CC BY
229
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
правоохранительных органов
Р. С. МУЛУКАЕВ,
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
R. S. MULUKAYEV,
professor of chair of state and legal disciplines, doctor of law science, professor (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 974.088
К вопросу об историческом опыте участия населения в охране общественного порядка
To a question of historical experience of participation of the population in protection of a public order
В статье рассматриваются значение комплексного исторического опыта участия населения в охране общественного порядка, этапы развития организационных форм, дается характеристика проекта федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка.
Исторический опыт, участие населения, охрана общественного порядка.
In article stages of development of organizational forms are considered value of complex historical experience of participation of the population in protection of a public order, the characteristic of the draft of the federal law on participation of citizens in protection of a public order is given.
Historical experience, population participation, protection of a public order.
За многовековую историю человечества накоплен громадный, универсальный по содержанию социальный опыт, не утративший своего значения и в современную эпоху. Одной из его составляющих является опыт в области охраны общественного порядка.
В глубокой древности, когда возникло государство, в числе его основных функций сложилась функция охраны общественного порядка, представляющая собой деятельность по предупреждению и пресечению правонарушений. Эта деятельность составляла необходимое условие обеспечения стабильности государственной власти, безопасности жизни общества.
Государство возникло и формировалось как классовая организация. Поэтому неслучайно с очень давних времен возникли различные организационно-правовые формы привлечения населения к охране общественного порядка.
В нашей отечественной истории объективно сложились три этапа функционирования различных организационных форм участия населения в охране общественного порядка.
Первый этап охватывает период примерно с конца XVI в. по октябрь 1917 г. Второй этап — с октября 1917 г. по декабрь 1991 г. Третий этап — с декабря 1991 г. по настоящее время.
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
ва
О
X
<
u
а
0
X
1
л
<
ы н S
I
<
а
X О
о
са <
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
88
Выделение этих этапов позволяет рассмотреть проблему участия населения в охране общественного порядка с позиций ее оценки в историческом плане, раскрытия масштабов и организационно-правовых форм. Такой подход позволяет сделать ряд общих выводов.
Первый вывод состоит в том, что участие населения в охране общественного порядка — явление, присущее всем трем этапам. Это типологическое явление, обусловленное тем, что общественный порядок — неотъемлемая часть государственно организованного общества независимо от его социальной сущности.
Второй вывод заключается в том, что масштабы и организационно-правовые формы участия населения в охране общественного порядка на каждом из вышеназванных этапов имели существенные различия. На первом этапе это были установленные государственной властью формы содействия жителей деятельности полиции по охране общественного порядка, имевшие характер полицейской повинности, в городах, а затем и в сельской местности. Они не были массовыми, и эффективность их воздействия на общественный порядок была невысока.
На втором этапе, в Советском государстве, можно без преувеличения сказать, что участие населения в охране общественного порядка получило широкое развитие, оно носило действительно массовый характер.
На третьем, современном, этапе имеет место содействие граждан, организованное в тех или иных населенных пунктах по инициативе жителей. Но эти формирования пока еще не носят устойчивого и массового характера.
Рассматривая этот опыт, прежде всего необходимо выявить объективные факторы, которые обусловили массовость участия населения в охране общественного порядка. Если говорить о социально-экономических факторах, не следует забывать, что экономическую основу СССР составляла общественная собственность в форме государственной и колхозно-кооперативной собственности. Государство могло без ущерба для производства и материальных потерь высвобождать рабочих и служащих с сохранением их заработной платы для участия в несении службы по охране общественного порядка.
С политической точки зрения участие граждан в охране общественного порядка тоже имело объективные основания: это способствовало укреплению Советского государства.
Если говорить о материально-нравственных факторах, то следует иметь в виду, что участие в охране общественного порядка рассматривалось как форма выполнения гражданского долга, как дело чести каждого трудящегося.
Объективные факторы существенно дополнялись организационно-политической работой, которая проводилась Коммунистической партией.
Как же складывались организационные формы привлечения населения к охране общественного порядка на каждом из названных выше этапов?
В XVI—XVII вв. в Московском государстве сложилась полицейская повинность населения. Она осуществлялась в рамках десятичной системы административно-полицейского управления. Согласно Наказу о градском благочинии, изданному царем Алексеем Михайловичем в 1649 г., в городах от каждых десяти дворов назначался караульщик.
