев и староармейцев (ветеранов первой мировой войны) с одним нетрудоспособным - 1/3 полной пенсии, с двумя - /, с тремя -2/3.
По-другому определялся размер пенсии соцстрахом. Правовая база пенсионного обеспечения в составе социального страхования была заложена декретами СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов» и от 9 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении членов семей трудящихся в случае потери кормильца» и Кодексом законов о труде РСФСР. Правом на пенсию пользовались все лица, работавшие по найму и потерявшие трудоспособность вследствие увечья, заболевания или старости, а также необеспеченные члены семьи застрахованного в случае его смерти. Не имея возможности установить твердые суммы пенсий, органы соцстраха вынуждены были привязать норму выплаты к стоимости бюджетного набора Госплана (70 % стоимости для инвалида первой группы). Но, как признавали сами сотрудники страховых органов, «размеры пенсий... были очень низки» [9, л. 76 об.]. Инвалид 2 группы получал % полной пенсии, 3 группы - /. В начале 1924 г. размер пенсии был увеличен до 100 % стоимости набора Госплана, но все равно остался недостаточным.
Первоначально органы страхования обеспечивали пенсиями только инвалидов, ставших таковыми после
введения социального страхования, затем вообще всех инвалидов - бывших рабочих и служащих. Постановлением Народного комиссариата труда от 3 января 1924 г. из общей массы пенсионеров были выделены инвалиды (и семьи, потерявшие кормильца) вследствие увечья на производстве. Им установили повышенные нормы пенсий. Но и эта масса не сохранялась однородной, а разделялась на лиц, получивших увечья после 1 января 1924 г., которые теперь получали полный заработок рабочего в данной местности при первой группе инвалидности, и до 1 января 1924 г. - пониженный, кратно группе инвалидности. В Ставропольском округе, например, в 1924 г. размер пенсии инвалида 1 группы составлял 14 р. 20 к., инвалида вследствие увечья, полученного до 1 января 1924 г. - 30 р. 40 к., после 1 января 1924 г. - полный заработок.
Система разделения массы пенсионеров была связана с опасением страховых органов относительно непосильных размеров выплат в случае доведения пенсии всех инвалидов до полного заработка. Но даже такие пониженные нормы соцстраха значительно превышали выплаты собеса.
Ставка полной государственной пенсии определялась окружным исполкомом в зависимости от наличия средств в бюджете. Полная пенсия (инвалид 2 группы) по г. Ростову и Нахичевани в сентябре 1924 г. составляла 9 р. 75 к. (в Московской области - 12 р., в Тверской - 8 р. 50 к.). В 1925 г. средний размер пенсии в Терском округе составлял 3 р., в Ставропольском - 6, в Морозовском - 4, в Ростове-на-Дону - 9 р. 75 к. При этом Донисполком отпускал дотацию жителям Ростова в размере 25 % от нормы. Пенсионеры остальной территории Донского округа дотацию не получали.
На всем протяжении 20-х гг. было характерным региональное различие в фактических нормах пенсий, что приводило к постоянному переезду нуждающихся в более обеспеченные районы и создавало неустойчивость во всей системе социального обеспечения как в исследуемом регионе, так и по всей России. Разброс норм пенсий по регионам вызывал серьезное беспокойство в НКСО: «Главнейшим злом .является шаткость и непрочность в настоящих условиях всей системы государственного обеспечения инвалидов и семей погибших, в практической своей части, базирующейся на случайных моментах прочности того или иного местного бюджета и субъективной оценки этой отрасли советского строительства местными органами власти» [12, л. 86 об.].
Стремясь хоть как-то уравнять нормы пенсионного обеспечения, в 1926 г. СНК установил минимальный размер государственной пенсии в 40 % от среднего размера оплаты труда в данной местности. Но на деле в связи с недостатком средств нормы пенсий не изменились. Средняя пенсия в Ростове-на-Дону в этот период составляла 13 р., в Донском округе - 12 р. 52 к. (средняя зарплата - 66 р. 50 к.), Терском - 11 р. 49 к. (50 р. 63 к.), Кубанском -10 р. 24 к. (50 р. 23 к.), Ставропольском - 10 р. 52 к. (41 р. 16 к.). Постановление СНК так и не было выполнено, а средняя пенсия в исследуемом регионе и на всей территории РСФСР составляла не более 25 % от средней заработной платы.
