CC BY
17DOI 10.47643/1815-1329_2023_1 _71
К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИИ И СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ TO THE ISSUE OF THE HISTORY AND DEVELOPMENT STRATEGY OF THE FISHERY COMPLEX OF THE RUSSIAN FEDERATION
КУЛИКОВА Ольга Валентиновна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». 410028, Россия, Саратовская обл., г. Саратов, ул. Чернышевского, 104. E-mail: kulikovaov.sgap@rambler.ru;
СОРОКИНА Юлия Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». 410028, Россия, Саратовская обл., г. Саратов, ул. Чернышевского, 104. E-mail: al-sorokin@yandex.ru;
KULIKOVA Olga Valentinovna,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of Land and Environmental Law Saratov State Law Academy. 410028, Russia, Saratov region, Saratov, Chernyshevsky str., 104. E-mail: kulikovaov.sgap@rambler.ru;
SOROKINA Yulia Viktorovna,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of Land and Environmental Law Saratov State Law Academy. 410028, Russia, Saratov region, Saratov, Chernyshevsky str., 104. E-mail: al-sorokin@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются некоторые вопросы, связанные с характеристикой рыбной отрасли Российской Федерации; анализируется исторический аспект развития законодательства о водных биологических ресурсах; определяются существующие проблемы реализации действующего законодательства в сфере функционирования рыбохозяйственного комплекса; предлагаются направления для дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменения в данной сфере.
Abstract: the article addresses for some issues related to the characterization of the fishing industry of the Russian Federation; the historical aspect of the development of legislation on aquatic biological resources is analyzed; the existing problems of the implementation of the current legislation in the field of the functioning of the fishery complex are determined; directions are offered for further improvement of legislation and law enforcement in this area.
Ключевые слова: водные биологические ресурсы, развитие морских терминалов, рыбохозяйственный комплекс, рыбное хозяйство, рыбохозяйственная заповедная зона.
Keywords: water biological resources, development of marine terminals, fishery complex, fishery management, fishery conservation zone.
Для цитирования: Куликова О.В., Сорокина Ю.В. К вопросу об истории и стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации//Аграрное и земельное право. 2023. № 1(217). С. 71-74. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_1_71.
For citation: Kulikova O. V., Sorokina Yu. V. To the issues of the history and development strategy of the fishery complex of the Russian Federation // Agrarian and Land Law. 2023. No. 1(217). pp. 71-74. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_1_71.
Статья поступила в редакцию: 19.12.2022
Российская Федерация является первой страной в мире по занимаемой площади, она занимает четвертое место в мире по длине береговой линии, а также насчитывает более двух миллионов рек и имеет доступ к тринадцати морям. Все эти аспекты позволяют занимать среди всех стран четвертое место по вылову рыбы и морепродуктов после Китая, Индонезии и США.
В период с 2018 года зафиксирован рост вылова водных биологических ресурсов: достигнут объем 26-летний давности как по добыче рыбы, так и других ресурсов. В соответствии с данными Федерального агентства по рыболовству выловлено чуть больше 5 миллионов тонн; в 2019 году объем вылова немного сократился (на 2 процента) и составил 4,9 миллионов тонн; на текущий период объем добычи не изменился и остается на уровне 2019 года.
Развитие рыбопромысловой отрасли связано, в первую очередь, с поддержкой государства, осуществляемой путем нормативного закрепления основных направлений становления указанной отрасли. Так, еще в 2014 году была принята государственная программа «Развитие рыбохозяйственного комплекса» [1], которая предусматривает создание условий для эффективного развития всей отрасли рыболовства, в том числе учет интересов Российской Федерации на международном уровне. Так же стоить сказать, что программа подразумевает сохранение водных биологических ресурсов путем их воспроизводства и разведения, проведения научных исследований биосфер, а также модернизацию производственных фондов. Данная программа изначально была предусмотрена до 2020 года, но по причине своей результативности была продлена до 2024 года. На реализацию мероприятий, предусмотренных Программой, было выделено в 2022 году - 129387221,5 тысяч рублей, в 2023 году - 8090911,8 тысяч рублей, а в 2024 году - 7655107 тысяч рублей.
Кроме того, в 2022 году был принят еще один важный нормативный правовой акт по планированию развития данной отрасли
в долгосрочной перспективе - Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период 2030 года [2], которая призвана помочь привлечь приток инвестиций в рыболовецкую отрасль, что, в свою очередь, позволит увеличить соответствующее производство.