В XVIII в., когда в России была создана регулярная полиция, для содействия ее правоохранительной деятельности также предусматривалась полицейская повинность населения. В написанных Петром I «Пунктах, данных генерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства», в частности, говорилось: «для лучшего наблюдения за выполнением предписанного сиими пунктами назначить в каждой слободе или улице старосту и с каждых десяти дворов десятского из тех жителей с тем, чтобы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтобы чего не случилось противного запрещению; и если за тем что усмотрят, в том тотчас объявлять старосте, а этот полицмейстеру...» [3, с. 50].
В 1774 г. по указанию Екатерины II для выполнения полицейских обязанностей в деревнях и селах были введены должности сотских и десятских.
Сотские, десятские отвечали за общественный порядок, противопожарную безопасность, санитарный надзор, должны были принимать меры по предотвращению и пресечению преступлений, выполнять другие поручения местной власти. Практика распространения полицейской повинности была постоянным явлением в дореволюционной России. Это позволяет говорить о том, что привлечение населения — необходимое условие обеспечения общественного порядка. В результате достигается цель увеличения организационных средств охраны порядка и сокращения расходов государства. Но дело не только в этом. Нельзя забывать о воспитательной стороне: население видит, что охрана общественного порядка — фактор стабильности жизни общества и безопасности каждого.
С переходом в октябре 1917 г. власти в руки Советов в первые месяцы существования нового государства стали возникать организационные формы участия граждан в охране общественного (или, как тогда это называлось, революционного) порядка. К примеру, уже весной 1918 г. в Петрограде начала действовать добровольная организация «Друзья общественного порядка»
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
(ДОП) [5]. В нее принимались рабочие по рекомендации районного Совета [5].
Однако в полной мере организационные формирования населения по охране общественного порядка получили развитие после окончания иностранных интервенций и гражданской войны. Страна выходила из тяжелых последствий многолетней войны, преодолевала экономическую разруху. Этот процесс разворачивался на путях новой экономической политики (НЭП), допускавшей частную собственность. Главным было восстановление разрушенного народного хозяйства, все было подчинено этому. Государственный аппарат сокращался, переводился на местный бюджет. Сэкономленные средства использовались в хозяйственной сфере. Одним из звеньев государственного аппарата, расходы на который были сведены до минимума, стала милиция. Особенно тяжелое положение сложилось в сельской местности, где штаты милиции были существенно урезаны. В этих условиях в 1924 г. создается институт сельских исполнителей. Его природу нельзя рассматривать однозначно. В конкретно-исторических условиях 1920-х гг. он способствовал не только укреплению общественного порядка. Сельское исполнительство представляло собой форму привлечения крестьян к работе Советов, т. е. к участию в государственном управлении, хотя, конечно, основные обязанности сельских исполнителей сводились к содействию милиции в охране общественного порядка. Эта обязанность была юридически закреплена в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 г. [6, с. 266].
Рассматривая институт сельских исполнителей, необходимо отметить, что в нем заложен социальный опыт, который показывает, как в общественной жизни важно учитывать конкретно-исторические условия.
То же самое можно сказать и об обществах содействия милиции (Осодмил). Их возникновение было вполне закономерным. Дело в том, что развитие промышленности в СССР во второй половине 20-х гг. XX в. привело к существенному увеличению численности городских жителей. Культурный уровень основной массы населения оставался низким, а жилищно-бытовые условия в городах были крайне неблагоприятными. Это привело к заметному обострению криминогенной обстановки, серьезному росту хулиганства.
Милиция, находившаяся в кризисном состоянии, не справлялась с ситуацией. Тогда на фабриках и заводах самими рабочими стали создаваться добровольные дружины по борьбе с хулиганством. В короткий срок они получили довольно значительное распространение. Действуя в контакте с милицией, они способствовали пресечению хулиганских проявлений, укреплению общественного порядка. Но самое
главное — они привели к созданию массовой организации общегосударственного масштаба — обществу содействия милиции (Осодмил). Общество содействия милиции получило законодательное закрепление в нормативных правовых актах союзных республик. В Российской Федерации 27 марта 1924 г. был принят декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О сельских исполнителях» [1].
Осодмил стал добровольной организацией, состоящей при административно-правовых секциях городских, поселковых и сельских Советов, взаимодействовавшей с милицией. Члены Осодмила вместе с милицией патрулировали улицы, выполняли поручения по пресечению хулиганства и других нарушений порядка в общественных местах.