В то же время изменилось и исчисление пенсий соцстраха. Постановление Союзного Совета социального страхования от 3 января 1926 г. распространило систему исчисления размера пенсий в зависимости от индивидуального заработка инвалида на все группы инвалидов труда. Тем самым был окончательно преодолен господствовавший в 1917 - 1921 гг. уравнительный принцип определения норм обеспечения в отношении рабочих и служащих. Пенсии инвалидов постоянно увеличивались в связи с ростом заработной платы. Средний размер месячной пенсии по Северному Кавказу составлял в 1926 - 1927 гг. 20 р. 40 к., в 1928 - 1929 гг. -23 р. 74 к.
Необходимо отметить, что и после 1926 г. разница в нормах государственного пенсионного обеспечения в различных регионах республики продолжала сохраняться. В 1928 г. средняя пенсия в г. Ростове составила 17 р., в Сальском округе - 14 р. Ввиду того, что на содержании инвалида зачастую находилась и его семья, с октября 1928 г. постановлением ВЦИК были введены семейные надбавки к пенсии для содержания нетрудоспособных членов семьи инвалида в размере 3/12 от пенсии инвалида 1 группы.
Рядовые рабочие с трудом разбирались в различиях государственного обеспечения и социального страхования, называя по привычке все виды пенсий и пособий «собесом». Такая неосведомленность затрудняла взаимопонимание между представителями страхкасс и застрахованными. Председателю Северо-Кавказского комитета касс социального страхования А.М. Хя-мяляйнену при встречах с рабочими неоднократно приходилось уточнять: «Собес никакого отношения к вам не имеет. Собес - это одно, а страхование - другое»... «Мы переводим не на собес, а на страхование по старости. Собес - это при случайной потере трудоспособности, а вы будете в ведении страховых органов» [13, л. 70]. Но рабочих интересовали больше размеры пенсий и пособий, чем подведомственность учреждений социальной помощи.
Кроме обычных пенсий, в системе государственного социального обеспечения существовали и персональные, которые выплачивались за особые заслуги перед страной и обществом из центрального государственного бюджета. Первоначально контингент лиц, имеющих право на персональную пенсию (по сути повышенную) четко определен не был, и только после выхода 16 февраля 1923 г. постановления Совнаркома «О персональных пенсиях лицам, имеющим особые заслуги перед Республикой», ситуация урегулировалась, и число пенсионеров, получающих повышенные пенсии, резко сократилось. Если в январе в Донской области в 1923 г. их было 54 чел., то в сентябре число сократилось до 11 [14]. Персональные пенсии назначались специальной Межведомственной комиссией при НКСО.
Средняя сумма персональной пенсии в 1924 г. составляла 55 р. [15]. Семье убитого члена ВЦИК И.А. Давыдова Ставропольским окрсобесом выплачивалась пенсия в размере 60 р. [16, л. 114]. Г.А. Пермарганцев, бывший немецкий военнопленный, дослужившийся до командира кавалерийского полка Красной Армии, ин-
валид II группы получал пенсию в 50 р. [16, л. 183]. В целом же по Донскому округу размер персональных пенсий колебался от 15 до 100 р. В 1929 г. на всем Северном Кавказе их получал 321 человек (1 % пенсионеров), затраты на эту категорию составляли 3 % всех пенсионных расходов.
Назначая персональные пенсии, государство стремилось выделить тех лиц, которые имели особые заслуги перед Советской Россией, или их близких родственников и обеспечить им по сравнению с остальными более высокий уровень жизни. Однако хоть размер пенсии и превышал средний, но не настолько, чтобы превратить эту группу пенсионеров в привилегированную на фоне остальных.