Одной из главных проблем развития рыбохозяйственного комплекса в Российской Федерации является недостаточно развитое производство отечественного оборудования и комплектующих к нему, без которых невозможно осуществлять эффективный вылов рыбы при одновременном минимальном вреде для окружающей среды. На данный момент основным поставщиком такого оборудования являются страны Скандинавии, Япония, Китай [3]. Для решения проблемы необходимо налаживать свое производство подобного специального оборудования путем дальнейшего финансирования этого направления.
Следует указать на наличие и иных проблем, среди которых излишние административные барьеры при поступлении улова в терминалы портов. Из-за громоздкого механизма уменьшается как качество товара (в связи с долгой выгрузкой и загрузкой рыбных продуктов), так и снижается экономическая привлекательность отечественных портов, что ведет к снижению товарооборота, а также к экологическим проблемам в результате таких задержек. В целях устранения указанных проблем была принята Стратегия развития морских терминалов для обслуживания рыбопромысловых судов до 2030 года [4]. При реализации данной стратегии выделены ключевые порты в Российской Федерации, через которые проходит основной поток рыбной продукции. Ими являются Мурманск, Калининград и Владивосток.
Другой значимой проблемой является недостаток качественных кормов для искусственного разведения рыбы и других водных биологических ресурсов. Так, необходимым кормом, в роли которого выступает рыбная мука, обеспеченно лишь 50 процентов предприятий. Это связано с тем, что стоимость данных кормов достигает 50 процентов себестоимости итогового товара. Не стоит забывать и о существовании поддельных, некачественных кормов.
Определенный интерес в связи с этим вызывает анализ процесса развития законодательства о водных биологических ресурсах.
Рыболовство долгое время считалось и в ряде случаев и сегодня остается одним из первостепенных источников добычи пропитания, поэтому становление соответствующих норм начинается еще в XV веке. Так, в Псковской Судной грамоте в статье 43 говорится, что рыбный промысел входит в составную часть крестьянского оброка и рыболов обязан отдавать регулярно часть улова, даже если он пропустил рыбный сезон. Несмотря на то, что данные положения носили далеко не природоресурсный характер, а лишь защищали право собственности феодалов, они заложили предпосылки для появления экологических норм в дальнейшем.
Следующим источником можно по праву считать Указ царя Алексея Михайловича 1668 г., в котором впервые установлено ограничение на вылов рыб (мелких сельдей). В Указе конкретизируется способ ловли рыбы, который не повредит естественному воспроизводству, а позволит увеличить популяцию мелкой сельди [5]. Как известно, данные меры по ограничению промысла не возымели должного эффекта и в 1674 г. «с государевой грамотой был направлен воевода Батюшков для установления запрета по прекращения рыболовства».
При Петре I были проведены радикальные реформы: были приватизированы множество природных объектов, не остался в стороне и рыбный промысел. В пользу государства перешли множество частных рыболовных хозяйств, а также устанавливался строгий порядок их содержания. Однако, в дальнейшем при бурном развитии государства в целях поощрения дальнейшего роста были установлены безоброчные как моря, так и реки от Березовых островов до Санкт-Петербурга.
Период правления Екатерины II характеризуется проведением множества реформ, но, к сожалению, рыбный промысел они почти не затрагивали. Необходимо обозначить лишь инициативу Архангельского губернатора по либерализации рынков и отхода от монополии, однако эта инициатива не была принята Сенатом.
В XIX веке рыболовный промысел занимал не последние места в бюджетной статье Российской Империи, однако не существовало каких-либо единых актов, которые регулировали рыбную ловлю. Единственным источником можно считать Устав сельского хозяйства 1892 года, который затрагивал только основные аспекты рыболовства.
В период становления советской власти были конкретизированы отношения, связанные с землей, но регулирование рыболовства оставалось на второстепенном плане. Только в 50-е годы были приняты нормативные акты, регламентирующие охрану рыбы и других водных биологических ресурсов, а также среду их обитания. В первую очередь были установлены правила и нормативы для водных объектов, подверженных загрязнению, поскольку в данном случае происходила стремительная убыль ценных видов рыб (сазан, лещ, судак, осетровые). В данный период времени стали доступны на безвозмездной основе для всех граждан страны большинство водных объектов, которые могли быть использованы для спортивного и любительского рыболовства. Исключение составляли заповедники, культурные рыбные хозяйства и рыбопитомники.
Основополагающей нормой советского времени были Правила любительского рыболовства для бассейнов всей страны 1983 года, в которых определялись территории и промежутки времени вылова рыбы различных видов, а также средства их вылова с учетом специфики местности.
В настоящее время вопросы рыболовства и сохранения водных биоресурсов урегулированы нормами Федерального закона
«О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [6], в котором закрепляется развитие элементов правового механизма регулирования рыболовства как ведущей сферы деятельности и одного из ключевых элементов экономики Российской Федерации.