Отметим, что опыт деятельности обществ содействия милиции представляет интерес для органов местного самоуправления в наши дни. Дело в том, что административно-правовые секции при местных Советах были формой участия общественности в деятельности Советов, другими словами, секции были негосударственными формированиями. И хотя их опыт имел место в другой общественно-политической системе, в практическом плане он не утратил своего значения.
В начале 30-х гг. XX в. на смену обществам содействия милиции пришли бригады содействия милиции (Бригадмил) [2, с. 173]. Изменились исторические условия, происходило формирование системы управления, усилились централистические начала в управлении государством. Естественно, это не могло не отразиться на функционировании общественных формирований. Если раньше организационно эти формирования были связаны с Советами, то теперь они перешли в ведение милиции. На официальном уровне это объяснялось необходимостью приближения Бригадмила к практической работе милиции, обеспечения компетентного руководства ими. Бригады содействия милиции таким образом приобрели явно ведомственный оттенок. Оставаясь по своей природе общественными организациями, построенными на добровольной основе, они тем не менее утратили самостоятельность. И это было закономерно в конкретно-исторических условиях. Здесь мы можем увидеть социальный опыт другого характера, но необходимость его учета не вызывает сомнений. Не вызывает сомнений и то обстоятельство, что наиболее важным в современных условиях является социальный опыт, связанный с функционированием в СССР добровольных народных дружин по охране общественного порядка.
В середине 50-х гг. XX в. в СССР происходил процесс либерализации общественных отношений, демократизации форм государственного
89
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О
о
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
90
управления. Регулярно проводились сессии Советов, активизировалась работа секций, общественных комиссий при Советах. Широкое распространение получило мнение о необходимости большего привлечения общественности к выполнению государственных функций. Одним из направлений, в котором это стало реализовываться, была охрана общественного порядка. В ноябре 1958 г. в Ленинграде впервые в стране стали формироваться новые самодеятельные объединения, получившие название добровольных народных дружин по охране общественного порядка (ДНД). Инициатива ленинградцев была подхвачена: в короткое время добровольческие народные дружины получили распространение по всей стране. Придавая важное значение новой форме общественной самодеятельности, ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране» [4, с. 177]. В союзных республиках высшими органами государственной власти были приняты положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка, явившиеся правовой основой их организации и деятельности.
Наиболее характерной чертой ДНД была их массовость. Уже в 1962 г. в стране насчитывалось более 130 тыс. дружин, объединивших более 4 млн человек. В 1986 г. численность ДНД достигла 250 тыс. (14 млн человек).
С организационно-правовой точки зрения отличительным свойством ДНД было отсутствие их подчиненности милиции. Добровольные народные дружины создавались на предприятиях и в учреждениях. По своему статусу они являлись общественными самодеятельными организациями, призванными наряду с государственными органами вести борьбу с нарушителями общественного порядка. В состав ДНД вступали рабочие, служащие, колхозники, студенты, пенсионеры. Народные дружины участвовали не только в охране общественного порядка, они разъясняли населению законы, нормы общественного поведения. Главным в их работе являлось предупреждение правонарушений, проведение среди граждан разъяснительной работы.
Отношения ДНД с милицией строились на основе сотрудничества и взаимодействия. Милиция оказывала дружинам помощь, обучала дружинников методам борьбы с нарушителями общественного порядка. Формы этой помощи были самыми разнообразными: информирование дружинников перед выходом на маршруты, организация занятий с дружинниками по правовым вопросам, составление для них различных памяток. По мере накопления опыта организационные формы взаимодействия с милицией совершенствовались. Результатом этого, в частности, стало возникновение
в 1972 г. опорных пунктов общественности и милиции. Они явились выражением возросшего взаимодействия милиции с общественностью, трудовыми коллективами, населением и в короткий срок распространились по всей стране. К началу 1975 г. в СССР имелось около 10 тыс. опорных пунктов.
С развалом Советского Союза добровольные народные дружины по охране общественного порядка прекратили свое существование. Опыт их функционирования стал достоянием истории, неотъемлемой частью социального опыта человечества. Его значение заключается не только в познавательности, что само по себе тоже важно. Дело в том, что, несмотря на изменения общественного и государственного строя в нашей стране, задача укрепления общественного порядка не утратила своей актуальности. Экономическую основу современного российского общества составляет частная собственность на орудия и средства производства. В обществе существенно возросла имущественная дифференциация населения. Заметным фактором общественной жизни стала безработица, которая в отдельных регионах достигает критического уровня. Одновременно с этим страну захлестнул наплыв мигрантов, зачастую нелегальных. Остается нерешенным ряд других социальных проблем. Государство учитывает сложившуюся ситуацию: проводится реформа органов внутренних дел, принимаются другие меры, что дает определенные результаты, однако не исключает постановки вопроса об учете и использовании исторического опыта, участия населения в охране общественного порядка. При этом следует исходить из объективных условий, в которых создаются соответствующие организационные формы.