На протяжении 20-х гг. советские органы не смогли учесть всех, имеющих право на социальное обеспечение. На Северном Кавказе число лиц, подлежащих гособеспечению, было «относительно больше, чем в другой какой-либо местности ввиду длительной и ожесточенной гражданской войны» [12, л. 4]. В 1925 г. на территории Дона, Кубани и Ставрополья выплаты пенсий производились 25 - 30 % имеющим на это право. Органами социального обеспечения постоянно выявлялись все новые группы нуждающихся в государственной поддержке. Такая работа особенно активизировалась во второй половине 20-х гг. в связи с общим подъемом экономики (в 1924 - 1925 гг. на Северном Кавказе на душу населения из средств социального обеспечения приходилось 11 к., в 1926 - 1927 гг. - 23 к.). Если в 1926 г. на исследуемой территории помощь получали 27 % лиц, имеющих право на социальное обеспечение, то в 1928 г. - уже 47 %.
Однако не на всех территориях региона этот показатель постоянно повышался. Наиболее отставали Кубанский, Армавирский, Ставропольский, Майкопский, Терский и Сальский округа, где, несмотря на общее улучшение финансово-экономического положения в Северо-Кавказском крае, еще в 1928 г. имелись «массовые отказы за отсутствием средств» нуждающимся в социальном обеспечении [17].
В целом же необходимо отметить общую направленность политики государственного обеспечения и социального страхования на постоянное увеличение числа пенсионеров по мере укрепления экономического положения страны, что позволяло сокращать разницу между нуждающимися и обеспечиваемыми. Органы социального страхования столкнулись с другой проблемой. Увеличение числа пенсионеров ставило страхорганы в сложные финансовые условия. Однако денежные затруднения непосредственно не сказывались на пенсионерах, а препятствовали главным образом накоплению запасного фонда.
По мере укрепления финансового состояния расширялся круг лиц, имеющих право на социальное страхование. Так, в начале 1925 г. право на пенсию за выслугу лет получили работники просвещения, имевшие стаж 25 лет и более, при этом не менее 5 лет при Советской власти. Однако за 3 месяца со дня опубликования постановления пенсия была назначена не более чем 10 бывшим учителям на всем Северном Кавказе.
Причина заключалась в недостаточной информированности лиц, имеющих право на пенсию. Однако постепенно их контингент расширялся. На 1 октября 1925 г. по Северному Кавказу насчитывался уже 351 пенсионер этой категории, 1 июня 1926 г. - 556, а в 1928 г. и только в аграрных районах - 785 чел. [13, л. 70]. В 1930 г. из 1574 чел., получающих пенсию в г. Ставрополе, 88 были бывшими работниками просвещения (в 1928 г. - 59 чел.).
С конца 1921 г. лица, нуждающиеся в социальном обеспечении и проживающие в сельской местности, были переданы в ведение ККОВов и с государственного обеспечения снимались. В 1924 г. НКСО издал постановление, разрешавшее органам Собеса принимать на гособеспечение инвалидов войны первых трех групп, но только «в случаях острой нужды и невозможности обеспечить в порядке общественной крестьянской взаимопомощи» [12, л. 94]. С улучшением материального положения органов НКСО доля обеспечиваемых государством возрастала. Если в 1924 - 1925 гг. на Северном Кавказе их число в городах и сельской местности составляло 65 и 35 %, то в 1926 - 1927 гг. - 45 и 55 % [18].
Социальное страхование в деревне касалось наемных работников - батраков. С развитием этой системы все больше внимания уделялось жителям сельской местности. В 1923 г. сотрудники органов Донского управления социального страхования признавали: «Только незначительная часть батраков охвачена социальным страхованием. В лучшем случае немногим из них обеспечена. помощь в случае временной нетрудоспособности и первичная врачебная помощь, совершенно недостаточная» [11, л. 84]. В этот период Майкопская страхкасса застраховала 176 человек, Шахтинская - 12, Морозовская и Пятигорская - ни одного. Страхование осуществлялась только на случай временной нетрудоспособности по увечью и по медицинской помощи (там, где здравотделы были в состоянии ее предоставить). В 1924 г. число застрахованных наемных работников по Северо-Кавказскому краю составило 1500 человек (721 из которых приходился на Майкопскую страхкассу). Соотношение числа батраков, зарегистрированных в крае, и батраков застрахованных было крайне мало. Причина скрывалась в отсутствии четких инструкций центральных органов управления в области страхования батрачества. Учитывая важность вопроса для аграрных районов, Северо-Кавказский краевой комитет касс социального страхования в 1925 г. самостоятельно разработал «Временное положение о страховании батрачества», но оно было отменено Главсоц-страхом РСФСР.