Правовой механизм представляет собой совокупность средств, способов и методов, с помощью которых та или иная отрасль права регулирует определенные общественные отношения. Всегда важно, чтобы нормы любой отрасли права соответствовали «времени» и регулировали фактические возникшие общественные отношения. В связи с тем, что объективная реальность постоянно меняется, необходимо не отставать и постоянно совершенствовать механизм правого регулирования, в том числе и в сфере рыболовства.
Одним из элементов указанного механизма выступает конструкция общих допустимых уловов, которая служит сохранению разнообразия водных биологических ресурсов. Данная конструкция является количественным показателем водных биологических ресурсов, которые могут быть добыты. К сожалению, не ко всем водным биологическим ресурсам применяются данные конструкции. Они варьируются в зависимости от конкретного вида. Критерии, необходимые для отнесения ресурсов к данной конструкции, определены Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 24 марта 2017 г. № 149 «Об утверждении порядка включения видов водных биологических ресурсов в перечень видов водных биологических ресурсов, в отношении которых устанавливается общий допустимый улов водных биологических ресурсов, или исключения видов водных биологических ресурсов из указанного перечня» [7].
Законодатель устанавливает определенные условия для включения видов водных биоресурсов в перечень. К ним относятся:
- освоение рекомендованного объема добычи (вылова) вида водных биоресурсов в районе (зоне, подзоне) добычи (вылова) в течение последних трех лет более 70% ежегодно;
- снижение запасов вида водных биоресурсов в течение последних двух лет на 20% и более ежегодно (за исключением видов водных биоресурсов, жизненный цикл которых не превышает три года);
- неосуществление ранее в отношении вида водного биоресурса промышленного или прибрежного рыболовства;
- определение запаса вида водных биоресурсов в новых районах добычи (вылова) в результате проведения научных исследований.
Данные критерии имеют большое практическое значение, поскольку для заключения договора о рыболовстве выдается соответствующие разрешение, основанное на этих критериях. К сожалению, закрепленная конструкция общих допустимых уловов не является эффективной, так как допускает незащищенность определенных видов водных биологических ресурсов, что в последующем может привести к их исчезновению.
В связи с этим особый правовой и практический интерес вызывает введение на законодательном уровне понятия «рыбохо-зяйственная заповедная зона», которое с 1 января 2022 года применяется в отношении водного объекта (части водного объекта) и прилегающей к нему территорией, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов особо ценных и ценных видов [8]. До этого момента существовали рыбоохранные зоны и водоохранные зоны водных объектов рыбохозяйственного назначения как варианты зон с особыми условиями использования территорий и те из них, которые были сформированы до 1 июля 2021 года, автоматически приобретают статус «рыбохозяйственные заповедные зоны» до 1 января 2025 года. В связи с этим признаются утратившими силу либо уточняются положения федеральных законов, в которых содержатся нормы о рыбоохранных зонах.
В рыбохозяйственной заповедной зоне устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов, в том числе сохранения условий для их воспроизводства, и создания условий для развития аквакультуры и рыболовства [6]. Такой режим позволяет осуществлять более гибкое моделирование перечня вводимых ограничений видов деятельности, что в ближайшем будущем минимизирует возможность для негативного воздействия на деятельность добросовестных субъектов рыбного хозяйства.
Новый режим ведения рыбного хозяйства допускает варианты, когда некоторые виды хозяйственной деятельности могут быть ограничены или запрещены, если они будут угрожать ценным и особо ценным видам водным биологических ресурсов. Например, судоходство; сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водный объект; рубка лесных насаждений; строительство промышленных объектов; использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами; распашка земель и прочее.
Решение об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны, а также установление видов хозяйственной и иной деятельности, которые запрещены или ограничены в такой рыбохозяйственной заповедной зоне принимается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
Информация об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны, ее границах, видах хозяйственной и иной деятельности, которые запрещены или ограничены, размещается на сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Минсельхоз разрабатывает проект решения и паспорт рыбохозяйственной заповедной зоны, который должен содержать:
- обоснование необходимости образования рыбохозяйственной заповедной зоны;
- карту-схему с указанием размеров и границ рыбохозяйственной заповедной зоны;
- сведения об охраняемых ценных видах водных биологических ресурсов;
- сведения о видах хозяйственной и иной деятельности, которые запрещены или ограничены в рыбохозяйственной заповедной зоне.
Рыбохозяйственные заповедные зоны не образовываются на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и государственных природных заказников федерального значения.