По нашему мнению, данное обстоятельство учтено в рассматриваемом в Государственной думе проекте федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Проект прошел два чтения. Поэтому есть основания полагать, что в окончательном виде его содержание существенно не изменится.
Важной особенностью рассматриваемого акта является обстоятельный подход к рассмотрению данного вопроса. В нем содержатся нормы, регулирующие «участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности». Это придает законопроекту действенный характер.
Обращение к законопроекту позволяет отметить, что его основные положения сформулированы с учетом опыта функционирования советских добровольных народных дружин по охране общественного порядка. Законопроект всем своим содержанием определяет общественную самодеятельную природу современных добровольных дружин. Их жизнеспо-
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
собность обусловлена именно такой природой. Она служит выражением исторически сложившегося положения: участие населения в охране общественного порядка составляет необходимое условие его обеспечения.
В законопроекте четко определяются принципы формирования народных дружин и основные направления их деятельности. По законопроекту ДНД создаются на основе принципа добровольного вступления в их ряды граждан Российской Федерации, достигших 18-летнего возраста. Правовую основу деятельности народных дружин составляют федеральные законодательные и иные правовые акты, законы и другие правовые акты субъектов Российской Федерации, а также уставы народных дружин.
Как и в прошлом, современные народные дружины решают стоящие перед ними задачи по взаимодействию с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами. Главным направлением деятельности народных дружин является содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка, участие в предупреждении и пресечении правонарушений.
Учет исторического опыта проявляется и в том, что законопроект предусматривает создание координирующих органов — штабов народных дружин для взаимодействия и координации с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Отметим, что законопроект в полной мере учитывает реалии современной России. Весьма характерна в этом смысле ст. 21, согласно которой «материально-техническое обеспечение деятельности народных дружин осуществляется за счет добровольных пожертвований, а также иных средств, не запрещенных законодательством Российской Федерации». Одновременно органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут выделять средства на финанси-
Список литературы
1. О сельских исполнителях: декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 28. Ст. 266.
2. Инструкция ГУРКМ при СНК РСФРС от 27 октября 1932 г. // СУ РСФСР. 1932. № 38.
3. История полиции России. Исторический очерк и основные документы: учеб. пособ. / под ред. проф. В. М. Курицина. М., 2001.
4. История советской милиции: советская милиция в период социализма (1936—1977 гг.). В 2-х т. М., 1977. Т. 2.
рование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, предоставлять народным дружинам помещения, технические и иные материальные средства.
Отражением учета современных реалий общественных отношений Российской Федерации является ст. 26. Она предусматривает возможность материального стимулирования деятельности народных дружинников за счет органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья устанавливает, что народным дружинникам по месту работы предоставляется ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью до десяти календарных дней, а также выплачивается вознаграждение за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших.
Безусловно, законодательное закрепление таких норм может быть оценено только положительно. Однако недостаточная определенность названных выше положений вызывает ряд вопросов. За счет каких конкретно средств, в каком размере и каким образом будет осуществляться материальное стимулирование дружинников? В каких случаях народный дружинник может претендовать на дополнительный отпуск? В какое время он должен находиться в составе народной дружины? Какие у него права, если работодатель откажется предоставлять отпуск?
Содержание законопроекта вызывает еще ряд вопросов. Однако тот факт, что происходит возрождение исторически оправдавшей себя формы участия населения в охране общественного порядка, — явление положительное и своевременное.
Предмет настоящей статьи определяет заключительный тезис: реализация закона (который, по нашему мнению, будет принят) должна проводиться на основе имеющегося богатого опыта функционирования добровольных народных дружин по охране общественного порядка, накопленного в нашей стране в недалекой еще истории.
5. Петроградская Правда. 1918. 11 апр. (вечерний выпуск).
6. Положение о местных органах Особой секции комитета содействия сельскому хозяйству Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета // СУ РСФСР. 1924. № 28.
91
Тел.: 8 (499) 745-81-84