26 октября 1927 г. ЦИК и СНК СССР издали постановление о социальном страховании батрачества. К исполнению его приступили лишь в апреле 1928 г. В качестве эксперимента предполагалось провести страхование в 7 крупнейших округах Северо-Кавказского края - Майкопском, Донском, Ставропольском, Кубанском, Сальском, Армавирском и Терском. Однако из 56870 чел. к августу 1928 г. удалось застраховать только 43 % (24520 чел.). Постепенно их численность увели-
чивалась, но все же не достигала положенного минимума. Затруднения были вызваны значительными расстояниями между страхорганами и страхователями, слабым взаимодействием с органами местной власти, недостаточной пропагандой социального страхования.
В развитии пенсионной системы в 20-е гг. следует выделить ряд характерных черт. Прежде всего введение нэпа привело к разделению единой и недостаточно эффективной системы пенсий между двумя ведомствами - соцстрахом и собесом. Рабочие и служащие получали помощь от касс социального страхования, остальные категории нуждающихся - от государственных органов обеспечения.
Обе системы шли по пути постепенного увеличения норм пенсий. Постоянно расширялся контингент лиц, получающих пенсию. Более детально велся учет нуждающихся внутри каждой категории. В пенсионное обеспечение включались новые группы - батраки, престарелые и др.
Сравнивая государственные и страховые пенсии, можно отметить, что первые имели существенные региональные различия в нормах, хронически отстававших от норм, закрепленных законодательно, и были гораздо ниже пенсий, выплачиваемых органами социального страхования. Таким образом, последнее оказалось в условиях нэпа более эффективным, чем государственное социальное обеспечение.
Но в целом в период нэпа государству удалось создать довольно эффективную систему пенсионного обеспечения, позволившую к концу 20-х гг. обеспечить значительную часть нуждающихся граждан.
Литература
1. Алексанов П.А. В борьбе за социалистическое переустройство деревни. Крестьянские общества взаимопомощи. М., 1971.
2. Холостова Е.И. Социальная работа на селе: история и современность М., 2004.
3. Шестак О.И. Историография реализации социальной политики в 1920 - 1930-е гг. // Россия и АТР. 2003. № 1. С. 62-73.
4. Криворучко А.Н. Социальная политика в период нэпа // Проблемы социальной политики и общественно-политической мысли в России и СССР: Из истории социальной политики и социально-политической мысли в СССР. М., 1992. С. 111-116.
5. Лунина Т.В. Решение проблемы социального обеспечения в период нэпа (на материалах губерний Центрального Черноземья) // Актуальные проблемы отечественной истории. Воронеж, 1995. С. 88-94.
6. Григорьев В.С. Организация общественной взаимопомощи российского крестьянства (1921 - 1942 гг.): Дис ... д-ра ист. наук. М., 1997.
7. Савельев С.И. Социальная политика советского государства в деревне 1917 - нач. 1930-х гг. (на материалах Нижнего Поволжья): Дис. ... д-ра ист. наук. М., 2005.
8. ГАРО, ф. Р-1185, оп. 2, д. 301, л. 17.
9. Там же, ф. Р-97, оп. 1, д. 809, л. 10.
10. Окружной съезд собезов // Трудовой Дон. 1922. 31 мая.
11. ГАРО, ф. Р-2287, оп. 1, д. 733.
12. Тма же, ф. Р-2443. оп. 1, д. 340.
13. ЦДНИРО, ф. 7. оп. 1, д. 878.
14. ГАРО, ф. Р-97, оп. 1, д. 933, л. 7, 58.
15. Доклад Народного комиссара социального обеспе-
чения И.А. Наговицына // Антология социальной работы. Т. 3. М., 1995. С. 287.
16. ГАРО, ф. Р-1485, оп. 1, д. 130.
17. Там же, ф. Р-3758, оп. 1, д. 406, л. 2.
18. Резин. Социальное обеспечение на Северном Кавказе // Молот. 1928. 29 апр.
Новочеркасская государственная мелиоративная академия 29 июня 2007 г.