Использование, охрана и воспроизводство водных биологических ресурсов были определены в качестве одного из основных направлений государственной политики еще в 2003 году в Концепции развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 года [9], которая должна была решить (и частично решила) следующие задачи:
- научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов при осуществлении процесса добычи (вылова) водных биологических ресурсов;
- наращивание и актуализация процесса искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов;
- совершенствование системы охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также обеспечение действенного государственного надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания.
Именно частичное решение ресурсных задач привело к тому, что в 2021 и 2022 годах органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации вновь обратили свое внимание на состояние рыбохозяйственной отрасли, о чем свидетельствует анализ рассмотренных выше нормативных правовых актов различного уровня. До сих пор отмечаются определенные недостатки: неокончательное формирование системы управления; несовершенство нормативно-правового обеспечения рыбохозяйственной деятельности; недостаточный уровень развития рыночных инструментов при осуществлении рыболовства; отсутствие действенного государственного надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания.
Решение этих задач позволит обеспечить достойное наших граждан качество окружающей среды и сформировать основу продовольственной безопасности Российской Федерации. Повышение эффективности управления ресурсным сектором экономики при одновременном сохранении благоприятной окружающей среды возможно только при точном соблюдении экологического законодательства, совершенствование которого является одной из актуальных задач, стоящих перед государством и обществом.
Библиогра фия:
1. Об утверждении Программы развития рыбохозяйственного комплекса [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 314 (ред. от 22.06.2022) - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
2. Об утверждении Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период 2030 года [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
3. Аношина Ю.Ф., Наумкина Т.В. Государственное регулирование рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации в современных условиях // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. 2020. № 2. С.103.
4. Об утверждении Стратегии развития морских терминалов для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота с учетом береговой логистической инфраструктуры, предназначенной для транспортировки, хранения и дистрибуции рыбной продукции [Электронный ресурс]: приказ Минсельхоза России от 20.04.2017 № 189 - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
5. Иванова С.В. Этапы становления законодательства о животном мире // Аграрное и земельное право. 2016. № 10. С.97.
6. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов [Электронный ресурс]: федеральный закон от 20.12.2004 № 166 (ред. от 28.06.2022) - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
7. Об утверждении Порядка включения видов водных биологических ресурсов в перечень видов водных биологических ресурсов, в отношении которых устанавливается общий допустимый улов водных биологических ресурсов, или исключения видов водных биологических ресурсов из указанного перечня [Электронный ресурс]: приказ Минсельхоза России от 24.03.2017 № 149 - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
8. О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательн ые акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 30.12.2021 № 445-ФЗ - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
9. О Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. № 1265-р - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 04.12.2022).
References:
1. On the approval of the Program for the development of the fisheries complex [Electronic resource]: Decree of the Government of the Russian Federation dated 15.04.2014 No. 314 (ed. dated 22.06.2022) - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
2. On the approval of the Strategy for the Development of agro-industrial and fisheries complexes of the Russian Federation for the period 2030 [Electronic resource]: decree of the Government of the Russian Federation of 08.09.2022 No. 2567-p - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
3. Anoshina Yu.F., Naumkina T.V. State regulation of the fishery complex of the Russian Federation in modern conditions // State and municipal management. Scientific notes. 2020. No. 2. p.103.
4. On the approval of the Strategy for the Development of marine terminals for the Integrated servicing of Fishing Fleet Vessels, taking into account the coastal logistics infrastructure intended for the Transportation, storage and Distribution of fish products [Electronic resource]: Order of the Ministry of Agriculture of Russia dated 04/20/2017 No. 189 - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
5. Ivanova S.V. Stages of formation of legislation on the animal world // Agrarian and land law. 2016. No. 10. p.97.
6. On Fisheries and conservation of aquatic biological resources [Electronic resource]: Federal Law No. 166 of 20.12.2004 (ed. of 28.06.2022) - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
7. On approval of the Procedure for Inclusion of types of aquatic biological resources in the list of types of aquatic biological resources, in respect of which the total allowable catch of aquatic biological resources is established, or exclusion of types of aquatic biological resources from the specified list [Electronic resource]: Order of the Ministry of Agriculture of the Russian Federation dated 03/24/2017 No. 149 - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
8. On Amendments to the Federal Law "On Fisheries and Conservation of Aquatic Biological Resources" and Certain Legislative Acts of the Russian Federation [Electronic resource]: Federal Law No. 445-FZ of 12/30/2021 - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
9. On the Concept of development of the fisheries of the Russian Federation for the period up to 2020 [Electronic resource]: Decree of the Government of the Russian Federation dated September 2, 2003 No. 1265-r - URL: http://www.consultant.ru (accessed 04.12.2022).
